推進民族特色的新型城市化建設——以湖北省恩施自治州為例

■戈 祥/文

湖北是我國八個既有少數(shù)民族自治州也有自治縣的省份之一，其少數(shù)民族地區(qū)包括1個少數(shù)民族自治州(恩施土家族苗族自治州)，2個少數(shù)民族自治縣（宜昌市長陽土家族自治縣和五峰土家族自治縣），以及分布在全省各地的12個民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和20個民族村（社區(qū)）。恩施土家族苗族自治州作為全省唯一的少數(shù)民族自治州，總?cè)丝?29.03萬人，其中少數(shù)民族人口179.9萬人，少數(shù)民族人口占全省少數(shù)民族人口的72.88%。為此，以恩施土家族苗族自治州（以下簡稱恩施州）的城市化狀況為研究個案，更能代表和反映出整個湖北民族地區(qū)新型城市化的現(xiàn)狀與問題。

一、新型城市化的提出

城市化一般有兩層含義，一是從表面現(xiàn)象上看，城市化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口、農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)用地的現(xiàn)象；二是從內(nèi)容實質(zhì)上看，城市化是伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，從事農(nóng)業(yè)的人口轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖鹿I(yè)、服務業(yè)的過程，在這一過程中，人們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)村生活轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)生活。城市化水平的高低有多種不同的測算方式，目前在我國一般通過某區(qū)域的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貋矸从场?/p>

我國新型城市化的研究文獻最早出現(xiàn)在2005年，在2012年黨的十八大報告上正式提出了新型城市化概念，指出要“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。2013年黨的十八屆三中全會提出，要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進”，這為我國城市化建設指明了方向。2014年，國家下發(fā)《關于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的通知》標志著新型城市化戰(zhàn)略開始進入具體實施階段。新型城市化戰(zhàn)略已成為國家意志，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”的重要途徑。

二、恩施州城市化發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

（一）城市化發(fā)展水平不高

受自然條件和歷史原因的影響，湖北恩施州的城市化建設起點低、基礎差、底子薄。自改革開放以來，恩施州的城市化率就一直低于全省、全國的平均水平。雖然最近一、二十年以來，恩施州的城市化步伐加快，城市化建設實現(xiàn)了歷史性的突破，但由于歷史“欠賬”太多，恩施州的城市化水平與全省、全國比較而言，仍有很大的差距。就2013年而言，恩施州的城市化率為36.10%，遠遠落后于湖北省的平均水平54.51%和全國的平均水平53.73%，在湖北省13個地級市（州）中排名最后。

（二）城市化發(fā)展水平不平衡

恩施州城市化發(fā)展水平不均衡表現(xiàn)在州內(nèi)的二市（縣級）七縣的城市化發(fā)展水平不平衡，2013年，恩施州政府所在地縣級恩施市的城市化率為46.41%，利川市為33.85%，建始縣為29.80%，巴東縣為30.09%，宣恩縣為27.50%，咸豐縣為33.49%，來鳳縣為31.00%，鶴峰縣為28.19%。恩施市城市化率高于自治州內(nèi)其他縣市約15個百分點，分化較為明顯。根據(jù)美國地理學家諾瑟姆的城市化S型曲線增長三階段規(guī)律劃分，恩施市的城市化率處于加速發(fā)展階段（30-70%）的中期水平，而其余的一市七縣城市化率處于初始發(fā)展階段（0-30%）向加速發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型時期。

（三）城市化質(zhì)量不高

在恩施州城市化發(fā)展過程中，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)承載能力、社會公共服務能力與城市化發(fā)展不協(xié)調(diào)、不匹配的現(xiàn)象。恩施州城市化的快速推進，與之相應的城鎮(zhèn)公共服務能力卻沒能跟上，出現(xiàn)了交通擁堵、社會保障供給不足、噪音污染等問題，公共服務的龐大需求與公共服務的有限供給之間出現(xiàn)了矛盾，城市道路、垃圾處理、污水處理等公共基礎設施無法滿足居民的需求，教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)的發(fā)展水平也不高，“每千人口醫(yī)院病床數(shù)”、“每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)”等社會指標都低于湖北省的平均水平。如果長期以往下去，就可能造成“偽城市化”、“半城市化”的局面。

