進(jìn)一步完善我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的人口發(fā)展政策*

★肖萬春

近年來，我國堅持以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，人口素質(zhì)得以顯著提升，大學(xué)生比例、有專門技能人才的比例以及勞動力的整體素質(zhì)都在不斷提高。但也認(rèn)識到，我國城鄉(xiāng)人口的素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、服務(wù)水平上差距確實非常明顯，在人口基數(shù)仍然龐大的前提下，人口政策面臨的結(jié)構(gòu)性問題已經(jīng)上升為主要矛盾，出生人口性別比嚴(yán)重偏離正常值，人口老齡化加快，未富已經(jīng)先老，很多制度包括社會保障都跟不上，“四二一”的“倒金字塔”型家庭結(jié)構(gòu)給獨(dú)生子女夫婦帶來很大的經(jīng)濟(jì)壓力，獨(dú)生子女的成人風(fēng)險、成才風(fēng)險、婚姻風(fēng)險和養(yǎng)老風(fēng)險帶來的失獨(dú)家庭人群的痛苦等等問題進(jìn)一步突出，產(chǎn)生很復(fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)問題，嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。新時期，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，我國人口政策調(diào)整已經(jīng)到了一個十字路口，既要重視人口生育政策的完善，更要重視人口發(fā)展政策的完善。

一、實施全民健康政策，提高人口健康素質(zhì)

一是實施新婚夫婦免費(fèi)婚檢和方便婚檢政策。加強(qiáng)新婚夫婦婚檢的引導(dǎo)。針對新婚姻法取消新婚夫婦強(qiáng)制性婚前檢查后，新婚夫婦婚檢率急劇下降，新生兒缺陷率隨之上升的問題，必須進(jìn)一步強(qiáng)化實施免費(fèi)婚檢和方便婚檢政策，實施免費(fèi)婚檢與免費(fèi)常規(guī)身體檢查打包服務(wù)，為新婚夫婦婚檢和結(jié)婚登記領(lǐng)證提供一條龍服務(wù)，全面干預(yù)以降低新生兒出生缺陷率，提高出生人口素質(zhì)。

二是實施支持性全面健康示范創(chuàng)建政策。各級政府要根據(jù)實際，實施支持性政策，開展全民健康創(chuàng)建示范社區(qū)、示范單位、示范賓館、示范家庭活動，免費(fèi)開展健康生活方式相關(guān)知識講座，免費(fèi)提供取閱的健康生活方式宣傳材料，切實改善戶外健身條件，開放公共體育資源，開展健康膳食知識競賽，加強(qiáng)生殖保健宣傳和服務(wù)，加強(qiáng)預(yù)防和控制艾滋病宣傳，對高危人群實施“100%安全套”工程，對艾滋病病毒攜帶者及艾滋病患者生育行為進(jìn)行全程干預(yù)，倡導(dǎo)文明的生活方式和生活行為。

三是實施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化政策。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)，制定完善基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目經(jīng)費(fèi)管理條例，確定“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級負(fù)擔(dān)、分級管理、績效考核分配”的原則，建立“財政專戶管理、國庫直接支付、資金封閉運(yùn)行”的管理模式，推行“財政年初預(yù)算統(tǒng)一安排、分季預(yù)撥資金、年末統(tǒng)一結(jié)算”的管理辦法，確保基本公共衛(wèi)生服務(wù)資金需求，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善以預(yù)防為主的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，對65 歲以上老年人、孕產(chǎn)婦等重點人群主要檢查項目實現(xiàn)免費(fèi)，增加高血壓、糖尿病、重性精神疾病患者管理人數(shù)等服務(wù)項目，努力控制并消除危害嚴(yán)重的傳染病、地方病。

二、實施教育優(yōu)先政策，提高全民文化素質(zhì)

一是實施基礎(chǔ)教育免費(fèi)政策。在堅持免費(fèi)九年制義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，各級政府要積極創(chuàng)造條件，增加教育經(jīng)費(fèi)投入，擴(kuò)大義務(wù)教育年限，把免費(fèi)義務(wù)教育擴(kuò)大到學(xué)前教育和高中階段教育，增加農(nóng)村義務(wù)教育財政投入，使農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，建立健全學(xué)生資助制度，保證貧困家庭學(xué)生完成大學(xué)學(xué)業(yè)。

