穩(wěn)步推進(jìn)問題導(dǎo)向的農(nóng)村宅基地制度改革

危薇+杜志雄

摘要：當(dāng)前，我國正在33個(gè)縣級(jí)單位開展農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)。福建省晉江市是宅基地制度改革試點(diǎn)單位之一。文章基于晉江市三個(gè)鎮(zhèn)（以T1鎮(zhèn)、T2鎮(zhèn)、T3鎮(zhèn)表示）的三個(gè)村（以V1村、V2村、V3村表示）開展的案例調(diào)查，對(duì)該市農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀及存在的主要問題、宅基地流轉(zhuǎn)與退出過程中面臨的主要障礙，以及如何通過問題導(dǎo)向的宅基地制度改革試點(diǎn)提高農(nóng)村土地的集約節(jié)約高效利用、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新等相關(guān)問題進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對(duì)宅基地的需求與依賴程度，文化傳統(tǒng)風(fēng)俗、農(nóng)戶就業(yè)模式是影響農(nóng)戶作出宅基地流轉(zhuǎn)與退出決策的主要因素，其中文化傳統(tǒng)風(fēng)俗與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相互影響;土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確、宅基地管理制度及流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制不完善、資金問題以及宅基地的經(jīng)濟(jì)潛力則是實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)與退出這一宅基地制度改革目標(biāo)需要考慮的主要問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度改革;宅基地;流轉(zhuǎn)與退出

中圖分類號(hào)：F320.2 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1001-862X（2015）04-0012-008

一、農(nóng)村宅基地制度改革：?jiǎn)栴}導(dǎo)向

土地制度是我國的基礎(chǔ)性制度，而農(nóng)村宅基地制度又是其中極其重要的一部分，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國家的長治久安。新中國成立以來，農(nóng)村的宅基地經(jīng)歷了從農(nóng)民私人所有到集體所有、農(nóng)民使用的歷史性變化?，F(xiàn)行“集體所有、農(nóng)民使用、一宅兩制”的宅基地產(chǎn)權(quán)制度于1963年基本形成。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度改革后，國家開始不斷加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，逐步形成了“一戶一宅，福利分配，免費(fèi)使用，無償回收，限制流轉(zhuǎn)，不得抵押，嚴(yán)禁開發(fā)”的宅基地管理制度。毋庸置疑，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展作出了歷史性貢獻(xiàn)，但我們也要清醒地意識(shí)到，隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展演化和改革不斷深入，特別是經(jīng)濟(jì)高速增長，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速推進(jìn)，農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)和發(fā)達(dá)地區(qū)遷移，圍繞農(nóng)村宅基地權(quán)利、利用效率等產(chǎn)生了一些新的突出矛盾和問題。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的突出問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，宅基地產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益不能實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償缺乏依據(jù)，甚至受到侵害。第二，宅基地使用無償、占用無成本，造成宅基地資源配置粗放，面積超標(biāo)和“一戶多宅”現(xiàn)象普遍。第三，宅基地流轉(zhuǎn)無路、退出無機(jī)制，造成宅基地資源大量閑置，導(dǎo)致隱性流轉(zhuǎn)和灰色交易發(fā)生。這是近年來各地的“空心村”、大量閑置宅基地的存在等問題的集中體現(xiàn)。

可見，無論從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，還是從農(nóng)民個(gè)人權(quán)益及保護(hù)角度，農(nóng)村宅基地制度都已難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，亟須問題導(dǎo)向的農(nóng)村宅基地制度改革。

本文基于全國農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)區(qū)的晉江市若干鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的典型調(diào)查，對(duì)農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀及主要問題、流轉(zhuǎn)與退出障礙進(jìn)行案例分析，以期為穩(wěn)步推進(jìn)晉江市農(nóng)村宅基地制度改革提供借鑒。

