運用民主集中制全面推進依法治國

上海市中國特色社會主義理論體系研究中心

黨的十八屆四中全會的《決定》，圍繞全面推進依法治國，提出了要做到“四個善于”，其中提出，要“善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一”。堅持和運用民主集中制原則全面推進依法治國，是一個貫穿于依法治國全過程的基本問題。要善于在法治條件下運用好民主集中制原則，并使得民主集中制的制度和原則得到完善和發(fā)展。

一、 民主集中制是中國共產(chǎn)黨的重要理論和制度創(chuàng)造

民主集中制原則是列寧提出的。列寧根據(jù)當(dāng)時俄國處于高度專制的沙皇統(tǒng)治的基本國情，認為無產(chǎn)階級政黨只有按照民主集中制原則嚴密地組織起來，才能真正成為一個有組織的先鋒部隊。列寧在布爾什維克創(chuàng)建之初，強調(diào)建立一個“統(tǒng)一的集中制”的黨。經(jīng)過幾年的實踐，在1906年4月俄國社會民主工黨第四次代表大會，“民主集中制”首次寫入黨章。

中國共產(chǎn)黨在貫徹民主集中制原則的實踐中，進行了重要的理論和制度創(chuàng)新。這是因為中國的國情與俄國有所不同，中國革命也與蘇俄革命有所不同。處于半殖民地半封建性質(zhì)的社會，中國革命的中心不僅長期在廣大的農(nóng)村，而且是以革命的軍隊反對反革命的軍隊，以紅色的政權(quán)對抗白色的政權(quán)。民主集中制不僅是黨的組織原則，而且也是黨聯(lián)系群眾、組織群眾的基本原則。由此，形成了中國共產(chǎn)黨特有的理論與制度創(chuàng)造。

第一，黨在堅持民主集中制原則的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地提出了“從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線，這是中國共產(chǎn)黨對民主集中制的中國式解讀和運用，并且作為黨的根本組織路線和工作路線，成為民主集中制的靈魂。1943年，毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》一文中，對黨的群眾路線作了認識論的表述。民主集中制不僅是黨的組織原則，同時又是領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法，民主集中制的內(nèi)容在群眾路線中構(gòu)成了民主與集中的辯證關(guān)系。1945年，黨的第七次全國代表大會把民主集中制中“民主”與“集中”的關(guān)系，概括為“在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主”。民主就是保障黨員的各種民主權(quán)利，集中就是在黨內(nèi)統(tǒng)一組織、統(tǒng)一行動和統(tǒng)一意志。黨內(nèi)共識來源于民主，形成于集中。廣泛的民主是正確集中的前提，高水平的集中才能更好地指導(dǎo)民主。

第二，把民主集中制全面推進到軍隊建設(shè)和政權(quán)建設(shè)之中。在軍隊建設(shè)方面，1927年黨開始獨立領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭，毛澤東在三灣改編中，更是把黨的支部建在連上，加強了黨在軍隊中的政治工作，從而將民主集中制植根于人民軍隊之中。解放戰(zhàn)爭時期，毛澤東曾指出，部隊內(nèi)部政治工作方針，是放手發(fā)動士兵群眾、指揮員和一切工作人員，通過集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主運動，達到政治上高度團結(jié)、生活上獲得改善、軍事上提高技術(shù)和戰(zhàn)術(shù)的三大目的。

在政權(quán)建設(shè)方面，瑞金時期，中國共產(chǎn)黨實行了工農(nóng)兵代表（蘇維埃）會議制度，到了延安時期，又創(chuàng)立了共產(chǎn)黨員、非共產(chǎn)黨的左派進步分子和中間分子各占三分之一的“三三制”政權(quán)。瑞金時期的蘇維埃政權(quán)和延安時期的抗日民主政權(quán)，都是以民主集中制作為新民主主義政治的政權(quán)構(gòu)成原則。1937年，毛澤東在和英國記者的談話中說，民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的。一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府;這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機會去影響政府的政策。另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的;當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過民意機關(guān)而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻。由此可見，民主集中制是聯(lián)結(jié)黨的建設(shè)、政權(quán)建設(shè)和軍隊建設(shè)三位一體的關(guān)鍵機制。

第三，明確提出民主集中制是黨執(zhí)政的基本的國家政權(quán)制度。在根據(jù)地黨的建設(shè)、政權(quán)建設(shè)和軍隊建設(shè)的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在中國人民解放戰(zhàn)爭將要取得全面勝利之際，1948年9月，毛澤東在中共中央政治局會議上講，我們采用民主集中制，而不采用資產(chǎn)階級議會制;在中國采取民主集中制是很合適的。民主集中制的基本國體就是人民代表大會制。1940年毛澤東在《新民主主義論》中提出，中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府;這種制度即是民主集中制。關(guān)于民主集中制所要達的價值目標(biāo)，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》等講話中有過描述，在人民內(nèi)部，不可以沒有自由，也不可以沒有紀(jì)律;不可以沒有民主，也不可以沒有集中。這種民主和集中的統(tǒng)一，自由和紀(jì)律的統(tǒng)一，就是我們的民主集中制。

二、 民主集中制是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則

我國《憲法》第三條明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。民主是社會主義的生命，也是推進社會主義治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，發(fā)展社會主義民主就離不開民主集中制。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向，民主集中制作為中國特色社會主義制度構(gòu)建的原則，當(dāng)然構(gòu)成了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則。

