我國開征環(huán)境稅的思考

◎高軍

我國開征環(huán)境稅的思考

◎高軍

近年來，開征環(huán)境稅一直是社會熱議的話題。早在2010年全國“兩會”期間，環(huán)保部副部長潘岳稱，財政部、稅務(wù)總局、環(huán)保部已經(jīng)將環(huán)境稅問題列入議事日程。同年4月，財政部部長謝旭人發(fā)文指出，今后一個時期要研究開征環(huán)境稅，形成有利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)的稅收導(dǎo)向。同年5月底，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》表示，將深化財稅體制改革，研究開征環(huán)境稅方案。“十二五”規(guī)劃綱要提出開征環(huán)境保護稅。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在部署深化財稅體制改革的時候，明確提出“推動環(huán)境保護費改稅”?！渡罨敹愺w制改革總體方案》將稅制改革重點鎖定6大稅種，其中就包括建立環(huán)境保護稅制度。作為一項重要的環(huán)境經(jīng)濟政策，環(huán)境稅主要通過提高污染物排放成本，促使企業(yè)減少排污行為，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從而提高整個社會的整體環(huán)保水平。作為十八屆三中全會以后擬開征的新稅種，環(huán)境稅以法律草案的形式亮相并公開征求社會各界意見，符合依法治國、稅收法定的原則與方向，其釋放的程序性價值與意義獲學(xué)界和媒體高度評價。雖然《環(huán)境保護稅法（草案）》的出臺是中央既定的布署，是一件“政治正確”的事情，但事實上從該法的醞釀到草案的推出，圍繞爭議就一直不斷。筆者認為，征稅問題“茲事體大”，絕不僅僅是一個經(jīng)濟問題或政府宏觀調(diào)控手段問題，更體現(xiàn)了政治和政府道德，開征新稅是一項系統(tǒng)性工程而絕非孤立的行為，是考量一個國家社會治理是否實現(xiàn)法治化、現(xiàn)代化的窗口，以此觀照，環(huán)境稅的推出亟待回應(yīng)諸多質(zhì)疑。

一、環(huán)境稅能解決環(huán)境問題嗎

“征求意見稿”第一條開宗明義闡明了環(huán)境稅法的立法目的，“保護和改善環(huán)境”，“促進社會節(jié)能減排”，“推進生態(tài)文明建設(shè)”。但飽受環(huán)境污染之苦的公眾可能對這一模糊的立法目的并不滿意。公眾關(guān)心的問題是：開征了環(huán)境稅之后，環(huán)境能否變好，最起碼看得見的霧霾問題能否得到徹底的解決或根本的改觀？

筆者認為，我國環(huán)境問題的根源深植于體制：長期以來，我國以經(jīng)濟發(fā)展為中心，考核地方官員政績亦主要以GDP為標準，各地政府背離法治政府的中立地位而熱衷“招商引資”，開展GDP競賽。在此背景下，環(huán)保部門作為地方政府的職能部門很難嚴格執(zhí)法，司法機關(guān)事實上人、財、物均受制于地方政府，新聞媒體獨立性不強，尤其是維穩(wěn)思維和模式下，新聞媒體和自媒體的監(jiān)督作用有限，因此公眾環(huán)境維權(quán)舉步維艱。可以這樣說，體制問題不改革，環(huán)境問題絕非簡單的通過開征環(huán)境稅所能解決。

事實上，單就環(huán)保立法而言，我國環(huán)保立法具有后發(fā)優(yōu)勢，目前環(huán)保領(lǐng)域?qū)嵭械摹芭盼凼召M”、“三同時”、“環(huán)境影響評價”等制度，都是充分參考了環(huán)保發(fā)達的西方國家先進的經(jīng)驗，這些制度理論上都很好，在其他國家亦能發(fā)揮作用，但在中國卻表現(xiàn)不佳，究其根源就在于環(huán)保執(zhí)法環(huán)境差。另外，我國曾在一些地區(qū)試行過美國等西方國家運行良好的排污權(quán)交易制度，即在承認現(xiàn)行的技術(shù)條件下，適當(dāng)?shù)呐盼凼前l(fā)展經(jīng)濟的“必要之惡”，而事實上環(huán)境自身有一定程度的自凈功能，只要在環(huán)境自身承受的范圍內(nèi)進行適當(dāng)?shù)呐盼鄄o不可。排污權(quán)交易首先確定環(huán)境允許的污染總?cè)萘?，然后對排污量在企業(yè)之間分配，如果企業(yè)采用先進的環(huán)保技術(shù)可以將節(jié)省的排污量在排污權(quán)交易市場進行交易，即從理性人角度出發(fā)，采取人性化的經(jīng)濟手段，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)革新與環(huán)境保護的協(xié)頭并進。排污權(quán)交易制度在美國等西方國家運行良好，其原因在于西方國家杜絕機會主義的嚴格環(huán)境執(zhí)法，但遺憾的是這一制度在我國的試點效果并不理想。

