究竟是什么原因?qū)е庐a(chǎn)能過(guò)剩

產(chǎn)能過(guò)剩不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)于官員追求GDP，也不能歸咎于預(yù)算軟約束。究竟是何原因?qū)е铝水a(chǎn)能過(guò)剩？中央與地方分稅比例、政府價(jià)格管制及產(chǎn)業(yè)政策是其背后隱因。

產(chǎn)能過(guò)剩實(shí)在令人頭痛，學(xué)界對(duì)此的解釋，是因?yàn)橐酝賳T片面追求GDP。而官員為何追求GDP？據(jù)說(shuō)是“GDP出政績(jī)，政績(jī)出干部”。說(shuō)實(shí)話，之前我也這么看，可最近查閱資料發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)與中西部省份比，無(wú)論總量還是人均GDP，前者都要高得多，但東部官員提拔并不見得比西部快；而且中央也從未說(shuō)過(guò)要以GDP論英雄。

當(dāng)然，我不否認(rèn)官員會(huì)有投資沖動(dòng)，問(wèn)題是這種沖動(dòng)從何而來(lái)？公共選擇學(xué)派奠基人布坎南在1960年出版的《公共財(cái)政》中分析過(guò)，他說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)的許多弊端皆系官員自身利益作祟，官員為了追求權(quán)力與威信，往往會(huì)爭(zhēng)取過(guò)多的財(cái)政預(yù)算。而以《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》名動(dòng)一時(shí)的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾內(nèi)也說(shuō)，由于投資由國(guó)家供給，加上預(yù)算軟約束，于是難免出現(xiàn)投資饑渴。

就政府投資而言，上面兩位學(xué)者的分析不無(wú)道理。從現(xiàn)象觀察，官員確有爭(zhēng)取更多預(yù)算的動(dòng)機(jī)；而預(yù)算軟約束歷史上也曾經(jīng)存在過(guò)。不過(guò)即便如此，我認(rèn)為也解釋不了今天的產(chǎn)能過(guò)剩。眾所周知，目前國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩不僅與政府投資有關(guān)，民間資本也有份。從預(yù)算看，政府約束雖是軟的，可民間資本約束卻是硬的。而且1994年“預(yù)算法”頒布后，政府的預(yù)算約束也越來(lái)越硬。

所以我的觀點(diǎn)，產(chǎn)能過(guò)剩不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)于官員追求GDP，也不能歸咎于預(yù)算軟約束。換位思考，要是你在地方為官，是否也希望造福一方？曾與不少地方官員交流過(guò)，他們說(shuō)，爭(zhēng)取更多投資并非只考慮個(gè)人升遷，更多還是想加快地方發(fā)展。不管別人怎么看，我覺得這話言出由衷，不然怎么解釋地方經(jīng)濟(jì)30多年的快速發(fā)展呢？

由此看，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是地方官員的職責(zé)所系，無(wú)可厚非；何況追求GDP也是擴(kuò)大就業(yè)。平心而論，假若這些年地方官員不重視GDP，中國(guó)不可能后來(lái)居上，更不可能成為今天全球第二大經(jīng)濟(jì)體。當(dāng)然，追求GDP也不能盲目，要顧及資源與環(huán)境，否則代價(jià)太高也不可取。至于產(chǎn)能過(guò)剩，不排除其中有追求GDP的因素，但這只是表象，背后其實(shí)還另有隱因。

究竟是何原因?qū)е铝水a(chǎn)能過(guò)剩？我認(rèn)為有三個(gè)方面。

中央與地方分稅比例。增值稅是目前我國(guó)第一大主體稅，特點(diǎn)是在生產(chǎn)地與生產(chǎn)項(xiàng)下征收。這是說(shuō)，一個(gè)地區(qū)上的項(xiàng)目越多，企業(yè)生產(chǎn)的GDP越多，增值稅也就越多。明白了這一點(diǎn)，就不難理解地方官員為何要追求GDP了。追求GDP只是表象，其實(shí)醉翁之意不在酒，真正目的是稅收。

回想起來(lái)，地方官員追求GDP是始于1994年。分稅制改革前，增值稅大約80%以上歸地方；而改革后地方分成降至25%，加上中央返還，地方最多拿到30%—35%。分成比例陡然下降，迫于無(wú)奈，于是地方政府不得不設(shè)法擴(kuò)大增值稅稅基。而最簡(jiǎn)便的辦法，當(dāng)然是招商引資或鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)規(guī)模、增產(chǎn)值。只要企業(yè)產(chǎn)值增加，不管有無(wú)贏利，地方財(cái)政都可分享到25%的增值稅。