（四）城市化建設缺少民族文化內(nèi)涵

在恩施州城市化建設過程中，大量具有民族性、歷史性的特色村寨和民居在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下遭到了破壞，那些傳統(tǒng)民族建筑被功能齊全、裝飾奢華的高樓大廈所取代，民族村寨開發(fā)成了現(xiàn)代小區(qū)，吊腳樓變成了小洋樓。近些年，當?shù)仉m然用現(xiàn)代工藝技術仿建了一批形似古代民俗建筑，如“恩施土司城”、“民俗一條街”等，在外部建筑形式上和內(nèi)部文化傳承上，都缺乏民族性和傳承性，與那些原汁原味的古建筑相比，缺少了民族歷史文化的厚重感和底蘊。許多寶貴的民族文化遺產(chǎn)的消失，導致了人和城鎮(zhèn)發(fā)展的疏離。

表1 恩施州與湖北省、全國的城市化率的比較表

三、恩施州新型城市化建設的制約因素

（一）自然條件惡劣，阻礙城市化發(fā)展

自然條件對一座城鎮(zhèn)形成與發(fā)展的影響是顯而易見的，惡劣的自然環(huán)境會阻礙城市化的進程。恩施州處于巫山山脈、武陵山脈、齊躍山脈三座山脈交界處，全州呈三山鼎立之勢，區(qū)域內(nèi)大部分是山地，慣稱“八山半水分半田”。州內(nèi)地形復雜，具有階梯狀地貌、喀斯特地貌等多種特殊類型的地貌，全州山高谷深，溝壑交錯，溶洞遍野。氣候上，該區(qū)域氣候現(xiàn)象復雜多變，素有“一山有四季，十里不同天”的說法。特殊的地理氣候條件，也造成該地區(qū)地震、泥石流、山體滑坡等自然災害現(xiàn)象時有發(fā)生。這些因素都增加了該區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)的技術難度和經(jīng)濟成本，限制了該區(qū)域經(jīng)濟要素的流動，嚴重阻礙了城市化進程。

（二）特殊人口條件，加大城市化進程難度

恩施州人口因素的制約首先表現(xiàn)在人口分布上，恩施州地廣人稀，且人口分布不均勻，根據(jù)2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)計算，恩施州人口密度為每平方公里136.75人，僅為湖北省平均人口密度每平方公里307.89人的44%，人口分布稀疏制約了恩施州城鎮(zhèn)集聚效應的形成。其次，恩施州農(nóng)村人口守舊意識較為濃烈，這其中包括對農(nóng)耕生產(chǎn)方式的守舊、農(nóng)村生活習慣上的守舊以及規(guī)矩制度上的守舊，守舊意識濃烈導致人們不想放棄已有的農(nóng)業(yè)生活生產(chǎn)方式，從而增加城市化的難度。三是恩施州教育發(fā)展較為落后，人口總體素質(zhì)較低，且缺乏職業(yè)技能，使之難以在城鎮(zhèn)立足。并且州內(nèi)高素質(zhì)人才外流嚴重，城市化建設亦缺少必要的智力支持。

（三）產(chǎn)業(yè)缺乏競爭優(yōu)勢，對城市化帶動作用不強

近三十年，恩施州的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化，比重由1983年的57.2：20.9：21.9轉(zhuǎn)變?yōu)?013年的24.1:35.8:40.1，雖然形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主導的“三、二、一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但三大產(chǎn)業(yè)的實際發(fā)展水平不高，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)弱質(zhì)性狀態(tài)，2013年恩施州的人均GDP為5353元，僅為同期湖北省人均GDP的70%。就三大產(chǎn)業(yè)內(nèi)部而言，恩施州三大產(chǎn)業(yè)發(fā)育程度較低，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平較低，傳統(tǒng)農(nóng)耕業(yè)比重較大，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所占的比重較少，生產(chǎn)效率低；二是工業(yè)以粗放的資源加工型產(chǎn)業(yè)為主，高新技術產(chǎn)業(yè)所占比重較低，企業(yè)主體也缺乏人才意識，技術創(chuàng)新與科技發(fā)展對整個經(jīng)濟增長的貢獻較低；三是服務業(yè)以傳統(tǒng)的旅游業(yè)為主，旅游業(yè)起步較晚，產(chǎn)業(yè)集聚帶動能力有限。缺乏有效的競爭力。產(chǎn)業(yè)的發(fā)育程度低且缺乏有效的競爭力，嚴重制約了恩施州城市化的可持續(xù)發(fā)展。