如果沒有體制機制性改革的配合，環(huán)境稅開征后對環(huán)境的改善到底能發(fā)揮多大的作用，實際難以得出樂觀結(jié)論。事實上，有關(guān)部門對此亦持保守的看法，例如財政部部長樓繼偉在今年初時表示，環(huán)境稅主要是把現(xiàn)在的收費改成稅，不能指望環(huán)境稅來解決類似大氣污染、霧霾等等這樣的問題。國家稅務(wù)總局局長王軍也稱：“環(huán)境稅并不能解決所有問題，還需要綜合治理，各部門協(xié)調(diào)推進?！钡珕栴}是，環(huán)境稅的名稱本身就帶有特定目的稅的特點，公眾必然關(guān)心環(huán)境稅征收之后，環(huán)境能否根本好轉(zhuǎn)。如果不能，新稅種開征，而由之帶來的公眾期待卻得不到實現(xiàn)，則難免產(chǎn)生開征環(huán)境稅僅出于財政目的的質(zhì)疑，從而傷害政府的公信力。

二、環(huán)境稅立法應(yīng)當(dāng)明確的問題

1.環(huán)境稅款是否?？顚Ｓ谩牧⒎康膩砜?，環(huán)境稅特定目的稅，不以財政收入為目的，但既然已經(jīng)明確了環(huán)境稅的功能是為了環(huán)境保護，那么就應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境稅款應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ茫罢髑笠庖姼濉辈⑽疵鞔_環(huán)境稅的特定用途。

2.環(huán)境稅款應(yīng)如何分配。環(huán)境稅是中央稅、地方稅還是共享稅，如果是共享稅，在中央與地方之間的分成比例是多少，需要在法律中說明。筆者認為，治理污染主要是為地方公眾提供公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)由地方政府承擔(dān)更多的環(huán)境治理職責(zé)，因此必須在立法中明確環(huán)境稅收入歸屬和使用上應(yīng)當(dāng)更多向地方政府傾斜。

3.必須做好方方面面的協(xié)調(diào)工作。首先，做好部門之間協(xié)調(diào)。雖然環(huán)境稅的征收靠稅務(wù)部門，但污染物排放的核定數(shù)據(jù)都掌握在環(huán)保部門手里，沒有環(huán)保局的配合，稅務(wù)局征收環(huán)境稅將寸步難行。但是，環(huán)保局作為地方政府的職能部門，有配合征收的積極性嗎？如何去調(diào)動環(huán)保局的積極性？其次，涉及法律之間協(xié)調(diào)問題。在我國，《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《噪聲污染防治法》等環(huán)保法律、法規(guī)設(shè)立了相關(guān)排污收費制度以及違法排污的罰則?，F(xiàn)將排污收費改為環(huán)境稅由稅務(wù)機關(guān)征收，稅務(wù)局必定以收入最大化為目標，是否符合環(huán)保，稅務(wù)局不太會關(guān)心，事實上也無法關(guān)心。在這種情況下，環(huán)境稅與其他環(huán)境管制手段如何進行協(xié)調(diào)？第三，涉及深層次的人事問題。長期以來，各地環(huán)保局基本都擁有一支靠征收排污費與罰款“自收自支”、“以費養(yǎng)人”的環(huán)保執(zhí)法隊伍，排污費停征后，各地環(huán)保局能否妥善安置這些人員？如果不能妥善安置，環(huán)保部門“無費可收”后會不會為彌補經(jīng)費缺口而濫用罰款權(quán)？筆者認為，從歷史上歷次改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)來看，凡涉及到深層次的人事改革問題，必然會面臨困難重重，環(huán)境稅的力推者對此必須有充分的預(yù)期。

三、環(huán)境稅實施中應(yīng)當(dāng)注意的問題

首先，環(huán)境稅征收是一項系統(tǒng)的工程，必須建立在對當(dāng)前以保護環(huán)境名義而征收的各種稅、費進行清理、整合的基礎(chǔ)之上。在我國，以環(huán)保名義或隱含環(huán)保目的而征收的稅并不少，例如資源稅、消費稅、企業(yè)所得稅、增值稅、車船稅等等，這些稅實際上也具有減排的作用，因此在研究開征環(huán)境稅時需要從中國整體稅收考慮，而不是單純開征一個新稅的問題。日本財政學(xué)者小川鄉(xiāng)太郎指出，“稅本是基礎(chǔ)，稅源是基礎(chǔ)上產(chǎn)生的果實。若將稅本比作一棵樹，稅源就是樹上的果實，我們只能摘果，而不能傷樹”。筆者認為，我國環(huán)境稅改革應(yīng)該遵循稅收中性原則，不能讓企業(yè)的稅收負擔(dān)過度增加，環(huán)境稅是增稅，同時國家也應(yīng)調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，在所得稅等環(huán)節(jié)減稅，這樣才能維持稅負平衡。但是，減稅，我們做好準備了嗎？

