教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制構(gòu)建研究*

南通航運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 肖金芳 南通職業(yè)大學(xué) 孫勤海

一、引言

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾接受教育的需求日益提高，我國教育經(jīng)費(fèi)的投入力度也不斷加大，人們對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用的關(guān)注度也呈上升趨勢(shì)。然而，從目前教育經(jīng)費(fèi)管理和使用現(xiàn)狀看，教育經(jīng)費(fèi)的投入與使用中的控制不力和浪費(fèi)也呈同步上升趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的不力是造成這種狀況的重要原因之一，教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制不健全和缺乏系統(tǒng)性是形成教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不力的根本原因。為此，筆者就建立教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的評(píng)價(jià)機(jī)制做了一些粗淺的思考和探討。

目前，我國教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的不足主要表現(xiàn)在以下方面：學(xué)校內(nèi)部的監(jiān)管機(jī)制未建立，沒有形成全方位監(jiān)管的氛圍和機(jī)制；多方監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)機(jī)制未建立，沒有形成上下、橫向縱向有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管體系；專門獨(dú)立的監(jiān)管制度尚未建立，沒有形成完整、系統(tǒng)的監(jiān)管制度體系；監(jiān)管內(nèi)容不全面，注重了業(yè)務(wù)監(jiān)管而忽視了對(duì)管理制度本身是否存在缺陷的監(jiān)管；全員主動(dòng)參與監(jiān)管的意識(shí)不強(qiáng)，未形成全員參與監(jiān)管的氛圍；監(jiān)管結(jié)果的執(zhí)行不徹底，監(jiān)管工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和威懾力不高；監(jiān)管整改的跟蹤機(jī)制未建立，沒有形成監(jiān)管工作的良性循環(huán)；監(jiān)管結(jié)果的再利用不到位，沒有形成監(jiān)管結(jié)果的資源效應(yīng)。

二、構(gòu)建教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制的必要性

（一）有利于對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管進(jìn)行總體評(píng)價(jià) 教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的內(nèi)容、涉及到學(xué)校管理的方方面面，凡涉及到教育經(jīng)費(fèi)資金使用的事項(xiàng)都必須實(shí)施監(jiān)管；學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的方法和手段多種多樣，不同的方法和手段可以取得不同的監(jiān)管效果；學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管環(huán)境呈動(dòng)態(tài)變化，不同的監(jiān)管環(huán)境可能會(huì)影響到學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管效果。因此，單方面或單個(gè)事項(xiàng)的監(jiān)管結(jié)果不能代表或不能對(duì)學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管進(jìn)行整體評(píng)判，只有通過建立監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制，采用合適的諸多監(jiān)管指標(biāo)有機(jī)集合的量的表達(dá)，對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。

（二）有利于對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管結(jié)果進(jìn)行分析 學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的結(jié)果成功與否，原因來自于方方面面，影響因素也各種各樣，這些原因和因素所起的作用也各不一樣。因此，通過構(gòu)建教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制，將這些原因和因素歸類合并為監(jiān)管評(píng)價(jià)體系整體中的不同指標(biāo)，再通過適當(dāng)?shù)恼鬯惴绞秸鬯愠鐾豢趶较逻@些指標(biāo)的量值，然后再按照這些指標(biāo)的量值進(jìn)行排序，就可以很清晰地找出教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管失敗的主要因素、次要因素，從而有針對(duì)性地采取改進(jìn)措施。

（三）有利于制定不同類型學(xué)校的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管目標(biāo) 不同學(xué)校的級(jí)次、規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、行業(yè)主管、管理水平等存在差異，決定了不同學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的要求、模式、方式和手段也各不相同，監(jiān)管結(jié)果的表現(xiàn)形式也各具特色，因而無法在同一區(qū)域或同一行業(yè)中直接排定某一學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管水平的位次。只有通過教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制的建立，采用特定方式對(duì)具有相同含義的監(jiān)管指標(biāo)進(jìn)行量值的計(jì)算和統(tǒng)計(jì)，即可得出某一學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管水平總體評(píng)價(jià)的量值，該總體評(píng)價(jià)的量值可以在同一區(qū)域或同一行業(yè)中進(jìn)行排序，從而得出該校所處的位次。確定了教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管水平所處的位次，同時(shí)也確定學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作新的追趕目標(biāo)、努力目標(biāo)和努力方向。