（四）周邊城市的極化效應，對城市化發(fā)展產(chǎn)生負面影響

極化效應是指增長極的推動性產(chǎn)業(yè)吸引和拉動周圍地區(qū)的要素和經(jīng)濟活動不斷趨向增長極，從而加快增長極自身的成長。因為城鎮(zhèn)的預期收益要超過農(nóng)村，大城市的預期收益要超過小城市，所以在市場經(jīng)濟體制下資源與經(jīng)濟要素往往向城鎮(zhèn)空間聚集。在恩施州城市化的過程中，也存在著這種極化效應。恩施州在地理位置上緊鄰我國西部中心城市重慶，由于國家中心城市重慶市的發(fā)展總體水平遠高于相鄰的恩施州，所以重慶市對企業(yè)和居民的吸引力要遠遠超出恩施州，這在一定程度上影響了恩施州城市化的發(fā)展。如果恩施州城市化發(fā)展的現(xiàn)狀沒有得到較大的改觀，這種極化效應還會長久持續(xù)下去。

四、促進恩施州新型城市化發(fā)展的建議

（一）凸顯民族特色文化，打造有內(nèi)涵的城鎮(zhèn)

文化是民族的靈魂，是人類社會的寶貴財富。城市文化作為一座城市的靈魂，在新型城市化建設中，我們應該注重對自身文化的繼承和發(fā)揚，而民族地區(qū)就更應該如此。城市化建設離開了傳統(tǒng)和本源，就如同切斷了自身的血脈，城鎮(zhèn)的發(fā)展就會迷失方向、喪失根本。民族地區(qū)新型城市化建設要堅決摒棄經(jīng)濟利益至上的觀念，要最大限度地保護好本地區(qū)的傳統(tǒng)文化，特別是對現(xiàn)存原貌的傳統(tǒng)建筑予以重點保護，更多的從民族文化的傳承和城鎮(zhèn)記憶的延續(xù)上著手城市化建設，當然，要警惕假借民族文化名義圈地的現(xiàn)象和民族文化地產(chǎn)化的傾向。同時，民族地區(qū)在進行有特色文化的城市化建設過程中，要立足當下，謀劃長遠。由于恩施州山多地少，城市化建設土地面積十分有限，當前的城市化建設會影響未來的城鎮(zhèn)面貌，如果此時的城市化建設沒能夠凸顯民族特色，那么以后再進行改造將耗費更多的成本。所以，當前的城市化建設要從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，有條件、有步驟地進行，以長遠的眼光做好城市化建設規(guī)劃，避免城市化建設中的盲目建設、過度建設和反復建設的情況。

（二）轉(zhuǎn)變政府角色，增強公共服務職能

當前，我國大部分地區(qū)的城市化建設都由政府主導，政府既是城市化建設的規(guī)劃者、決策者，又是城市化建設中的推動者、執(zhí)行者。但從歷史經(jīng)驗來看，由政府過度主導的城市化建設會帶來諸多“不良后果”，如城市化建設中出現(xiàn)的暴力拆遷、強制征地、面子工程、政績工程、土地腐敗、資源浪費、城市債務等現(xiàn)象。由于民族地區(qū)多處于自然地理“封閉”的狀態(tài)之中，市場開放意識較為淡薄，政府過度主導城市化的現(xiàn)象更為突出。黨的十八屆三中全會指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，和更好發(fā)揮政府作用”。這就要求我們在實施新型城市化建設的時候要更加突出市場的作用，要使市場在城市化建設中起決定性作用，而政府應該從城市化建設的主導者角色向引導者、服務者、管理者的角色轉(zhuǎn)變。作為引導者，政府應該完善市場機制，強化市場功能，讓市場的力量來促使各類要素的流動和聚集，為城鎮(zhèn)聚集和輻射功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件。作為服務者，政府應該努力提升社會公共服務能力，針對市民提供更多質(zhì)優(yōu)價低的科教文衛(wèi)體等社會服務，滿足城鎮(zhèn)居民日益增長的社會需求。作為管理者，政府應該協(xié)調(diào)好人與自然、村民與市民、農(nóng)村與城鎮(zhèn)的關系，通過法律和政策等手段醫(yī)治好各種“城市病”，建立和諧有序的社會環(huán)境。

