低濃鈾銀行：IAEA防擴(kuò)散的新嘗試

蔣翊民

8月27日，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）與哈薩克斯坦政府正式就IAEA在哈建立低濃鈾銀行簽署協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，IAEA將在哈建立首個(gè)由其獨(dú)立擁有和運(yùn)營(yíng)的低濃鈾銀行。這標(biāo)志著IAEA在推出防止核擴(kuò)散的新舉措方面邁出重要一步。特別值得一提的是，這一嘗試還得到了著名非政府組織核威脅倡議（NTI）的大力支持。作為NTI的顧問之一，知名投資人沃倫·巴菲特向IAEA捐贈(zèng)了5000萬美元作為低濃鈾銀行的啟動(dòng)資金。巴菲特表示：“建立低濃鈾銀行是構(gòu)建一個(gè)更為安全的世界的必要投資，也是增強(qiáng)世界抵御核風(fēng)險(xiǎn)能力的重要工具。在經(jīng)歷了長(zhǎng)期醞釀后，低濃鈾銀行終于破繭而出，這的確令人欣喜?！?/p>

防止核擴(kuò)散的重要一招兒

IAEA之所以尋求建立由其獨(dú)立控制的低濃鈾銀行，主要?jiǎng)右蛟谟谕ㄟ^建立可靠的核燃料供應(yīng)機(jī)制，減少國(guó)家獨(dú)立發(fā)展鈾濃縮能力的動(dòng)機(jī)，從而降低這一過程中所潛藏的核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。

從技術(shù)角度看，民用核燃料生產(chǎn)過程所涉及的技術(shù)和設(shè)施與生產(chǎn)核武器材料的技術(shù)和設(shè)施基本相同，因此，民用核材料的生產(chǎn)可以作為核武器研發(fā)的基礎(chǔ)。特別是在濃縮鈾方面，民用低濃鈾燃料與核武器用高濃鈾燃料的差別僅在于濃縮程度?；谕瑯拥募夹g(shù)與設(shè)備，民用低濃鈾經(jīng)過持續(xù)濃縮即可轉(zhuǎn)化為核武器用高濃鈾，這客觀上形成了和平利用核能過程中的潛在核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步增加了恐怖主義分子獲取核材料與核技術(shù)的可能性。因此，IAEA長(zhǎng)期以來始終尋求探索建立新的全球核燃料的生產(chǎn)供應(yīng)途徑。

對(duì)于此次建立的低濃鈾銀行，IAEA表示，任何國(guó)家只要符合IAEA理事會(huì)設(shè)立的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，均可在國(guó)際低濃鈾市場(chǎng)以及其他獲取低濃鈾渠道失靈的情況下，從IAEA的低濃鈾銀行購買所需核燃料，從而使得該低濃鈾銀行成為這些國(guó)家獲取核燃料的最后可靠渠道。

為何選址在哈薩克斯坦

事實(shí)上，早在2005年2月，IAEA專家小組就曾發(fā)布多邊核燃料供應(yīng)方案，建議發(fā)展由其參與的國(guó)際核燃料供應(yīng)保證制度，并明確提出由其擔(dān)任核燃料銀行的管理者。2006年9月，IAEA在第50屆大會(huì)上再度提出建立確保核電站燃料供應(yīng)的機(jī)制與有保證的核燃料獲取機(jī)制。隨后，IAEA開始在成員國(guó)范圍內(nèi)尋求低濃鈾銀行的接納國(guó)。2011年，哈薩克斯坦主動(dòng)表示愿接受IEAE在其領(lǐng)土上建立低濃鈾銀行。2015年6月，IAEA理事會(huì)正式批準(zhǔn)了哈薩克斯坦的提案。