二是實施職業(yè)教育補(bǔ)貼政策。我國對發(fā)展職業(yè)教育非常重視，對發(fā)展職業(yè)教育的方針、政策、措施作了明確的規(guī)定，職業(yè)教育取得明顯成效。在新的起點上，必須進(jìn)一步加大職業(yè)教育投入，立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求優(yōu)化職業(yè)教育結(jié)構(gòu)，加大職業(yè)教育補(bǔ)貼力度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步實現(xiàn)職業(yè)教育免費(fèi)政策。改革農(nóng)村基礎(chǔ)教育辦學(xué)模式，將普通教育和職業(yè)教育相結(jié)合，各縣域積極辦好職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心，為農(nóng)民及在職、再就業(yè)群體免費(fèi)進(jìn)行培訓(xùn)和再培訓(xùn)，形成大眾化、終身化的教育體系。

三是實施素質(zhì)教育支持政策。堅持以人為本、全面實施素質(zhì)教育，是貫徹黨的教育方針的時代要求。實施素質(zhì)教育工程，建立鼓勵支持“德育為先、能力為重”的素質(zhì)教育政策機(jī)制，為實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)提供人才保障。實施德育為先的育人導(dǎo)向政策，把社會主義核心價值體系融入國民教育全過程，引導(dǎo)學(xué)生形成正確的世界觀、人生觀、價值觀。加強(qiáng)公民意識教育，強(qiáng)化社會道德建設(shè)、市場經(jīng)濟(jì)道德建設(shè)、民主政治道德建設(shè)，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念，培養(yǎng)社會主義合格公民。實施能力為重的人才培養(yǎng)政策，著力提高公民的學(xué)習(xí)能力、實踐能力、創(chuàng)新能力。

四是實施貧困人群智力扶持政策。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口發(fā)展的一個重要內(nèi)容，就是實施貧困人口智力扶持工程，加大貧困人口智力發(fā)展政策扶持的力度，突出貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展。這需要各級政府統(tǒng)籌貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育資金投入，實行貧困人口從幼兒園教育到九年制義務(wù)教育完全免費(fèi)制度，對貧困人口免費(fèi)教育時期提供寄宿補(bǔ)貼和營養(yǎng)餐，以設(shè)區(qū)的市為單元統(tǒng)籌教師資源，實行城鄉(xiāng)教師資源定期輪換制度，提高貧困地區(qū)教師待遇，努力提高貧困人口文化素質(zhì)，為貧困人口發(fā)展提供文化素質(zhì)保障。變輸血式扶貧為造血式扶貧，大力發(fā)展貧困地區(qū)特色職業(yè)教育，完善貧困地區(qū)職業(yè)培訓(xùn)體系，免費(fèi)為貧困地區(qū)勞動力提供職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困人口的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

三、實施社會保障全覆蓋政策，積極應(yīng)對人口老齡化

一是加強(qiáng)社會保障的基層服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高管理和服務(wù)能力。針對當(dāng)前我國社會保障基層機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全、政府投入無序、業(yè)務(wù)管理分散，辦事效率較低等問題，必須以加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)為重點，拓展基層社會保障服務(wù)平臺職能，重點是將現(xiàn)有的五項社會保險、就業(yè)再就業(yè)、低保、新農(nóng)合等所有的社會保障項目全部納入到統(tǒng)一的社會保障服務(wù)平臺進(jìn)行管理，實現(xiàn)社會保障項目“一站式”服務(wù);以整合現(xiàn)有平臺為切入點，優(yōu)化基層社會保障服務(wù)資源配置，重點是加強(qiáng)基層社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，落實人員配備，建立信息資源共享機(jī)制，建立完善全國性的“醫(yī)?！毙畔⑾到y(tǒng)和“養(yǎng)老”信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息資源共享，可以考慮把計劃生育隊伍和農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)隊伍合并起來。