第一，民主集中制為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了實踐經(jīng)驗。2014年2月17日習(xí)近平同志在《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》的講話中說，我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果。在民主問題上，也不能照抄照搬西方的民主形式。習(xí)近平同志還對社會主義協(xié)商民主予以高度的重視。2014年10月27日，他在中央全國深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上的講話中指出，社會主義協(xié)商民主在我國有根、有源、有生命力，是中國共產(chǎn)黨人和中國人民的偉大創(chuàng)造，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn);要通過商量出辦法、出共識、出感情、出團結(jié)。協(xié)商民主的“根”和“源”，就是黨長期以來形成的群眾路線的工作路線和民主集中制的制度和原則。所以說，社會主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是民主集中制的直接體現(xiàn)。

第二，民主集中制為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化賦予了制度優(yōu)勢。民主集中制與在充分民主基礎(chǔ)上議行合一的巴黎公社原則相吻合，與西方代議制民主下的三權(quán)分立制度相區(qū)別。代議制民主所倡導(dǎo)的三權(quán)分立，以權(quán)力之間的制衡和制約為機制，實際上是資產(chǎn)階級內(nèi)部的一種權(quán)力分配、交換和平衡機制，在實踐中存在著民主選舉的“資本化”等問題，民主運行中又往往暴露出由于黨派之間的爭權(quán)奪利而導(dǎo)致議而不決、決而不行，有礙于國家的有效治理。民主集中制原則，是有效地組織黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的政治邏輯。習(xí)近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出，我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關(guān)提高能力和效率、增進協(xié)調(diào)和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴重的現(xiàn)象。所以，民主集中制既要反映廣大人民的意愿，又有利于形成全體人民的統(tǒng)一意志;既要保證國家機關(guān)協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)，又有利于實現(xiàn)廣泛參與，從而使得廣泛參與和集中領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一、社會進步和國家穩(wěn)定統(tǒng)一、充滿活力和富有效率統(tǒng)一。這種從歷史中來、在現(xiàn)實中有益的制度，在國家治理中具有明顯的優(yōu)勢，這是中國模式十分重要的特征。

第三，民主集中制為推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化揭示了現(xiàn)實的路徑。推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須走中國特色政治發(fā)展之路，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提，人民當(dāng)家作主是本質(zhì)，依法治國是保障。一方面，在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一過程;另一方面，全面推進依法治國，又是全面深化改革新形勢下對完善和發(fā)展民主集中制的新要求，要求民主集中制循著法治的軌道，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，揭示了推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實路徑。

三、 在法治基礎(chǔ)上善于運用民主集中制

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本要求。運用民主集中制，維護中央的權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則。

第一，必須依據(jù)《黨章》從嚴治黨，堅持和發(fā)展黨的民主集中制。黨的十八屆四中全會的《決定》指出，依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。把遵守黨內(nèi)的法規(guī)，作為依法執(zhí)政的內(nèi)在要求，不僅突出了遵守黨內(nèi)法規(guī)的重要性嚴肅性，而且意味著治黨是治國的前提、遵守黨內(nèi)法規(guī)是依法執(zhí)政的前提。黨內(nèi)法規(guī)既是治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。黨的各級組織和廣大黨員干部，不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨內(nèi)法規(guī)嚴格要求自己。《黨章》是黨的根本大法。黨的十七屆四中提出建立健全以《黨章》為根本、以民主集中制為核心的制度體系。2014年8月，中共中央政治局審議通過了《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》。黨的組織制度改革，重點是堅持和完善民主集中制、嚴格黨內(nèi)生活，進一步健全和完善黨內(nèi)民主制度體系，為人民民主提供示范作用。

第二，必須依憲治國執(zhí)政，堅持和發(fā)展國家的民主集中制。依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！稇椃ā反_立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時，《憲法》第三條明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則?！彼?，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅持國家機構(gòu)的民主集中制也是一致的。要根據(jù)《憲法》，不斷地完善和發(fā)展國家機構(gòu)的民主集中制。通過政治體制的改革，把代表制民主與協(xié)商制民主結(jié)合起來，把實體性民主與程序性民主結(jié)合起來，進一步健全和完善國家的民主制度體系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展社會主義人民民主。

第三，必須以法治精神規(guī)范發(fā)展民主集中制。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。一方面，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程，要堅持黨在總攬全局、協(xié)調(diào)各方中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌法治建設(shè)各領(lǐng)域的工作。要切實改善黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的水平。黨既要堅持依法治國、依法執(zhí)政，確保黨在憲法法律范圍內(nèi)活動，又要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，充分發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員干部在法治建設(shè)中應(yīng)有的作用。另一方面，要努力完善民主集中制的制度建設(shè)，防止民主和集中的任何一個方面的缺失，并用立法的形式規(guī)范這些制度。使民主集中制不但承擔(dān)著塑造我們執(zhí)政權(quán)威的功能，而且發(fā)揮著催生人民當(dāng)家作主的作用，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（本文為國家社科重大課題“新形勢下黨的作風(fēng)建設(shè)創(chuàng)新研究” 14ZD012 的階段性成果）

（執(zhí)筆人：丁曉強，同濟大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長）

責(zé)任編輯：李振通