根據(jù)IAEA官方資料，即將落戶于哈薩克斯坦的低濃鈾銀行將由IAEA獨(dú)立擁有與運(yùn)營(yíng)，計(jì)劃選址于哈薩克斯坦東北部的烏爾巴冶金廠，預(yù)計(jì)將于2017年投入運(yùn)營(yíng)。屆時(shí)，該低濃鈾銀行將存儲(chǔ)最多90噸、豐度最高為4.95%的低濃鈾，可滿足一座大型城市三年發(fā)電需求量。IAEA將利用各國(guó)捐贈(zèng)的啟動(dòng)資金通過公開招標(biāo)方式購入低濃鈾，其日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用也將主要依賴會(huì)員國(guó)的自愿捐助。存在燃料需求的國(guó)家需要同IAEA簽署供應(yīng)協(xié)議以購買低濃鈾燃料，并承擔(dān)包括核燃料運(yùn)輸、處理在內(nèi)的所有相關(guān)費(fèi)用。

IAEA之所以選擇將首個(gè)低濃鈾銀行落戶哈薩克斯坦，有資源技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治等多方面現(xiàn)實(shí)因素考慮。在資源技術(shù)方面，哈薩克斯坦鈾資源儲(chǔ)量豐富，并保留了蘇聯(lián)時(shí)期完善的核設(shè)施，擁有60余年的鈾濃縮生產(chǎn)與運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，保持了良好的核安全與核安保記錄。烏爾巴冶金廠擁有完整的低濃鈾儲(chǔ)存、運(yùn)輸以及處理設(shè)施，完全可以滿足低濃鈾銀行的需求。

在經(jīng)濟(jì)方面，IAEA在哈薩克斯坦建立低濃鈾銀行既可以滿足低濃鈾銀行的核燃料需求，也符合哈薩克斯坦的經(jīng)濟(jì)利益。維護(hù)大型核設(shè)施耗資驚人，如何發(fā)揮核設(shè)施的經(jīng)濟(jì)效益一度成為哈薩克斯坦政府需要解決的重要問題。此番低濃鈾銀行的建立有利于哈薩克斯坦有效利用其境內(nèi)的核設(shè)施，最大限度地實(shí)現(xiàn)核設(shè)施的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

在政治方面，哈薩克斯坦長(zhǎng)期以來在核不擴(kuò)散問題上的積極立場(chǎng)與良好表現(xiàn)則是重要原因。作為保有核武器的四個(gè)蘇聯(lián)加盟共和國(guó)之一，哈薩克斯坦于1994年以無核武器國(guó)家身份加入《不擴(kuò)散核武器條約》，接受IAEA全面保障監(jiān)督；1995年4月主動(dòng)宣布放棄蘇聯(lián)遺留在其境內(nèi)的核武器，并積極推動(dòng)在中亞地區(qū)建立無核武器區(qū)。此次哈薩克斯坦主動(dòng)要求接納IAEA的低濃鈾銀行，一方面符合其支持核不擴(kuò)散的長(zhǎng)期立場(chǎng)，另一方面也有利于進(jìn)一步提升其在核不擴(kuò)散領(lǐng)域的國(guó)際地位，塑造積極正面的國(guó)際形象。