二、 三個(gè)案例村的基本情況

筆者于2015年4月相繼對(duì)福建省晉江市T1鎮(zhèn)V1村、T2鎮(zhèn)V2村和T3鎮(zhèn)V3村的農(nóng)村宅基地利用情況進(jìn)行了調(diào)研，并就宅基地問題與村委、村民進(jìn)行了訪談。這三個(gè)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和風(fēng)俗民情各有其特點(diǎn)，具有一定代表性，現(xiàn)將三個(gè)村的基本情況概述如下。

T1鎮(zhèn)地處晉江市西部，以丘陵地貌為主，面積47平方公里，轄28個(gè)行政村，54個(gè)自然村，人口6.7萬，外來人口1.7萬。2014年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值146.55億元，其中陶瓷和鞋塑是該鎮(zhèn)兩大支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民純收入1.34萬元。V1村距鎮(zhèn)2公里，距晉江市區(qū)16公里。全村面積1.8平方公里，其中居住面積0.8平方公里，轄4個(gè)自然村，住戶340戶，2026人。該村以Z姓為主，占比80%，其余20%為C姓村民，共有村民小組16個(gè)。

T2鎮(zhèn)位于晉江市南部沿海，面積29.8平方公里，屬低山丘陵，多為旱地。轄20個(gè)行政村，41個(gè)自然村，人口4.5萬，均為漢族，外來人員近3萬，旅居海外鄉(xiāng)親和港、澳、臺(tái)同胞約3萬多人，是晉江市的主要僑鄉(xiāng)之一。服裝紡織業(yè)和礦產(chǎn)業(yè)是T2鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的兩大支柱產(chǎn)業(yè)，因其地理優(yōu)勢(shì)與獨(dú)特的僑鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)，目前已經(jīng)發(fā)展成為晉江市主要服裝加工基地和原輔料集散地。V2村位于T2鎮(zhèn)東南處，距鎮(zhèn)政府1.5公里，距晉江市區(qū)2公里。全村面積0.5平方公里，其中居住面積0.2平方公里，轄1個(gè)自然村，住戶260戶，953人。V2村以H氏為主，分成5個(gè)村民小組。

T3鎮(zhèn)位于晉江市西南部，面積67.7平方公里，是一個(gè)以丘陵為主的鎮(zhèn)。轄41個(gè)行政村，73個(gè)自然村，人口11.8萬。福廈高速公路、石廈公路過境。鎮(zhèn)內(nèi)工業(yè)行業(yè)門類繁多，主要有鋼材、陶瓷、五金、機(jī)械、電子、服裝、制鞋、皮業(yè)、化工、塑料等支柱產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)以畜牧業(yè)和龍眼產(chǎn)業(yè)為主。T3鎮(zhèn)現(xiàn)有1200多家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其中不乏名牌產(chǎn)品和龍頭企業(yè)，中國馳名商標(biāo)和省級(jí)著名商標(biāo)有10多項(xiàng)。V3村位于T3鎮(zhèn)東南方向，離鎮(zhèn)區(qū)2.5公里，總面積0.53平方公里，其中居住區(qū)面積0.16平方公里，耕地已經(jīng)全部被征收。該村轄1個(gè)自然村，住戶341戶，1106人，主要姓氏為L、C、W，分成3個(gè)村民小組。（1）

