我國(guó)城管執(zhí)法中的問(wèn)題與對(duì)策研究

顧 杰

（周口市川匯區(qū)委農(nóng)村工作辦公室，河南 周口 466000）

城管執(zhí)法是城市管理機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施行政管理的公務(wù)活動(dòng)過(guò)程。它包括城市管理機(jī)關(guān)依法采取的直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)，以及對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行使和履行進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為。規(guī)范的城管執(zhí)法對(duì)于處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)顯得尤為重要。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，城市建設(shè)速度也在不斷加快，市容市貌日新月異，人們?cè)谙硎艹鞘邪l(fā)展帶來(lái)的各種成果的同時(shí)，也為城市化帶來(lái)的諸多問(wèn)題所困擾。那么，如何規(guī)范城管執(zhí)法，解決各種矛盾和問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市管理和執(zhí)法與民眾生存和發(fā)展的互利雙贏，成為我們建設(shè)和諧城市面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。因此，探討我國(guó)城管執(zhí)法中存在的形勢(shì)與問(wèn)題，對(duì)解決上述問(wèn)題有著十分重要意義和實(shí)踐價(jià)值。

1 對(duì)城管執(zhí)法的理解

城管執(zhí)法是指城管執(zhí)法主體依據(jù)《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》及相關(guān)地方性法規(guī)對(duì)我國(guó)城市管理各方面行使相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，是“城市管理行政執(zhí)法”的簡(jiǎn)稱(chēng)，有時(shí)也簡(jiǎn)稱(chēng)為“城管”，但它不是“城市管理”的意思。城市管理，即運(yùn)用各種手段對(duì)我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施、城市交通、環(huán)境保護(hù)、市容市貌、公用事業(yè)等有關(guān)城市管理領(lǐng)域進(jìn)行的一種綜合管理。而城管執(zhí)法就是對(duì)在以上我國(guó)城市管理過(guò)程中出現(xiàn)的一些違法違紀(jì)現(xiàn)象，發(fā)揮綜合行政執(zhí)法并進(jìn)行相應(yīng)行政處罰的一種執(zhí)法活動(dòng)。在我國(guó)，城管執(zhí)法的范圍很廣泛，但大體可分為市容環(huán)衛(wèi)管理、市政管理、城市綠化管理、城市房屋管理、城市環(huán)境保護(hù)管理、城市水務(wù)管理、城市工商管理、城市建設(shè)管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及城市物業(yè)管理等方面的行政處罰權(quán)。近年來(lái)，城管部門(mén)與市民之間的暴力沖突事件屢屢發(fā)生，給我國(guó)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)造成了非常惡劣的影響，嚴(yán)重降低了我國(guó)公權(quán)力機(jī)關(guān)人員在人民群眾心目中的良好形象，最重要的是嚴(yán)重傷害了人民群眾的心，擾亂了我國(guó)社會(huì)的和諧穩(wěn)定秩序。因此，分析我國(guó)城管執(zhí)法中存在的問(wèn)題，并對(duì)其原因和對(duì)策進(jìn)行探討和研究是十分有必要的。

2 城管執(zhí)法問(wèn)題分析

2.1 城管執(zhí)法程序意識(shí)淡薄

自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的行政權(quán)構(gòu)成部分，程序公正是城管執(zhí)法公正的一個(gè)保障機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政法制建設(shè)中重實(shí)體輕程序，缺乏程序意識(shí)、程序立法不足、違反執(zhí)法程序的事件時(shí)有發(fā)生。在城管執(zhí)法過(guò)程中，城管執(zhí)法人員漠視程序，自由裁量執(zhí)法權(quán)，不表明自己的合法身份，隨意罰款和收繳工具，不告知其原因、依據(jù)以及申告權(quán)利和救濟(jì)渠道，不提供所需信息資料和陳述申辯機(jī)會(huì)，不遵守時(shí)間、步驟和順序等等。顯然，他們這樣的執(zhí)法方式在程序上是存在嚴(yán)重問(wèn)題的，難免會(huì)滋生執(zhí)法人員自身的腐敗，失去權(quán)威感，從而導(dǎo)致暴力和沖突。