（四）有利于教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的良性循環(huán)和長效穩(wěn)健實(shí)施對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的評(píng)價(jià)，實(shí)際上也就是實(shí)施對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的“診斷”，通過這一“診斷”，可以找出監(jiān)管工作存在的缺陷和不足并加以改進(jìn)，從而確保教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管這一“肌體”功能始終處于完好和先進(jìn)行列。所以，教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制的建立，對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的可持續(xù)和良性循環(huán)開展具有積極作用。

三、教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制構(gòu)建

（一）教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制框架 筆者認(rèn)為，教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制由監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和綜合評(píng)價(jià)所組成。監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是針對(duì)監(jiān)管活動(dòng)中實(shí)施的最終效果而設(shè)定的一整套指標(biāo)，并借以評(píng)價(jià)學(xué)校監(jiān)管活動(dòng)實(shí)施的水平、能力、效果以及作用等。監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由監(jiān)管頻度指標(biāo)、監(jiān)管參與度指標(biāo)、監(jiān)管能力指標(biāo)、監(jiān)管效果指標(biāo)、監(jiān)管結(jié)果利用指標(biāo)五大類二十四個(gè)具體指標(biāo)構(gòu)成，監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制框架如圖1。

（二）各評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)涵及相互關(guān)系

圖1 教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制框架

（1）監(jiān)管頻度指標(biāo)。監(jiān)管頻度指標(biāo)主要反映“實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)”。該指標(biāo)可以從三個(gè)方面，七個(gè)具體指標(biāo)來反映。

實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)，反映學(xué)校某一時(shí)期內(nèi)組織實(shí)施教育經(jīng)費(fèi)各類監(jiān)管活動(dòng)的次數(shù)，同時(shí)也反映了學(xué)校組織開展教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管活動(dòng)的頻度，次數(shù)越多，頻度就越高。該指標(biāo)包含了學(xué)校自身組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)、配合橫向部門組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)和配合縱向部門組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)。該指標(biāo)不包括財(cái)務(wù)部門的日常監(jiān)督。

實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)，按監(jiān)督活動(dòng)的頻次方式分類，可以分為：定期方式組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)、不定期方式組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)和特別事項(xiàng)組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)。其中：定期方式和不定期方式實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)，均屬于常規(guī)監(jiān)督范疇。特別事項(xiàng)組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)，是指按特定時(shí)間、特定要求、特定目的組織實(shí)施的監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)，包括學(xué)校自身組織的和配合橫向部門以及縱向部門組織實(shí)施的監(jiān)督活動(dòng)的次數(shù)，要與以不定期方式組織開展的監(jiān)督活動(dòng)區(qū)別開來。

學(xué)校組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)次數(shù)對(duì)總實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)次數(shù)占比，配合其他相關(guān)指標(biāo)可以反映學(xué)校開展教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管活動(dòng)的主動(dòng)程度和自覺程度。當(dāng)學(xué)校未開展監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，該指標(biāo)值為零；當(dāng)監(jiān)督活動(dòng)總次數(shù)全部屬學(xué)校組織開展的監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，該指標(biāo)值為100%。