三、農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀及主要問題

（一）宅基地違建、超標(biāo)普遍，“一戶多宅”現(xiàn)象為數(shù)不少

根據(jù)我國現(xiàn)今的《土地管理法》第62條，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。目前，晉江市所規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)的上限為150平方米。在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)在晉江市的農(nóng)村地區(qū)，宅基地違建、超標(biāo)和“一戶多宅”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。所調(diào)研的V1村全村宅基地400塊，其中有80塊未批先建，占比20%;面積超過150平方米的宅基地占宅基地總數(shù)的一半;有30戶農(nóng)戶有兩塊及兩塊以上宅基地，占農(nóng)戶總數(shù)的8.9%。V3村全村宅基地350塊，其中未批先建的宅基地有100塊，占比28.6%;面積超過晉江市所規(guī)定的150平方米的宅基地有315塊，占宅基地總量的90%;該村有30%的農(nóng)戶擁有兩塊及兩塊以上宅基地。V2村全村宅基地300塊，其中宅基地超標(biāo)和違建的現(xiàn)象較為普遍，有兩塊及兩塊以上的宅基地的農(nóng)戶在全部農(nóng)戶中占比達(dá)50%;平均每塊宅基地面積為250平方米，其中面積超過150平方米（2）的宅基地占宅基地總數(shù)的60%，未批先建的宅基地?cái)?shù)量占總量的四分之一，即有75塊宅基地是未經(jīng)過批準(zhǔn)建設(shè)的。三個(gè)調(diào)研村宅基地總量及違規(guī)利用情況如表1所示。當(dāng)然，當(dāng)前現(xiàn)狀是歷史、管理及人為的因素共同造成的。其中歷史的因素是在很長時(shí)期內(nèi)對(duì)單個(gè)農(nóng)戶所擁有的宅基地?cái)?shù)量及其面積的標(biāo)準(zhǔn)沒有一個(gè)明確的規(guī)定。V1村有一半宅基地面積超過該市所規(guī)定的150平方米的限制，V2村也有一半農(nóng)戶擁有兩塊及兩塊以上宅基地，這兩個(gè)村宅基地頒證的比例都達(dá)到70%，因?yàn)槠渲杏邢喈?dāng)一部分是上世紀(jì)90年代以前頒的證。另外，V2村未批先建的75塊宅基地當(dāng)中，有20塊是近6年翻建的，另55塊是在20世紀(jì)80、90年代建的。而V3村未批先建的這100塊宅基地都是20世紀(jì)90年代由村集體統(tǒng)一規(guī)劃批建的，近10年沒有未批先建的新增宅基地，但去年有10多宗宅基地進(jìn)行了危房改造，雖然通過了審批，但這些宅基地面積都超過了150平方米，因此翻建的這些房屋的超標(biāo)部分都沒有頒證。目前V3村僅有10%的宅基地頒了證，除了35塊有證宅基地，另有61塊宅基地2012年提出了頒證申請(qǐng)，據(jù)悉近期將獲批。這61塊宅基地是1999年進(jìn)行舊村改造統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的，每一棟面積規(guī)格一致，村民認(rèn)購后自行建造。除此之外，其余254塊宅基地沒有相關(guān)證件。

（二）宅基地閑置浪費(fèi)與稀缺并存

晉江市農(nóng)村宅基地住房閑置率較高，處于15%～20%之間，略高于全國平均水平。（4）V1村閑置的宅基地占該村宅基地總量的20%，V2村和V3村閑置的宅基地占比都為15%，合計(jì)128塊閑置宅基地。常年閑置的宅基地住房多為年久失修的老宅，居住設(shè)施不齊全，環(huán)境相對(duì)臟、亂、差，其戶主幾乎都擁有多塊宅基地。三個(gè)調(diào)研村中，“一戶多宅”的農(nóng)戶總計(jì)有260多戶，超過80%的農(nóng)戶都將其中一塊宅基地閑置下來，主要原因有兩點(diǎn)：一是所蓋房屋為宗祠，或?yàn)橐患要?dú)有祠堂，或?yàn)閹仔值芄餐┓畹撵籼?二是所建房屋為年代久遠(yuǎn)的舊石頭房子，所有者想要翻建，但因面積超標(biāo)，政府對(duì)此不予批準(zhǔn)。另外，從總體上看來，晉江市農(nóng)村地區(qū)外出務(wù)工者多，務(wù)工已經(jīng)成為農(nóng)戶的主要收入來源，而外出務(wù)工導(dǎo)致了住房的季節(jié)性閑置。盡管V1村、V2村以務(wù)工為主要收入來源的農(nóng)戶占比分別達(dá)到80%、70%，但是其中遠(yuǎn)程務(wù)工者少，基本在本縣域和省域范圍內(nèi)務(wù)工，大多能當(dāng)日內(nèi)返回，通常農(nóng)忙務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑務(wù)工。外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)便利，因而盡管他們中的小部分外出務(wù)工時(shí)間近50%，他們也更傾向于保留其農(nóng)村宅基地和住房。這也意味著部分住房在一年中的相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)處于閑置狀態(tài)，即處于季節(jié)性閑置狀態(tài)。

