“多規(guī)融合”視角下城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制重點及方法思考——以息烽縣為例

歐陽方坤

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 貴州 貴陽 550001）

“多規(guī)融合”視角下城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制重點及方法思考——以息烽縣為例

歐陽方坤

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 貴州 貴陽 550001）

隨著貴州省“多規(guī)融合”改革試點工作指導(dǎo)意見的正式頒布，在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中體現(xiàn)“多規(guī)融合”的理念已成為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的客觀要求和主要內(nèi)容，息烽縣作為貴州省首批“多規(guī)融合”改革試點縣市之一，結(jié)合總體規(guī)劃的編制需要將規(guī)劃管理走向城鄉(xiāng)空間的全覆蓋，并與其他部門形成定位清晰、功能互補的管理體系，特別是與發(fā)改、國土、環(huán)保、水利、交通、林業(yè)、經(jīng)信等部門的銜接與協(xié)調(diào)更是其中的重中之重，那如何在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的前期研究和編制過程中更好的落實“多規(guī)融合”的發(fā)展要求，更科學(xué)合理地指導(dǎo)“多規(guī)融合”工作的具體實施，就必須對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的編制重點和方法有新的思考。

“多規(guī)融合”；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃；息烽縣

引言

北京于2014年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議中，提出2015年經(jīng)濟工作的五大主要任務(wù)，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局是其中之一。明確指出“要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進市縣‘多規(guī)融合’”。所謂“多規(guī)融合”，就是實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃等“類空間規(guī)劃”之間在規(guī)劃目標、規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃期限、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和標準的相互“融合”，實現(xiàn)“一級政府、一本規(guī)劃、一張藍圖”的城市或區(qū)域總體規(guī)劃，即“區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃”。

1　“多規(guī)融合”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃現(xiàn)狀

1.1“多規(guī)融合”概述

“多規(guī)融合”是指經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護、綜合交通等規(guī)劃之間的融合，是黨和國家推進規(guī)劃體制改革的新要求。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，可以在縣（市）探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“二規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，形成一個縣（市）一本規(guī)劃一張藍圖。

1.2息烽縣“多規(guī)融合”總體規(guī)劃

近年來，息烽縣深入貫徹落實十八屆三中全會以及中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，堅持生態(tài)文明方向不動搖，著力經(jīng)濟發(fā)展增比進位與社會大局和諧穩(wěn)定，搶抓發(fā)展機遇和內(nèi)生機遇，按照“走科學(xué)發(fā)展路，建生態(tài)文明縣”的發(fā)展路徑，堅定不移實施息烽精神，促進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展（見圖1）。

圖1　息烽縣近年三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析

按照“多規(guī)融合”、“產(chǎn)城融合”的試點要求，結(jié)合中央城鎮(zhèn)化工作會議精神以及“產(chǎn)城景融合”、“多規(guī)融合”的規(guī)劃統(tǒng)籌思路，為全面推進息烽縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、探索優(yōu)化規(guī)劃體系、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動息烽經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等相互統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院受息烽縣人民政府委托承擔(dān)了《息烽縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2014～2030）》的編制任務(wù)，并高度重視規(guī)劃編制工作。

2　“多規(guī)融合”規(guī)劃編制技術(shù)重點解析

2.1建立“多規(guī)融合”戰(zhàn)略目標

融合各部門的發(fā)展目標，確保各部門指導(dǎo)思想一致，并加強規(guī)劃協(xié)調(diào)，嚴格保護、節(jié)約利耕地，加快轉(zhuǎn)變土地利用方式；堅持以人為本，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理的社會經(jīng)濟和城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展空間；優(yōu)化城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)的空間布局，根據(jù)規(guī)劃目標，在發(fā)展指標上嚴格控制，在建設(shè)用地布局規(guī)劃方案上留有彈性，指標分配重點落實近期，保證規(guī)劃的可操作性。

因此，“多規(guī)融合”的成果中，確定發(fā)展目標應(yīng)該涵蓋的內(nèi)容包括：①總體戰(zhàn)略與目標。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，結(jié)合地區(qū)特色，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與總體發(fā)展目標。②主要控制指標。綜合各部門規(guī)劃管控要求，確定“多規(guī)融合”的控制指標。該類控制指標為上級政府下達或上級規(guī)劃確定的約束性指標，為規(guī)劃期內(nèi)必須落實的指標，包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護而積、永久基本農(nóng)田保護而積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。

2.2落實“多規(guī)融合”空間管制分區(qū)