低濃鈾銀行前路漫漫

低濃縮銀行的建立確是眾望所歸。然而，未來其能否如期發(fā)揮作用，還將不可避免地面臨一系列挑戰(zhàn)。

首先，從機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)角度看，低濃鈾銀行目前主要依靠成員國(guó)自愿捐贈(zèng)來維持日常運(yùn)營(yíng)。在未來，低濃鈾銀行能否擁有足夠資源維持平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)仍存在一定變數(shù)。長(zhǎng)期以來，IAEA遭遇的經(jīng)費(fèi)資源不足問題尤其突出，嚴(yán)重制約了該機(jī)構(gòu)在防擴(kuò)散領(lǐng)域發(fā)揮作用的能力。目前，國(guó)際社會(huì)對(duì)于防擴(kuò)散問題較為重視，各國(guó)在防擴(kuò)散領(lǐng)域不斷凝聚共識(shí)，投入資源的意愿有所增強(qiáng)，從而使IAEA在一定程度上得以擺脫資源不足的困境。此次IAEA建立低濃鈾銀行，共計(jì)得到了來自美國(guó)、歐盟、哈薩克斯坦、科威特等國(guó)家和國(guó)際組織以及NTI等非政府組織的共計(jì)1.5億美元的資金支持，預(yù)計(jì)可滿足低濃鈾銀行十年運(yùn)營(yíng)所需。但十年后，一旦國(guó)際社會(huì)在防擴(kuò)散問題上共識(shí)削弱，在核不擴(kuò)散領(lǐng)域投入資源的意愿下降，那么低濃鈾銀行有可能陷入資源缺乏的困境。

其次，低濃鈾銀行盡管宣稱旨在成為向成員國(guó)提供低濃縮鈾的最后可靠供應(yīng)地，但由于IAEA在低濃縮鈾供應(yīng)方面設(shè)置了相當(dāng)高的標(biāo)準(zhǔn)，因此客觀上增加了需求國(guó)購置核燃料的難度，加深了部分國(guó)家對(duì)于低濃鈾銀行供應(yīng)可靠性的疑慮。IAEA提出，申請(qǐng)獲取低濃鈾的國(guó)家必須證明，本國(guó)無法依靠國(guó)際商業(yè)市場(chǎng)以及國(guó)家間協(xié)議等方式獲取低濃鈾，或低濃鈾的供應(yīng)因特殊意外情況而中斷；此外，購置低濃鈾的國(guó)家還必須是已經(jīng)與IAEA簽署了全面保障協(xié)議的國(guó)家，而且具有保障實(shí)施報(bào)告的良好記錄、不存在任何正在由IAEA理事會(huì)考慮中的事關(guān)保障的問題。IAEA總干事?lián)碛信袛嘁粐?guó)是否符合標(biāo)準(zhǔn)的最終決定權(quán)。由于上述條件的存在，部分國(guó)家直接被排除在低濃鈾的供應(yīng)范圍之外，而即便是那些自認(rèn)為符合標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家，其能否最終獲取核燃料也將取決于IAEA總干事的判斷。因此，對(duì)于這些國(guó)家而言，低濃鈾銀行事實(shí)上也難以完全確?？煽康墓?yīng)。

最后，IAEA固然可以通過低濃鈾銀行減少部分國(guó)家發(fā)展獨(dú)立核燃料生產(chǎn)能力的動(dòng)機(jī)，從而在一定程度上控制和平利用核能過程中的潛在擴(kuò)散，但由于其不能解決國(guó)家在安全層面的關(guān)切，因此難以從根本上消除核擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。不可否認(rèn)，當(dāng)前核武器仍然是國(guó)家維護(hù)自身安全的終極武器。鑒于民用核燃料與軍用核材料生產(chǎn)的共通性，部分國(guó)家為應(yīng)對(duì)外部安全威脅，始終堅(jiān)持保有獨(dú)立核燃料生產(chǎn)能力，其目的更多地在于確保自身研發(fā)核武器的潛力，而非確保自身民用核燃料的供應(yīng)。因此，即便IAEA通過低濃鈾銀行確保了這些國(guó)家的核燃料需求，但卻無法解決這些國(guó)家的安全關(guān)切，因此難以從根本上控制核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。

在這個(gè)意義上，IAEA建立低濃鈾銀行在防擴(kuò)散方面的積極作用固然值得肯定，但國(guó)際社會(huì)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，防擴(kuò)散的國(guó)際努力還應(yīng)從更高層面著眼，在確保各國(guó)和平利用核能權(quán)利的同時(shí)，妥善應(yīng)對(duì)在核領(lǐng)域存在安全關(guān)切國(guó)家的訴求，方可從根本上消除核擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。

（作者為中國(guó)工程物理研究院戰(zhàn)略研究中心助理研究員）