（2）監(jiān)管參與度指標(biāo)。學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)指標(biāo)，反映學(xué)校內(nèi)設(shè)的業(yè)務(wù)處（科）室的個(gè)數(shù)，僅指學(xué)校本級(jí)，不包含學(xué)校所屬的二級(jí)單位或以下的單位，但如果所屬二級(jí)單位或以下單位獨(dú)立履行學(xué)校賦予的業(yè)務(wù)主管權(quán)且該業(yè)務(wù)主管權(quán)不屬學(xué)校任何一個(gè)業(yè)務(wù)處（科）室職責(zé)范圍的，則該二級(jí)單位或以下單位應(yīng)反映在學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)中。

參與監(jiān)督活動(dòng)內(nèi)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)，指參與監(jiān)督活動(dòng)內(nèi)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)，如某內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)參與了一次或多次的，在統(tǒng)計(jì)參與監(jiān)督活動(dòng)內(nèi)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)時(shí)只統(tǒng)計(jì)為1個(gè)。

監(jiān)督活動(dòng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)參與率指標(biāo)，反映學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管活動(dòng)的參與程度和普及程度，同時(shí)也反映學(xué)校對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重視程度和發(fā)動(dòng)程度。

（3）監(jiān)管能力指標(biāo)。實(shí)施監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題數(shù)是“學(xué)校自身組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題數(shù)”、“橫向部門組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題數(shù)”與“縱向部門組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題數(shù)”的總和。該指標(biāo)一方面反映了各監(jiān)管部門的監(jiān)管水平和監(jiān)管能力；另一方面又反映了學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的管理水平和管理質(zhì)量。所以，要辯證的認(rèn)識(shí)和分析這一指標(biāo)，以發(fā)展的眼光來對(duì)待這一指標(biāo)，并不能簡單地認(rèn)為實(shí)施監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題越多越好，前提必須是客觀、真實(shí)，實(shí)施監(jiān)管的最終目標(biāo)是使存在的問題越少越好。

學(xué)校自身組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題數(shù)對(duì)發(fā)現(xiàn)總問題數(shù)占比指標(biāo),是以學(xué)校組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的水平、能力相對(duì)于學(xué)校外部對(duì)學(xué)校組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的水平、能力而言的。該指標(biāo)值越小，說明學(xué)校自身監(jiān)督的水平和能力越差，也就是說，學(xué)校外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題而學(xué)校自身監(jiān)督時(shí)卻沒有發(fā)現(xiàn)。

需要說明的是，不同部門組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)發(fā)現(xiàn)的相同問題或不同時(shí)期組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)發(fā)現(xiàn)的相同問題，不重復(fù)計(jì)算，計(jì)入首次發(fā)現(xiàn)問題的組織或時(shí)期。

（4）監(jiān)管效果指標(biāo)。監(jiān)管效果指標(biāo)由“實(shí)施監(jiān)管提出整改意見數(shù)（條）”和“監(jiān)管整改意見落實(shí)數(shù)（條）”兩類指標(biāo)構(gòu)成。

實(shí)施監(jiān)管提出整改意見數(shù)，為“學(xué)校組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)提出整改意見數(shù)”、“橫向部門組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)提出整改意見數(shù)”與“縱向部門組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)提出整改意見數(shù)”的總和。當(dāng)整改意見由多個(gè)分項(xiàng)整改意見構(gòu)成時(shí)，則整改意見數(shù)以所提整改意見的最末一級(jí)統(tǒng)計(jì)確認(rèn)整改意見數(shù)。不同部門組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)提出的相同整改意見或不同時(shí)期組織實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)提出的相同整改意見,統(tǒng)計(jì)口徑同“監(jiān)管能力”指標(biāo)。