“多規(guī)融合”的規(guī)劃成果應(yīng)依據(jù)制定的發(fā)展目標，在現(xiàn)有法律框架下，根據(jù)各部門對空間要素的規(guī)劃管制要求指定對應(yīng)的管制范圍，作為未來規(guī)劃實施過程中各部門進行相應(yīng)規(guī)劃管理的重要依據(jù)。根據(jù)規(guī)劃部門重點控制建設(shè)區(qū)（包括已建和適建區(qū)），國上部門重點控制耕地保護區(qū)（禁建區(qū)），發(fā)改等部門重點控制主要建設(shè)項目，探討適宜寧波鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管控要求。

2.2.1空間管制分區(qū)

城鄉(xiāng)空間管控是以息烽縣的空間資源、環(huán)境保護與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為主要對象，對縣域范圍內(nèi)跨行政界限的空間資源進行統(tǒng)一保護與權(quán)益分配，促進土地、資本、勞動力、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素在一定空間的相互融合。為了便于土地管理部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門對這同一個區(qū)域空間進行協(xié)調(diào)有序的管理，將息烽縣域城鄉(xiāng)空間劃分為禁建區(qū)、限建區(qū)及適建區(qū)。

（1）禁建區(qū)。禁止建設(shè)區(qū)域包括息烽縣集中式飲用水源一級保護區(qū)、息烽縣風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)、息烽縣一、二級林地、息烽縣永久基本農(nóng)田區(qū)域以及因地質(zhì)因素、災(zāi)害情況、地形條件而不能建設(shè)的區(qū)域。

（2）適建區(qū)。適宜建設(shè)區(qū)是指適合息烽縣城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)思路并具有城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)行為條件的區(qū)域，包括息烽縣中心城區(qū)建設(shè)區(qū)域、各鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)區(qū)域以及各鄉(xiāng)集鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域等城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域。

（3）限建區(qū)。限制建設(shè)區(qū)是指除禁建區(qū)和適建區(qū)以外的其他區(qū)域，包括息烽縣集中式飲用水源二級保護區(qū)、息烽縣風(fēng)景名勝區(qū)除核心景區(qū)外的其他保護區(qū)、息烽縣三級林地、息烽縣除永久基本農(nóng)田以外的其他基本農(nóng)田區(qū)域以及其他區(qū)域。

2.2.2管控要求

（1）禁建區(qū)管控要求。禁建區(qū)內(nèi)禁止除供水、排水等必須的工程建設(shè)以外以及與相應(yīng)的資源和區(qū)域保護無關(guān)的建設(shè)和占用行為，已建成的建設(shè)項目逐步關(guān)閉或者移出。具體的保護措施按照各部門相應(yīng)的法律、法規(guī)、條例以及管理辦法執(zhí)行。

（2）適建區(qū)管控要求。城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)在適建區(qū)內(nèi)進行布局，建設(shè)用地規(guī)模受土地利用規(guī)劃指標約束，并滿足各部門規(guī)劃相關(guān)要求。適建區(qū)范圍不應(yīng)突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍。

（3）限建區(qū)管控要求。限建區(qū)內(nèi)的發(fā)展特性是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，是開展各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主要區(qū)域，也是村莊建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)觀光旅游等行為的主要承載空間，區(qū)域內(nèi)原則上禁止新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，同時應(yīng)引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)用地、交通水利、風(fēng)景名勝和獨立建設(shè)等用地的合理布局和節(jié)約集約利用。

2.3構(gòu)建“生態(tài)”、“產(chǎn)業(yè)”二位一體的空間布局

息烽縣擁有屬于《貴陽市市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2013～2030）》生態(tài)空間格局“五帶”中的烏江流域、西望山—云頂山山脈兩條生態(tài)廊道，是貴陽市域內(nèi)最為厚實的廊道區(qū)域?？h域內(nèi)輪廓鮮明的山脈谷地與烏江、息烽河等流域共同構(gòu)成了山水相間的自然脈絡(luò)，以自然條件為基底，引導(dǎo)形成息烽“三脈兩谷一流域”的縣域山水格局（見圖2）。

圖2　息烽縣山水格局

2.3.1生態(tài)空間布局

生態(tài)空間是維系縣域生態(tài)安全格局的重要空間，是支撐息烽可持續(xù)發(fā)展的重要資源。生態(tài)空間內(nèi)嚴格管制各類開發(fā)活動，盡可能減少對自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾，不損害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和完整性，控制開發(fā)強度，逐步減少農(nóng)村居民點占用空間，騰出更多的空間用于加工原料生產(chǎn)和保障生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