2.2 城管執(zhí)法暴力問(wèn)題突出

城管執(zhí)法權(quán)力具有雙重性，既要合理用法，維護(hù)城市管理秩序，為行政相對(duì)人提供便利的行政服務(wù)，又不能濫用法律，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)利。近年來(lái)，暴力執(zhí)法的事件頻頻發(fā)生，歸根結(jié)底是一些城管執(zhí)法人員采用了不合法、不恰當(dāng)?shù)貜?qiáng)制手段，或者是在無(wú)法定授權(quán)或不依照法定程序的情況下而采取了強(qiáng)制措施，侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，造成了城管執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系緊張或者矛盾升級(jí)，從而導(dǎo)致了暴力執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響了人民政府的形象。分析其原因，主要在于某些地方的城管行政權(quán)力沒(méi)有受到有效約束，執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員和行政相對(duì)人的關(guān)系沒(méi)有擺正。

2.3 城管執(zhí)法責(zé)任落實(shí)不到位

城管執(zhí)法責(zé)任，即違法或不當(dāng)?shù)某枪軋?zhí)法行為所引起的一種法律后果，它是基于行政法律關(guān)系而產(chǎn)生的一種獨(dú)立的法律責(zé)任。而從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，城管執(zhí)法中責(zé)任意識(shí)淡漠、職權(quán)與職責(zé)脫節(jié)、執(zhí)法責(zé)任界限不清、監(jiān)督約束機(jī)制不健全。在城管執(zhí)法中，對(duì)于城管執(zhí)法人員的一些不當(dāng)行為，未能建立執(zhí)法追究問(wèn)責(zé)機(jī)制和嚴(yán)懲機(jī)制，很難做到對(duì)其責(zé)任的公平、公正處理和追究。這為城管執(zhí)法人員提供了逃避法律責(zé)任和濫用職權(quán)的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重制約了我國(guó)推進(jìn)依法行政和建設(shè)責(zé)任政府的進(jìn)程。

2.4 城管執(zhí)法人員素質(zhì)不高

對(duì)我國(guó)城管執(zhí)法人員情況進(jìn)行調(diào)查，我們可以看出來(lái)他們的素質(zhì)普遍較低。目前城管隊(duì)伍中主要以短期合同工、轉(zhuǎn)業(yè)軍人為主，還有一些社會(huì)閑雜人員，而接受過(guò)正規(guī)法律教育的大學(xué)生少之又少。同時(shí) 他們又沒(méi)有接受過(guò)正規(guī)的專(zhuān)門(mén)的法律職業(yè)培訓(xùn)和上崗職業(yè)培訓(xùn)，缺乏人性化執(zhí)法理念、思維和習(xí)慣，從而導(dǎo)致出現(xiàn)了執(zhí)法擾民、以權(quán)代法、手段粗暴的行為。

2.5 城管執(zhí)法服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)

城管執(zhí)法其實(shí)是一種現(xiàn)代社會(huì)的便民服務(wù)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些城管執(zhí)法人員高高在上，并沒(méi)有意識(shí)到自己是一個(gè)服務(wù)員或者勤務(wù)員，而常常是以一個(gè)管理者的身份出現(xiàn)在公眾面前。面對(duì)小攤小販和身處弱勢(shì)的群體沒(méi)有一點(diǎn)同情心，而是以亂民看待，認(rèn)為他們影響了市容市貌、產(chǎn)生了更多的城市垃圾和噪音。正是這些城管執(zhí)法服務(wù)意識(shí)的缺乏，使得他們?cè)趫?zhí)法的過(guò)程中帶有個(gè)人偏見(jiàn)和情緒，只注重到公權(quán)而對(duì)底層群眾的生存權(quán)卻置之不理。