政府價(jià)格管制。從邏輯的角度看，產(chǎn)能過(guò)剩也可能與價(jià)管有關(guān)。如果沒(méi)有價(jià)管，產(chǎn)品供過(guò)于求則會(huì)通過(guò)價(jià)格調(diào)節(jié)自動(dòng)平衡，至少不會(huì)長(zhǎng)期過(guò)剩。美國(guó)的頁(yè)巖氣革命是典型例子。起初投資者對(duì)頁(yè)巖氣開發(fā)趨之若鶩，一度出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，可美國(guó)不搞價(jià)管，燃?xì)鈨r(jià)格下降，不少企業(yè)便旋即退出。而我們不同，無(wú)需諱言，過(guò)去我們一直是有價(jià)管的，比如能源，越是短缺，價(jià)格管制越嚴(yán)，這樣不同程度助推了鋼鐵、水泥、電解鋁等的產(chǎn)能過(guò)剩。

拿電解鋁來(lái)說(shuō)吧。國(guó)研中心測(cè)算過(guò)，電解鋁的用電成本大約占總成本的40%—50%，電價(jià)每增加1分錢，電解鋁成本則每噸增加140—145元。大家想想，像電解鋁這樣的高能耗產(chǎn)業(yè)，要是沒(méi)有電價(jià)管制怎可能過(guò)剩？有數(shù)據(jù)說(shuō)，我國(guó)目前工業(yè)電價(jià)平均0.58元/千瓦時(shí)，而美國(guó)、日本等26個(gè)國(guó)家平均為0.12美元/千瓦時(shí)，我們比人家低1/3，電解鋁產(chǎn)能過(guò)剩也就不足為奇了。

產(chǎn)業(yè)政策。我曾以“產(chǎn)業(yè)政策千能”為題撰文分析過(guò)產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)能過(guò)剩，這里再指出一點(diǎn)：由于地方政府有追求更多稅收的動(dòng)機(jī)，而國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策又有配套的相關(guān)優(yōu)惠。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，發(fā)展國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策支持的行業(yè)，可謂一石二鳥。這些年，鋼鐵、汽車、石化等投資一哄而起，正是受到這種“雙重誘惑”的驅(qū)動(dòng)。

從外部看，產(chǎn)能過(guò)剩還有一個(gè)原因，即出口增長(zhǎng)下滑。不過(guò)這不是重點(diǎn)，我國(guó)外貿(mào)長(zhǎng)期順差，出口增長(zhǎng)下滑在所難免。依我之見，中國(guó)不能過(guò)度依賴出口，重點(diǎn)是要立足國(guó)內(nèi)，調(diào)整好自己的政策。比如稅收，政府不妨將消費(fèi)稅改作主體稅，并由中央與地方五五分成。消費(fèi)稅在消費(fèi)地征收，只此一招既可抑制產(chǎn)能過(guò)剩，也可減少重復(fù)建設(shè)。

再比如價(jià)管。如果今天取消價(jià)管，我認(rèn)為理論上不會(huì)有爭(zhēng)議。中央說(shuō)要讓市場(chǎng)起決定作用，前提是要由市場(chǎng)決定價(jià)格。人們擔(dān)心的是，能源價(jià)格一旦放開，會(huì)不會(huì)有企業(yè)倒閉而出現(xiàn)失業(yè)？我的觀點(diǎn)，放開價(jià)管乃大勢(shì)所趨，既然早晚要放開，晚放則不如早放。政府與其支撐那些產(chǎn)能過(guò)剩的工廠，還不如拿錢安置下崗職工。

最后說(shuō)產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策對(duì)優(yōu)化結(jié)構(gòu)有助，我不反對(duì)；何況歐美國(guó)家也有產(chǎn)業(yè)政策。但要提點(diǎn)的是，制定產(chǎn)業(yè)政策要尊重市場(chǎng)，不可閉門造車；同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)后也不必強(qiáng)行，要給市場(chǎng)留下適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)空間。以往有過(guò)教訓(xùn)，痛定思痛，愿決策層慎重、再慎重些！

（王東京，中共中央黨校副校長(zhǎng)）