晉江市農(nóng)村宅基地一方面存在著相當(dāng)數(shù)量的閑置浪費(fèi)，另一方面對(duì)新增宅基地的需求卻很旺盛。2014年，V1村、V2村分別有20、40戶農(nóng)戶到村委提出宅基地申請(qǐng)，由于政策限制，未果。通過與村委、村民進(jìn)行訪談得知，V3村村民對(duì)新增宅基地具有一定需求，但2014年沒有村民向村委提出宅基地申請(qǐng)。這可能是因?yàn)樵摯逡?guī)模較小，且住房比較集中，村民熟悉限制申請(qǐng)新增宅基地的政策，因此未向村委提出申請(qǐng)。據(jù)各村村委反映，村民對(duì)宅基地的實(shí)際需求遠(yuǎn)不止于此。V1村村委表示，未來三年全村對(duì)新的宅基地的需求量至少有60塊，其中45戶面臨幾個(gè)兄弟共居或兒子結(jié)婚引致的住房緊張，躍然有一部分可以通過翻建更高樓層的房屋來解決對(duì)新增宅基地的需求，但因現(xiàn)有宅基地面積超標(biāo)，政府對(duì)翻建不予批準(zhǔn)，其余15戶由于經(jīng)濟(jì)狀況較好而對(duì)居住條件有更高的要求，如進(jìn)行房屋擴(kuò)建、建造別墅等。V2村村委表示，該村目前至少有40戶農(nóng)戶因住房緊張而需要新增宅基地。他們中大多是因?yàn)榫幼∪丝谶^多，住房緊張，像幾兄弟在父輩留下的宅基地上共同建造房子，在同一個(gè)屋檐下生活的情況比比皆是;還有的是現(xiàn)居住在舊石頭房子里，同樣因?yàn)榕f房子占地面積超標(biāo)，政府對(duì)翻建不予批準(zhǔn)，因此希望重新申請(qǐng)宅基地。V2村16歲以下人口占總?cè)藬?shù)的31.5%，加上目前已經(jīng)處于或即將處于婚齡的人數(shù)，未來3年，將至少有50人將因成家而對(duì)新增宅基地有需求。此外，該村也有幾戶農(nóng)戶由于經(jīng)濟(jì)狀況較好想要提高居住條件而對(duì)新增宅基地有需求。至于V3村，上文已經(jīng)提到該村大部分村民都有新增宅基地的需求，但其中相當(dāng)一部分認(rèn)為通過新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以及如果政府允許空中發(fā)展（加樓層）是可以解決新增的住房需求的。

（三）村民宅基地流轉(zhuǎn)意愿強(qiáng)弱不一，有償退出意愿普遍較強(qiáng)