3 解決城管執(zhí)法問(wèn)題的有效途徑

3.1 理順城管執(zhí)法程序

規(guī)范而嚴(yán)格的城管執(zhí)法程序，才能保證執(zhí)法的效果，受到人民群眾的廣泛贊譽(yù)和積極擁護(hù)。而不合法的執(zhí)法程序本身就是一種違法，它不但達(dá)不到預(yù)期的執(zhí)法效果，而且還會(huì)引來(lái)人民群眾的質(zhì)疑，造成很多誤會(huì)和社會(huì)矛盾。歸根結(jié)底是因?yàn)橛行┏枪軋?zhí)法人員未按程序執(zhí)法或違法行使權(quán)力，損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，激化了社會(huì)矛盾。因此，建立健全一系列規(guī)范有序的執(zhí)法程序制度，并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法程序，才能確保城管執(zhí)法工作的有序開(kāi)展，并使其規(guī)范化、法制化和有效化。

3.2 重塑“以人為本”執(zhí)法理念

當(dāng)前，城管執(zhí)法中“暴力抗法”、“暴力執(zhí)法”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這就要求城管執(zhí)法人員必須重塑“以人為本”執(zhí)法理念，搭建平等溝通交流平臺(tái)，耐心傾聽(tīng)群眾呼聲，才能消除城管執(zhí)法中緊張關(guān)系，化解社會(huì)矛盾，減少暴力事件的發(fā)生。所謂“以人為本”執(zhí)法理念，即執(zhí)法人員始終要把人民群眾的利益放在第一位，站在人民群眾的立場(chǎng)上考慮管理行為，以人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；要教育引導(dǎo)廣大干部群眾正確處理個(gè)人利益與集利益、局部利益與整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，增強(qiáng)主人翁意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，建立健全社會(huì)利益的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制；要經(jīng)常開(kāi)展換位思考，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的窗口建設(shè)，推出便民、利民服務(wù)措施，努力搭建與群眾聯(lián)系溝通平臺(tái)，架起行政機(jī)關(guān)與人民群眾聯(lián)系的橋梁。

3.3 落實(shí)城管執(zhí)法責(zé)任制

城管執(zhí)法責(zé)任制，即執(zhí)法有機(jī)制、過(guò)程有監(jiān)督、過(guò)錯(cuò)有追究、效能有評(píng)估、獎(jiǎng)懲有措施的一種責(zé)任制度。落實(shí)城管執(zhí)法責(zé)任制是加強(qiáng)城管內(nèi)部監(jiān)督管理和有效提高執(zhí)法質(zhì)量和水平的重要途徑，其內(nèi)容主要包括建立健全崗位目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)內(nèi)部督察考核、問(wèn)題追究和倒查考核責(zé)任制。落實(shí)城管執(zhí)法責(zé)任制不僅要監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法方式、程序，而且還要監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中是否透明、是否存在貪污受賄或者是否存在以執(zhí)法的名義亂收費(fèi)等現(xiàn)象。

3.4 提高執(zhí)法人員素質(zhì)

提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，建立一支專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的人才隊(duì)伍，是完善城管執(zhí)法的必要手段之一。這就要求城管執(zhí)法人員必須具有較高的法律素質(zhì)和道德修養(yǎng)，能夠熟知并理解城管執(zhí)法活動(dòng)中所涉及的法律法規(guī)及程序，在實(shí)際操作中依法、依程序辦事；具備較好溝通能力，能夠與行政相對(duì)人進(jìn)行平等有效的溝通；具備優(yōu)良的身體素質(zhì)，能夠出色完成日常的外出執(zhí)法活動(dòng)。因此，我們要建立健全準(zhǔn)入、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲和退出機(jī)制，以提高執(zhí)法人員整體素質(zhì)和服務(wù)意識(shí)，調(diào)動(dòng)和激發(fā)他們的工作熱情和積極性，全面提升執(zhí)法水平和服務(wù)質(zhì)量。

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