二是逐步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度。首先，要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的城鄉(xiāng)社會保障制度。各地要立足本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，著力提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療水平，加快推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，力爭盡早實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)全覆蓋。其次，加快推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民工和失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。當(dāng)前重點是全面推行統(tǒng)一的工傷保險制度，建立農(nóng)民工和失地農(nóng)民的大病或疾病住院保障制度，分類分層建立有彈性的養(yǎng)老保險制度，逐步推性失業(yè)保險和生育保險制度。再次，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度一體化。各地要根據(jù)條件，建立全國統(tǒng)一的社會保障個人專戶，積極探索社會力量參與社會保障建設(shè)，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、最低社會保障、社會救濟(jì)制度，為徹底消除“養(yǎng)兒防老”陳舊觀念提供制度保障。

三是加快推進(jìn)老年社會保障體系建設(shè)。針對我國老齡人口急劇增加的實際，要高度重視老齡人口社會保障制度建設(shè)。重點是著力解決高齡老年人、失能老年人和無社會保障老年人的基本生活困難問題，著力推進(jìn)高齡津貼、護(hù)理補(bǔ)貼及無社會保障老年人生活補(bǔ)貼制度的建立與完善;政府要加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策扶持和財政補(bǔ)助力度，不斷擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)政府補(bǔ)貼制度和政府購買服務(wù)制度的實行范圍，不斷建立健全覆蓋全省貧困老年群體的生活救助體系，將低保邊緣的困難老年群體全面納入到社會救助范圍;加強(qiáng)救助站、養(yǎng)老院、福利院、衛(wèi)生站、康復(fù)中心建設(shè)，逐步解決貧困老人的養(yǎng)老服務(wù)問題，在城市著力推進(jìn)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的全覆蓋，在農(nóng)村繼續(xù)加強(qiáng)綜合性老年福利服務(wù)中心(站)示范點建設(shè);完善老年人口的服務(wù)管理，各級政府要設(shè)立老年人口管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，拓寬對老年人的社會優(yōu)待政策，倡導(dǎo)“積極老齡社會”，廣泛開展老年事業(yè)慈善、救助和社區(qū)服務(wù)活動。

四、實施人居環(huán)境改善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策，逐步提高居民生活質(zhì)量

一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。各區(qū)域在推進(jìn)城鄉(xiāng)人口發(fā)展一體化進(jìn)程中，必須樹立“綠色城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展觀，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境同治，統(tǒng)籌處理好城鄉(xiāng)發(fā)展與資源、環(huán)境的關(guān)系，不能以農(nóng)村環(huán)境惡化作為城鎮(zhèn)發(fā)展的代價。對自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、飲用水源區(qū)、重點水源涵養(yǎng)區(qū)和水土保持重點預(yù)防區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)，實施控制性保護(hù)，加大水土流失治理力度。對于礦山生態(tài)保護(hù)，要按照誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)償原則，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。堅持從居民的日常生活便利出發(fā)，優(yōu)化城鄉(xiāng)功能布局，改善城鄉(xiāng)空間形態(tài)，形成生活、創(chuàng)業(yè)、文化、生態(tài)四大功能融為一體、開放式的宜住城市和鄉(xiāng)村，建設(shè)“多中心互動、多層次和諧、多特色互補(bǔ)、多空間拓展”的網(wǎng)絡(luò)化城市群體系。

