以PPP模式運作的銀行貸款還款來源分析

張 明

（中國人民建設(shè)銀行 安徽省分行，合肥 230001）

國發(fā)43號文首次系統(tǒng)闡述了如何加強對地方性債務(wù)規(guī)范性管理，并且明確指出未來PPP模式將成為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險的重要渠道。但目前PPP模式運作的項目貸款所依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)有待完善，相關(guān)流程尚在探索階段，各家商業(yè)銀行對PPP項目研究還很不成熟，此時如果盲目推進，風(fēng)險隱患較大。從商業(yè)銀行經(jīng)營的安全性原則出發(fā)，信貸資產(chǎn)獲得收益的前提是必須要確保信貸資產(chǎn)的質(zhì)量，而決定信貸資產(chǎn)質(zhì)量的重要因素就是貸款的還款來源，所以在推進PPP項目貸款時，必須要加強對項目還款來源分析，包括第一還款來源和第二還款來源。

一、第一還款來源

第一還款來源主要指貸款到期后用于歸還貸款的首要資金來源。根據(jù)國發(fā)[2014]43號、財金[2014]76號等文件規(guī)定，PPP項目的未來現(xiàn)金流主要來源于政府付費、使用者付費、項目本身資產(chǎn)運營收益及其他收益（各種補貼）等，所有這些構(gòu)成了PPP項目貸款的第一還款來源。

（一）政府付費

政府付費須經(jīng)本級人大決議納入每年本級政府一般性預(yù)算收入內(nèi)，政府付費項目須力爭納入中央及省級PPP項目庫，收集省級主管部門和省財政部門關(guān)于該項目的書面評審報告，包括項目規(guī)劃、立項、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、融資方案、政府投入及支付方式等要素，綜合考慮公共服務(wù)需要、市（縣）財政承受能力、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、關(guān)鍵績效指標(biāo)及項目財務(wù)效益等，須盡量明確在本級政府無法履約的情況下，政府付費的履約責(zé)任和支付路徑。

本級政府主管部門必須與項目主體簽訂正式的政府購買服務(wù)協(xié)議，明確購買服務(wù)權(quán)利和責(zé)任，包括服務(wù)質(zhì)量要求、資產(chǎn)質(zhì)量維護要求、服務(wù)價格水平的確定和調(diào)節(jié)原則、項目的轉(zhuǎn)讓、移交、終止等，以保證政府付費的合規(guī)合法性，合同文本可參照《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）所附的《政府和社會資本合作項目通用合作指南》。

（二）使用者付費

使用者付費項目須審核賦予項目公司收費的特許經(jīng)營權(quán)是否合法合規(guī)，通過審核本級政府特許經(jīng)營項目實施方案，確保特許經(jīng)營項目的完整性和連續(xù)性。重點審核項目提出部門委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)出具的特許經(jīng)營項目的可行性評估報告，其中包括物有所值評估、可行性資金缺口補助、用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估等。

實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》及相關(guān)法律法規(guī)，可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費等方式取得收益，向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性資金缺口補助。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確價格或收費的確定和調(diào)整機制，政府可以就防止不必要的同類競爭性項目建設(shè)、必要合理的財政補貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律法規(guī)禁止的事項。協(xié)議中須對協(xié)議履行、變更、終止、爭議解決有明確的解決方案，如出現(xiàn)不可抗力或政策法規(guī)等原因?qū)е率召M中斷，須有明確的權(quán)責(zé)雙方利益補償方案等。

（三）項目資產(chǎn)經(jīng)營收益

項目資產(chǎn)經(jīng)營獲得的收益，包括經(jīng)營性收益，如自來水公司水費、污水處理排污費等，以及項目公司土地整理收益、經(jīng)營資產(chǎn)的物業(yè)費等。水費、排污費、物業(yè)費須明確該項收益合法性和穩(wěn)定性以及準(zhǔn)確預(yù)測收益的大小，如資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中對資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的認(rèn)定，土地收益須履行相關(guān)土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)完備手續(xù)，確保土地收益真實有效。項目公司其他收益，如稅收返還、各項政策補貼等，須避免資金被截留或變相支用。所有項目資產(chǎn)經(jīng)營獲得收益須明確其資金流動路徑，可通過簽訂多方協(xié)議，使資金進入項目公司監(jiān)管賬戶，確保資金的真實用途；同時，要在相關(guān)協(xié)議中明確項目還款來源資金的監(jiān)管要求，設(shè)定合適的還款周期，確保銀行債項能夠到期償還。