（三）注重產(chǎn)城融合，突出自身的“造血”功能

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎條件，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)生存的有機載體，兩者之間相互影響、相互作用，不可分割。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市化建設的內(nèi)在驅(qū)動力，沒有產(chǎn)業(yè)的有效支撐，城市化建設就缺乏持續(xù)的后勁，有了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能吸引更多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。恩施州應堅持“產(chǎn)業(yè)興州”戰(zhàn)略，將城市化空間布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合起來，立足自身的資源稟賦，加強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，努力形成特色產(chǎn)業(yè)集群，緊緊圍繞醫(yī)藥化工、富硒保健食品、煙葉、旅游等特色產(chǎn)業(yè)進行深開發(fā)與包裝，擴寬產(chǎn)業(yè)鏈條，通過高度的專業(yè)化分工與協(xié)作，來擴大規(guī)模，避免無序競爭，不斷壯大特色產(chǎn)業(yè)集群實力，提升相關產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。特別是要加快恩施州旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要對全州旅游資源的開發(fā)建設實施統(tǒng)一規(guī)劃，整合旅游資源，完善與旅游相關的交通、商貿(mào)、住宿、飲食、娛樂等配套設施建設，打響民族文化品牌、綠色生態(tài)品牌，提升恩施旅游品牌的影響力，實現(xiàn)恩施州由傳統(tǒng)旅游業(yè)向現(xiàn)代旅游業(yè)的轉(zhuǎn)變。

（四）結(jié)合實際，注重小城鎮(zhèn)建設

恩施州的城市化建設應把立足點放在小城鎮(zhèn)上，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的城市化水平。首先，恩施州地廣人稀，人口分布比較分散，盲目追求發(fā)展大城市的城市化，成本太高，不切實際。而小城鎮(zhèn)數(shù)量多且分布廣，在空間上輻射的農(nóng)村地區(qū)更大，與農(nóng)村地區(qū)的聯(lián)系也更為密切，農(nóng)民進鎮(zhèn)成為“市民”的門檻和成本較低，城市化的轉(zhuǎn)移成本更低。在2014年7月國家下發(fā)的《關于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》中，首次正式提出“鎮(zhèn)改市”的概念，并開始實施“鎮(zhèn)改市”試點，開啟了擴權(quán)強鎮(zhèn)的城市化建設之路，加快小城鎮(zhèn)建設成為新型城市化建設的主要方向之一，因此在恩施州努力加快小城鎮(zhèn)建設，也符合了國家新型城市化發(fā)展的方向和趨勢。為此，恩施州在進行城市化規(guī)劃時，應更加細致地規(guī)劃好小城鎮(zhèn)的發(fā)展與建設方案，摒棄“重城輕鎮(zhèn)”觀念，實現(xiàn)恩施州州府、縣城、小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)均衡建設和發(fā)展。

（五）加快教育發(fā)展，提升人口素質(zhì)

民族地區(qū)的教育和人才，是大力推進民族地區(qū)城市化建設的重要因素。一方面，從城市化過程中人們生活方式的轉(zhuǎn)變來看，城鎮(zhèn)文明主要依靠教育這一途徑傳播，來實現(xiàn)農(nóng)村生活轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)生活的轉(zhuǎn)變。另一方面，從城市化過程中人們生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變來看，人們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也主要依賴于教育，這也是人們在城鎮(zhèn)立足的根本。教育在城市化過程中起著關鍵性作用。民族地區(qū)的科教事業(yè)是一項長期的系統(tǒng)的工程，就民族地區(qū)而言，主要應該從以下幾個方面來促進本區(qū)域的人口素質(zhì)。一是要建立健全有效的激勵機制，促進人才的合理有序流動，對利益機制進行改革，來吸引、留住人才。二是要堅持基礎教育與職業(yè)教育并舉，不斷改善農(nóng)村地區(qū)各級各類學校的辦學、實驗、實習條件。充分依托恩施州內(nèi)的湖北民族學院和恩施職業(yè)技術學院，開展多層面、多形式的職業(yè)技術教育、成人繼續(xù)教育，培養(yǎng)更多的高素質(zhì)的新型民族地區(qū)專門化人才，以滿足當?shù)匕l(fā)展的需要。三是建立規(guī)范化、專業(yè)化、市場化的人力資源中介組織，在職業(yè)介紹、應聘指導、信息咨詢、社會保障等方面上為進城人員提供必要的幫助，切實發(fā)揮好紐帶與橋梁的作用，促使更多的農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)。