2.3.2產(chǎn)業(yè)空間布局

（1）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間布局。結(jié)合息烽縣城鄉(xiāng)主導(dǎo)功能劃分，農(nóng)業(yè)主要布局在城市和城鎮(zhèn)外圍區(qū)域，以及生態(tài)保育及控制區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)及生態(tài)保育區(qū)域。

（2）現(xiàn)代工業(yè)空間布局引導(dǎo)。通過產(chǎn)城融合的方式，統(tǒng)籌打造集聚式的產(chǎn)業(yè)空間，充分發(fā)揮縣城生產(chǎn)性生活性綜合服務(wù)功能，實現(xiàn)產(chǎn)城互促發(fā)展。工業(yè)主要布局在城鎮(zhèn)重點建設(shè)區(qū)域。

（3）現(xiàn)代服務(wù)業(yè)空間布局引導(dǎo)。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)依托城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)和旅游資源，以生產(chǎn)生活需求為導(dǎo)向，推進金融、會展、物流、旅游、電子商務(wù)及工業(yè)設(shè)計、科技研發(fā)、服務(wù)外包、信息、咨詢等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)科學(xué)布局、加快發(fā)展。①城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)。充分發(fā)揮中心城區(qū)城市服務(wù)功能，以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為龍頭，建設(shè)和完善金融、旅游、會展、電子商務(wù)服務(wù)中心，推進金融、物流、旅游、科技研發(fā)、會展、信息、咨詢、養(yǎng)生康體等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)科學(xué)布局。②現(xiàn)代物流業(yè)?，F(xiàn)代物流業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展及現(xiàn)有物流資源，依托鐵路、公路、內(nèi)河航運，重點布局在中心城區(qū)和重點鎮(zhèn)（九莊、溫泉），形成全縣重要的物流節(jié)點，促進生產(chǎn)性物流、增值服務(wù)、供應(yīng)鏈物流、冷鏈物流、倉儲分撥、大宗物資集散等多種方式共同發(fā)展。③旅游業(yè)。據(jù)息烽縣旅游資源地理分布與規(guī)模，以生態(tài)構(gòu)建為基礎(chǔ)進行旅游業(yè)空間布局，強力拉動旅游業(yè)迅速發(fā)展。

3　“多規(guī)融合”規(guī)劃編制方法思考

（1）從規(guī)劃的引導(dǎo)控制思路上，應(yīng)結(jié)合息烽縣的實際情況，堅守發(fā)展和生態(tài)“兩條底線”，在強調(diào)生態(tài)環(huán)境、資源利用約束條件的基礎(chǔ)上，堅持發(fā)展和管控“雙導(dǎo)向”并重，規(guī)劃既要以生態(tài)環(huán)境保護和資源有效利用為前提，又要能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的訴求。

（2）從規(guī)劃空間視角上，根據(jù)對發(fā)展形勢的判斷，規(guī)劃編制更應(yīng)該從區(qū)域的角度、從貴陽大都市區(qū)的角度來分析和研究息烽的問題，規(guī)劃中應(yīng)更強調(diào)區(qū)域協(xié)同、都市區(qū)分工等方面的研究。

（3）在規(guī)劃編制管理創(chuàng)新上，將大力推進“多規(guī)融合”的規(guī)劃編管創(chuàng)新制度，尋求統(tǒng)一規(guī)劃目標、規(guī)劃期限、規(guī)劃底圖、統(tǒng)計口徑、技術(shù)標準，增強規(guī)劃融合后的統(tǒng)一性、權(quán)威性和長效性，以此推進地方建設(shè)和發(fā)展。

4　結(jié)語

息烽縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃應(yīng)充分體現(xiàn)“多規(guī)融合”思路，除了應(yīng)與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃充分銜接外，更應(yīng)該結(jié)合息烽特點和實際，在區(qū)域協(xié)同、產(chǎn)城融合、生態(tài)建設(shè)、水利建設(shè)等方面做好文章，做出符合息烽發(fā)展要求、覆蓋城鄉(xiāng)區(qū)域、體現(xiàn)“多規(guī)融合”原則的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。

[1]陳東秀.“多規(guī)融合”實施建議[J].華北國土資源，2015（1）：96～98.

[2]賈濱洋，曾九利，李玫，等.“多規(guī)融合”下的城市開發(fā)邊界與最小生態(tài)安全距離[J].環(huán)境保護，2015，43（3）：45～46.

[3]蘇文松，徐振強，謝伊羚.我國“三規(guī)合一”的理論實踐與推進“多規(guī)融合”的政策建議[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2014（6）：37～38.

F299.27

A

1673-0038（2015）36-0264-02

2015-8-18