監(jiān)管整改意見落實(shí)數(shù)，為“實(shí)施監(jiān)管提出整改意見數(shù)”中已經(jīng)執(zhí)行和落實(shí)的數(shù)量。該指標(biāo)數(shù)量的確定口徑與“實(shí)施監(jiān)管提出整改意見數(shù)”一致。其中：跟蹤監(jiān)督前落實(shí)數(shù)，反映監(jiān)管結(jié)果發(fā)布以后實(shí)施跟蹤監(jiān)督以前對(duì)監(jiān)督整改意見已經(jīng)執(zhí)行和落實(shí)的數(shù)量；跟蹤監(jiān)督后落實(shí)數(shù)，反映實(shí)施跟蹤監(jiān)督以后才對(duì)監(jiān)督整改意見執(zhí)行和落實(shí)的數(shù)量。跟蹤監(jiān)督前落實(shí)數(shù)對(duì)總落實(shí)數(shù)占比指標(biāo)，反映學(xué)校對(duì)監(jiān)督整改意見自覺、主動(dòng)執(zhí)行和落實(shí)的程度，同時(shí)也反映了學(xué)校對(duì)監(jiān)督整改意見接受程度，該指標(biāo)值越大，說明接受的程度越高。該指標(biāo)還可以根據(jù)不同監(jiān)管部門所提整改意見進(jìn)行更深一步地計(jì)算和分析。監(jiān)管整改意見落實(shí)數(shù)對(duì)總整改問題數(shù)占比指標(biāo)，總體反映學(xué)校對(duì)監(jiān)督整改意見執(zhí)行和落實(shí)的程度，同時(shí)也反映各部門實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)結(jié)果的權(quán)威性和威懾力大小的程度。

（5）監(jiān)管結(jié)果利用指標(biāo)。該類指標(biāo)主要反映監(jiān)管結(jié)果被間接利用的情況，是監(jiān)管活動(dòng)延伸發(fā)揮作用的數(shù)據(jù)體現(xiàn)。該指標(biāo)由“在對(duì)學(xué)校考核、評(píng)價(jià)等相關(guān)事項(xiàng)中的利用次數(shù)”與“在對(duì)學(xué)校相關(guān)個(gè)人評(píng)先、任職考察等相關(guān)事項(xiàng)中利用次數(shù)”組成。該指標(biāo)反映監(jiān)管結(jié)果與其他工作的關(guān)聯(lián)程度或者說其他工作對(duì)監(jiān)管結(jié)果的重視和利用程度。該指標(biāo)值確定的原則為：只要被利用一次就確定為一次，不管這一次利用中參考了多少個(gè)指標(biāo)。

（6）評(píng)價(jià)指標(biāo)間的關(guān)系。教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的各個(gè)指標(biāo)，是從不同的角度用量值來反映學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的水平、能力、效果以及作用，它們共同對(duì)學(xué)校的監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。從內(nèi)涵角度講，各指標(biāo)間都具有相互關(guān)聯(lián)、相互依賴、相互補(bǔ)充、相互影響的關(guān)系。

（三）教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的綜合評(píng)價(jià) 教育經(jīng)費(fèi)綜合評(píng)價(jià)，是指對(duì)教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)在總體評(píng)價(jià)中按照不同的權(quán)數(shù)、以計(jì)分的方式得出對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的總體評(píng)價(jià)，總分值越高，綜合評(píng)價(jià)越好。綜合評(píng)價(jià)一般針對(duì)一個(gè)年度進(jìn)行。根據(jù)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，可以看出學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管水平和質(zhì)量在同一區(qū)域或同一行業(yè)中所處的位次，同時(shí)也可以看出自身監(jiān)管的有效性與不足。

教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管綜合評(píng)價(jià)包括評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容、各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)分、計(jì)分規(guī)則等，具體方法如表1。

總的來講，教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制的建立是一個(gè)新課題，本文僅做了一些思考與探索，希望能對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管水平和監(jiān)管質(zhì)量的提高起到一定的促進(jìn)作用。

［1］徐春：《加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)監(jiān)管提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率》，《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)》2013年第1期。

［2］詹儒章：《論高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的績效評(píng)價(jià)》，《教育財(cái)會(huì)研究》2008年第2期。

［3］王霞：《高校教育經(jīng)費(fèi)在運(yùn)行過程中如何進(jìn)行有效監(jiān)督》，《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)》2010年第2期。