PPP項目貸款第一還款來源更多的是由以上幾類共同構(gòu)成的，在審核PPP項目貸款時，經(jīng)辦人員重點要審核特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議、政府購買服務(wù)協(xié)議、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，確保第一還款來源合法、有效、穩(wěn)定。

二、第二還款來源

第二還款來源是指在貸款到期后第一還款來源無法正常歸還貸款本息而確定的貸款資金還款來源，通常作為貸款主體的重要增信方式。歸納現(xiàn)有PPP項目貸款的第二還款來源，即抵押擔(dān)保方式，主要包括特許經(jīng)營權(quán)或應(yīng)收賬款質(zhì)押、第三方擔(dān)保、資產(chǎn)抵押等。

（一）收費權(quán)質(zhì)押或應(yīng)收賬款質(zhì)押

PPP是指政府與社會資本合作，在合作中社會資本或項目公司會代為履行原有政府部分職能，所以在PPP模式運作的項目中政府通常會授予社會資本或項目公司一定時期的特許經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)，來保證社會資本或項目公司正常履行職能。所以，PPP項目必須確保特許經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)合法合規(guī)，如道路通行收費、污水處理收費、自來水收費等，依據(jù)銀行指定的有權(quán)評估機構(gòu)評估的價值，辦理PPP項目貸款特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)有權(quán)質(zhì)押機關(guān)登記手續(xù)（住建部門、人行等），確保銀行在行使處置權(quán)利時具有排他性（在銀團貸款時，質(zhì)押方式須與銀團總協(xié)議保持一致）。在部分PPP模式運行的項目中，社會資本只參與項目的運營、管理或維護，未形成資產(chǎn)所有權(quán)或收費權(quán)的轉(zhuǎn)讓，僅涉及政府購買行為形成的應(yīng)收賬款，如委托貸款或管理合同模式，須由銀行指定機構(gòu)科學(xué)評估應(yīng)收賬款價值，在人行系統(tǒng)中辦理足額有效質(zhì)押手續(xù)。

（二）第三方擔(dān)保

在PPP項目貸款中，會對項目主體中政府出資方和社會資本方有一定的準(zhǔn)入條件，在滿足各行基本條件后落實項目貸款抵押擔(dān)保方式時，要盡可能地爭取社會資本方本身、母公司或集團擔(dān)保，且確保項目貸款擔(dān)保與項目公司成立時股東協(xié)議或章程、社會資本母公司或集團決議不沖突。如果是政府出資方擔(dān)保，須綜合評估出資方整體實力，確保擔(dān)保足值有效；如為平臺公司、類平臺公司或政府擔(dān)保，須獲得有權(quán)機構(gòu)有效批復(fù)，且不能作為主要擔(dān)保方式。

（三）資產(chǎn)抵押

PPP項目貸款如果采用資產(chǎn)抵押方式，須審查資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等協(xié)議，確定資產(chǎn)能夠用來足值合規(guī)抵押，且需提前辦理相關(guān)抵押資產(chǎn)的各類保險。資產(chǎn)抵押擔(dān)保方式，在PPP項目貸款中較少，更多的是前面兩種組合出現(xiàn)。

PPP項目貸款被認(rèn)定為化解地方政府債務(wù)的重要渠道，如何推進PPP項目貸款將成為地方政府即將要重點攻克的難題之一。其中最核心的環(huán)節(jié)就在于落實項目PPP項目貸款的還款來源。因為PPP項目主體一定程度上是替代了部分融資平臺的職能，其推進的項目通常為公益性或半公益性項目，大部分項目的現(xiàn)金流無法覆蓋項目本身的營運成本，政府采購服務(wù)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流構(gòu)成了PPP項目貸款的重要還款來源，如果政府采購費用或其余還款來源無法落實，將造成PPP項目貸款債項懸空，形成信貸資產(chǎn)實質(zhì)風(fēng)險，所以必須要分析任何可能構(gòu)成PPP項目貸款的還款來源，充分揭示各個環(huán)節(jié)潛在風(fēng)險。只有這樣，才能做好該類項目的風(fēng)險評估和預(yù)判，將風(fēng)險防控關(guān)口前置，推進PPP項目的健康運轉(zhuǎn)，在推進商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的同時，有效化解地方債務(wù)危局。