二是加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施同步建設(shè)，打造舒適便捷生活環(huán)境。通盤謀劃城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)，有區(qū)別、有重點、有步驟地推進(jìn)水、電、路、氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，突出中心村莊和農(nóng)村居住小區(qū)建設(shè)，以其為中心，開展農(nóng)村路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、通信網(wǎng)的建設(shè)和改造，加快文體、教育、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)、商業(yè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，統(tǒng)籌提供與城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的公用基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)設(shè)施，形成多層次、內(nèi)容豐富的居住區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。重點強(qiáng)化交通設(shè)施建設(shè)，加快公路干線的高速化和網(wǎng)絡(luò)化，構(gòu)建一日生活交通圈，重視城市對外交通和內(nèi)部道路的協(xié)調(diào)銜接。加快城市群供水管網(wǎng)的建設(shè)和改造，重點解決大中城市、縣城和中心鎮(zhèn)用水問題，逐步解決老少邊窮地區(qū)農(nóng)村居民的供水問題。同時，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合建設(shè)、互相連通、資源共享的原則，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)信息一體化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)字化建設(shè)，重點建設(shè)以城市為中心的“數(shù)字中國”信息化網(wǎng)絡(luò)工程、各個中心城市城域的IP 城市寬帶網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)的電子政務(wù)電子商務(wù)工程，推進(jìn)電信、電視、計算機(jī)三網(wǎng)融合，盡快建立起聯(lián)結(jié)國內(nèi)外、覆蓋全國的寬帶化、智能化、綜合化、現(xiàn)代化的公用信息網(wǎng)絡(luò)平臺，逐步形成步入千家萬戶的區(qū)域性信息高速公路，為城鄉(xiāng)居民舒適便捷生活提供保障。

三是積極推動城鄉(xiāng)兩型社會建設(shè)。城鄉(xiāng)人口發(fā)展一體化，必須堅持人口發(fā)展與資源開發(fā)節(jié)約并重、把節(jié)約放在突出位置的方針，既要重視城鄉(xiāng)人口發(fā)展一體化量的擴(kuò)張，更要重視城鄉(xiāng)人口發(fā)展一體化質(zhì)的提高。當(dāng)前，主要是要按照“減量化、再利用、資源化和可持續(xù)化”的要求，在資源開采、生產(chǎn)消耗、廢物產(chǎn)生、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，逐步建立資源節(jié)約與循環(huán)利用體系，建立城鄉(xiāng)生活垃圾、主要廢棄物和廢水回用系統(tǒng)，提高社會再生資源利用率。在城鄉(xiāng)垃圾分類收集基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾無害化處理和其它固體廢棄物的綜合利用。通過資源再生和循環(huán)利用，支持生產(chǎn)環(huán)保型農(nóng)用生產(chǎn)資料，培育城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間物質(zhì)、能量良性循環(huán)。大力發(fā)展資源再生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，形成資源再生、加工、交易、物流于一體，符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的新型工業(yè)園區(qū)。結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立休閑體驗農(nóng)業(yè)園，大力發(fā)展欣賞、觀光的花卉園、果樹林等生態(tài)旅游觀光體驗農(nóng)業(yè)，把旅游資源的開發(fā)延伸到一、二、三產(chǎn)業(yè)的各個領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的清潔循環(huán)生產(chǎn)。

四是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)住房一體化。城鄉(xiāng)住房一體化既要求保障性住房建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，將長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障范圍;還要求大力推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)，加大對農(nóng)村危房改造;更要求逐步推動城鄉(xiāng)住房產(chǎn)權(quán)的一體化。要以建設(shè)生態(tài)文明為重點，抓住兩型社會建設(shè)政策機(jī)遇，大膽探索城鄉(xiāng)住房產(chǎn)權(quán)一體化試點，有條件地推動小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”，對于符合土地用途建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房要承認(rèn)其合法性，對于非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房必須拆除，逐步推動農(nóng)村房產(chǎn)進(jìn)入市場，為城鄉(xiāng)人口發(fā)展一體化提供強(qiáng)大的推動力。

五是提高城鄉(xiāng)人口發(fā)展一體化的文化內(nèi)涵。城鄉(xiāng)人口發(fā)展一體化不僅是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的過程，也是一個城市文明向農(nóng)村地區(qū)傳播的過程;不僅要“化”物，更要“化”人。實現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合，關(guān)鍵是要把城鄉(xiāng)人口發(fā)展一體化的文化內(nèi)涵體現(xiàn)于城鄉(xiāng)建設(shè)、居民素質(zhì)和農(nóng)村發(fā)展之中。因此，各區(qū)域在推進(jìn)城鄉(xiāng)人口發(fā)展一體化中，必須強(qiáng)化城鄉(xiāng)文化的融合，走文化多元的城鄉(xiāng)一體化道路。

［1］中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［M］.人民出版社，2011.

［2］肖萬春.湖南加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的著力點［J］.武陵學(xué)刊，2012，(4) .