其次，環(huán)境稅公平問題的質(zhì)疑。（1）我國并非完全的市場經(jīng)濟，整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，國有企業(yè)占據(jù)半壁江山，這些國有企業(yè)特別是壟斷性大型國有企業(yè)，與民營企業(yè)并非處于同一起跑線。開征環(huán)境稅后，可以預(yù)見這些國企即使繳納環(huán)境稅，但如果發(fā)生經(jīng)營虧損，最終必然還是由國家用財政資金來進行補貼，這實際上在納稅義務(wù)人中形成一個龐大的“豁免義務(wù)人”群體，而民營企業(yè)則無法享受這樣的待遇，這勢必使不公平市場競爭進一步固化。（2）關(guān)于環(huán)境稅的用途，立法的初衷是政府征收環(huán)境稅后，將補貼給企業(yè)，通過調(diào)整引導(dǎo)企業(yè)行為來鼓勵行業(yè)發(fā)展，加大治污力度。但問題在于，政府征稅與補貼，一來一去之間勢必花費不菲的人力、時間等成本，造成浪費與低效，此外還有可能造成不公平的風(fēng)險。

第三、如何防止濫稅。環(huán)境稅由稅務(wù)部門征收，未規(guī)定?？顚Ｓ每梢岳斫鉃榧{入地方財政統(tǒng)籌使用，這種情況下將不能保證征收的環(huán)境稅直接用于環(huán)保。雖然，剛開始征收期間，數(shù)額不大，僅是排污費的“費改稅”，但作為新的稅種，一旦開征，從歷史的經(jīng)驗以及權(quán)力的慣性來看，如果征稅權(quán)得不到有效的約束，征收規(guī)模和范圍就很有可能出現(xiàn)難以預(yù)料的擴張，尤其是“征求意見稿”對省級政府提高稅額和擴大征稅對象的授權(quán)，實際上是為地方政府?dāng)U權(quán)留下了空間。

四、結(jié)語

正如孟德斯鳩所言，“沒有任何東西比規(guī)定臣民應(yīng)繳納若干財產(chǎn)，應(yīng)保留若干財產(chǎn)，更需要智慧與謹慎了”?；魻柊秃罩赋?，“賦稅應(yīng)該適合每個人的收入，適應(yīng)國家給他享受的權(quán)益，主要的是適合國家的真正需要。如果賦稅隨當(dāng)權(quán)者的貪心任意決定，那么征稅就會毫無止境。當(dāng)賦稅超過公道范圍，人民就會失去生活能力，于是他們就不得不違法逃稅或者停止勞動，甚至離開祖國遠走他方”。征稅直接關(guān)系到公民的財產(chǎn)安全，因此必須通過體現(xiàn)公意的民主程序，通過議會立法的方式來進行，保護公民財產(chǎn)安全的“稅收法定”原則與保護公民人身安全的“罪刑法定”原則一起構(gòu)成了憲法上保護公民財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的兩大原則。同時，征稅也是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面的協(xié)調(diào)，僅有良好的動機未必能產(chǎn)生預(yù)期的良好效果。我國開征環(huán)境稅，必須直面并回應(yīng)以上問題，尤其應(yīng)當(dāng)重視的是，不能借公眾迫切要求改善環(huán)境的民意來征環(huán)境稅以此來緩解地方政府的財政困境。事實上，我國的財政收入已經(jīng)很高了，現(xiàn)在的問題不是要增稅，而是如何用好已有的稅款。目前，我國地方政府的財政困境乃至危機，必須通過體制上的財稅改革來解決，而不能在體制未改變、納稅人本已負擔(dān)沉重的情況下，通過增稅等方法來解決。稅是不得已的必要之“惡”，但不能包打天下。當(dāng)前，存在兩個危險的信號：一是政府預(yù)算不透明、花錢不受監(jiān)督，遇到問題首先就想到征稅；二是與西方國家代議士們竭力抵抗政府開征新稅完全不同的是，近年在全國及地方“兩會”上，不斷有代表紛紛提案開征環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等新稅種。這兩種現(xiàn)象可能在某個層面、某種程度上揭示了我國民主法治建設(shè)進程中的一些深層次的問題。

（高軍，江蘇理工學(xué)院法學(xué)教授。本文為教育部人文社科基金一般項目“稅權(quán)的憲法控制研究”（13YJA820006）階段性成果之一/責(zé)編張棟）