地區(qū)不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)風(fēng)俗不同，村民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的態(tài)度也各有差異。無論是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，還是文化傳統(tǒng)風(fēng)俗方面，晉江市農(nóng)村地區(qū)的區(qū)域差異都比較大，三個(gè)案例村的情況就充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。V1村僅有10%的農(nóng)戶自己經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)，且都以家庭小作坊的形式生產(chǎn)陶瓷、鞋塑，規(guī)模較小，無力帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而V2村連接鎮(zhèn)工業(yè)園，村內(nèi)僅有不到2%的農(nóng)戶經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)，同樣為家庭規(guī)模經(jīng)營。相較這兩個(gè)村，V3村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，該村目前有37家企業(yè)，它們發(fā)展規(guī)模不一，其中不乏盼盼食品、三源食品等知名企業(yè)。晉江市農(nóng)村地區(qū)普遍盛行宗族主義，信奉宗祠，認(rèn)為祖輩留下來的地和房屋是先祖饋贈(zèng)之物，賣地賣房有傷風(fēng)俗。不過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展程度的不同對(duì)各地文化傳統(tǒng)風(fēng)俗也產(chǎn)生了不同程度的影響。宗族文化對(duì)V1、V2、V3的約束力依次降低。近10年，V1村沒有發(fā)生過宅基地及房屋的交易，V2村僅發(fā)生過村內(nèi)成員間的宅基地交易，V3村成功開展了“舊村改造”的土地整治項(xiàng)目，且發(fā)生過與非本村成員間的宅基地交易。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展讓V3村村民的思想觀念發(fā)生了巨大的改變，他們普遍對(duì)土地的集約使用具有一定程度的認(rèn)同，尤其在見證了第一期舊房改造項(xiàng)目的成功完成之后，其余村民也希望自己能住上“小洋樓”，希望自己的居住環(huán)境能得到改善，因此渴望村委、政府能繼續(xù)開展新農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。當(dāng)然村民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及自己新增花費(fèi)等方面存在一定隱憂，還需要與村委及相關(guān)政府部門協(xié)調(diào)。

盡管這三個(gè)村對(duì)將宅基地流轉(zhuǎn)給私人或企業(yè)的意愿強(qiáng)弱不一，但三個(gè)村村委及絕大部分村民都表示愿意將多出的宅基地有償退給村集體，不過前提是補(bǔ)償方式和補(bǔ)償水平合宜。另外，根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，幾乎所有的村民都愿意將多出的宅基地退給集體統(tǒng)一開發(fā)并獲得股份。這反映村民對(duì)多出的宅基地普遍具有較強(qiáng)的有償退出意愿，但由于認(rèn)知水平有限、信息不對(duì)稱等因素的限制，目前村民對(duì)合適的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償水平尚未形成清晰與理性的認(rèn)識(shí)。

（四）宅基地流轉(zhuǎn)途徑以房屋出租和宅基地買賣為主，無成員主動(dòng)退出宅基地

作為品牌之都和產(chǎn)業(yè)之都，晉江吸納了不少外來勞動(dòng)力，這些企業(yè)和工廠都在離城鎮(zhèn)不遠(yuǎn)、且與農(nóng)村相毗鄰的工業(yè)園內(nèi)，因而帶動(dòng)了部分地區(qū)農(nóng)宅租賃市場(chǎng)的活躍。在晉江農(nóng)村，農(nóng)宅出租是最為普遍的流轉(zhuǎn)形式，村民將閑置的房屋整體或部分出租，個(gè)人獲得利益，承租人一般仍以居住為主要用途。以所調(diào)研的三個(gè)村為例，V1村、V2村和V3村分別有15%、10%和15%的農(nóng)民住房被外來人口租住。相較V2村和V3村15%的宅基地閑置率、且這兩個(gè)村都連接鎮(zhèn)工業(yè)園的情況而言，其宅基地出租率偏低。這一方面是因?yàn)榭臻e的房子相當(dāng)一部分為年代久遠(yuǎn)的舊石頭房子，屬危房之列，因此鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)園的外來務(wù)工人員大多寧愿選擇工業(yè)園區(qū)內(nèi)的簡(jiǎn)易宿舍;另一方面是因?yàn)閂2村僅有3家農(nóng)戶在村內(nèi)經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)，為家庭規(guī)模經(jīng)營，沒有由其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的外來勞動(dòng)力、房屋租賃或交易的需求，因此同樣連接鎮(zhèn)工業(yè)園，V2的房屋出租率比V3村更低。

由于傳統(tǒng)風(fēng)俗的制約，晉江市農(nóng)村地區(qū)很少有農(nóng)村住房買賣，從了解到的情況來看，所發(fā)生的交易僅限于宅基地。而從宅基地交易主體看，包括三種情況：第一種情況是村內(nèi)成員之間的買賣。晉江市農(nóng)村地區(qū)以大姓村莊居多，宗族意識(shí)較強(qiáng)，村民一般不歡迎外村人遷入，因此宅基地交易大多發(fā)生在村內(nèi)成員之間。V2村近三年共發(fā)生宅基地交易30次，平均價(jià)格為300元/平方米，轉(zhuǎn)讓后主要用于居住。這30塊宅基地的交易均為村內(nèi)交易，且均未經(jīng)過村委會(huì)批準(zhǔn)和其他任何干涉，僅由雙方簽訂合約或協(xié)議達(dá)成交易，交易后沒有發(fā)生過糾紛。盡管村委認(rèn)為此類私下交易缺乏一定法律保障，但村委及村民一致認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)純屬交易雙方的私事，村委不需要對(duì)此進(jìn)行任何干涉。V3村同樣發(fā)生過2宗村內(nèi)成員間的宅基地交易，不過都發(fā)生在10～20年之間，村委同樣無任何干涉，交易雙方至今都在村內(nèi)居住，期間也未發(fā)生過糾紛。第二種情況是非本村成員購買。上文提到，這種情況的交易較少發(fā)生。根據(jù)三個(gè)村村委提供的信息，只有V3村10年前發(fā)生過一起，這可能與V3村規(guī)模較小，宗族勢(shì)力相對(duì)較弱有關(guān)，但類似情況在晉江市農(nóng)村地區(qū)是否具有普遍性還有待進(jìn)一步的調(diào)研。這位非V3村成員當(dāng)時(shí)以十幾萬的交易價(jià)格在V3村買入了1畝地，用于廠房建設(shè)，目前仍在該村進(jìn)行生產(chǎn)。第三種情況是村集體集中連片式的宅基地流轉(zhuǎn)。V3村村集體在村民自愿的情況下，于1999年開展了舊村改造項(xiàng)目，大面積拆掉了原來舊房、危房，并在此基礎(chǔ)上再統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，撤村并居，大大提高了土地的利用效率。改建之后的新農(nóng)村社區(qū)，除了能滿足原有住戶的住房需求之外，還有剩余可供其他村民認(rèn)購。在此基礎(chǔ)上繼續(xù)開展的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，完善了村民居住的公共設(shè)施，改善了居住環(huán)境，從而得到居民的認(rèn)可和支持。

從所調(diào)研情況來看，盡管這三個(gè)村 “一戶多宅”現(xiàn)象普遍、閑置率較高，而且其中還有不少華僑基本已脫離集體組織卻仍保留原宅基地，至今尚未發(fā)生過將多出宅基地主動(dòng)退出的情況。

四、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出障礙

（一）農(nóng)戶層面

作為宅基地使用權(quán)的所有者，農(nóng)戶的意愿是決定農(nóng)村宅基地是否有序流轉(zhuǎn)與退出的關(guān)鍵所在。在不同的農(nóng)村地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)風(fēng)俗、農(nóng)戶就業(yè)模式不同，農(nóng)戶對(duì)宅基地的依賴程度和思想觀念也不相同，從而影響其作出宅基地流轉(zhuǎn)與退出決策的因素也存在一定差異。在晉江市農(nóng)村調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)阻礙農(nóng)戶對(duì)宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)與退出的主要因素可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行梳理。

第一，農(nóng)戶對(duì)宅基地的需求與依賴程度。

晉江市農(nóng)村宅基地的閑置率處于15%～20%之間，閑置宅基地的戶主可以分為三類：一是“一戶多宅”農(nóng)戶，這也是其中最為常見的一種情況，這類農(nóng)戶顯然沒有讓這些閑置宅基地發(fā)揮其居住功能。V1村和V2村均有一半農(nóng)戶擁有多塊宅基地。二是外出務(wù)工農(nóng)民，他們對(duì)原宅基地以及住房的需求往往是季節(jié)性的、短期的。三是已經(jīng)移居在外的華僑，他們更是完全離開了原有村落，但跟村里人或多或少還保持一定聯(lián)系，也時(shí)常為村莊建設(shè)捐資出力。V3村開展村莊建設(shè)的資金來源中，華僑捐資就占相當(dāng)部分比例。

從宅基地的實(shí)際需求來看，“一戶多宅”戶主中有一部分對(duì)宅基地實(shí)體仍有一定需求，往往他們面臨子女成家的情況，有新建住房的需求，而閑置宅基地又因面積超標(biāo)而不允許重新翻建，閑置與稀缺并存;還有一部分確實(shí)不需要這些閑置宅基地發(fā)揮其居住功能，他們更看重的是土地權(quán)利而不是土地本身，更確切地說是土地權(quán)利帶來的一些收益。對(duì)外出務(wù)工農(nóng)戶而言，盡管一年中可能大部分時(shí)間在外務(wù)工，甚至舉家遷入城市，他們寧愿土地閑置也不愿流轉(zhuǎn)與退出，這也是農(nóng)民在追求較高經(jīng)濟(jì)收益目標(biāo)下權(quán)衡的結(jié)果，由于教育水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和戶口等因素的限制，他們不容易獲得所在城市的城市戶口及相應(yīng)的社會(huì)保障，加之高昂的城市房價(jià)，他們很難真正將生活完全轉(zhuǎn)移到城市地區(qū)，因此他們相對(duì)比較依賴集體土地，他們不僅看重土地權(quán)利帶來的一些收益，更看重其作為基本生活保障的作用。對(duì)華僑而言，他們幾乎完全離開了原有村落，他們同樣看重的是土地權(quán)利以及保留原有宅基地以作為未來可能重返家鄉(xiāng)的一種保障。

針對(duì)具有土地權(quán)利需求的這部分農(nóng)民，可以通過將土地實(shí)體利用權(quán)力轉(zhuǎn)為土地收益權(quán)利來實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。不過前提是落實(shí)好農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記工作。目前，晉江市農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記工作尚未落實(shí)到位，調(diào)研的V2村和V1村宅基地頒證比例為70%，V3村宅基地頒證比例僅為10%，這對(duì)宅基地的有序流轉(zhuǎn)與退出來說無疑是一個(gè)大的隱患。那么，如何積極引導(dǎo)“一戶多宅”農(nóng)戶有償退出閑置宅基地又是接下來工作中的另一重點(diǎn)與難點(diǎn)，其關(guān)鍵在于合理的補(bǔ)償方式與補(bǔ)償水平。調(diào)研的這三個(gè)村村民普遍認(rèn)為，如果補(bǔ)償水平合理的話，愿意退出閑置宅基地，同時(shí)也都愿意將多出的宅基地退給集體統(tǒng)一開發(fā)并獲得股份。對(duì)于季節(jié)性、短期性居住需求的農(nóng)民，他們往往僅留有少數(shù)老幼婦女成員在家中，住房中的大部分房間也處于閑置狀態(tài)。像這類情況，可以開展土地整治項(xiàng)目，將“空心村”撤村并居，集中居住，將節(jié)約的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地或開展其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，并按照原有宅基地的節(jié)約比例以股份或面積的形式對(duì)收益加以分配;同時(shí)還應(yīng)保證集中居住的標(biāo)準(zhǔn)底線應(yīng)是能夠滿足外出務(wù)工人員短期回家居住的要求。這樣不僅能通過集中投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使人居環(huán)境得到改善，同時(shí)增加了土地，提高了土地收益。對(duì)于已經(jīng)移居在外的華僑，他們對(duì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)作出不少貢獻(xiàn)，理應(yīng)在政策范圍內(nèi)保障其宅基地權(quán)益，可以按宅基地面積不超過政策規(guī)定的當(dāng)?shù)卮迕衩繎粲玫貥?biāo)準(zhǔn)對(duì)其原宅基地進(jìn)行確權(quán)登記。

第二，農(nóng)戶受傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣的約束。

在晉江市農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和風(fēng)俗習(xí)慣的約束力比較強(qiáng)，宗族主義盛行。該地區(qū)農(nóng)民普遍對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知不甚清晰，認(rèn)為宅基地和住房都是祖輩留傳下來的，產(chǎn)權(quán)歸自己所有，甚至連村委也認(rèn)為村集體無權(quán)干涉村民對(duì)宅基地與住房的任何處置。晉江的農(nóng)村地區(qū)以大姓村莊居多，宗族年長者具有較高威望，村民宗族意識(shí)普遍較強(qiáng)。據(jù)龍湖鎮(zhèn)龍埔村村支書反映，該村某村民在鎮(zhèn)上經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)，之后舉家移居到鎮(zhèn)上，故將閑置的原宅基地賣予同村村民，最終不堪忍受村民非議，交易完成五六年后又將原宅贖了回來，至今仍然閑置。V1村情況與該村情況基本一致。在V1村，祠堂隨處可見，而且裝飾普遍比較講究，氣宇恢宏，村民宗族意識(shí)之強(qiáng)由此可見一斑。其次，該村居民一致認(rèn)為，祖輩留下來的地是先祖饋贈(zèng)之物，如若售出則是不忠不孝，當(dāng)為人人所詬病。他們同時(shí)認(rèn)為，即使有人窮困潦倒到賣房的境地，本村人大多因其地風(fēng)水不好不會(huì)買入，而外村人則是不敢買入這大姓村中。因此，寧愿宅基地閑置，也不愿進(jìn)行買賣。V2村村民同樣認(rèn)為買賣房屋是愧對(duì)祖先并讓族人蒙羞的行為，但宅基地的買賣卻是可以接受的，該村過去三年發(fā)生了30宗宅基地的私下交易，同樣村集體對(duì)此不加任何干涉。但這兩個(gè)村村民一致認(rèn)同，即使宅基地和住房交易市場(chǎng)完全放開，鑒于宗族勢(shì)力之強(qiáng)，外村人也不敢買入來此定居。相較V1村和V2村，V3村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，民風(fēng)也較為開放，仍有一些年長者對(duì)買賣宅基地頗有微詞，但10年前，有外村人在該村買入1畝地用于建設(shè)廠房，目前仍在村里經(jīng)營，大家至今也相處比較融洽。

在這三個(gè)村中，V1村離市區(qū)最遠(yuǎn)，該村幾乎沒有企業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，村民思想觀念比較傳統(tǒng)與保守;V2村離市區(qū)較近，且連接鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)高一些，村民思想觀念相對(duì)開放一些;V3村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，2009年農(nóng)民人均純收入就已過萬，現(xiàn)有村莊企業(yè)37家，村民思想觀念也比較理性、自由。由此可見，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度直接影響人們的思想觀念，如果要打破封建傳統(tǒng)宗族觀念給宅基地流轉(zhuǎn)與退出所造成的束縛，就需要讓村民切實(shí)體會(huì)到宅基地流轉(zhuǎn)與退出能夠給他們帶來的好處，切實(shí)解決村民生活、生產(chǎn)的一些難處，同時(shí)加強(qiáng)政策宣傳，給予村民足夠的激勵(lì)，以促使他們自愿開展合理的土地整治項(xiàng)目以及閑置宅基地的流轉(zhuǎn)與退出。

第三，就業(yè)模式改變影響宅基地利用模式。

晉江市農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)總值中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占比不大，70%以上的農(nóng)戶以務(wù)工為家庭主要收入來源，調(diào)研的三個(gè)村里，V3村目前已無耕地，V1村也僅留有150畝耕地，V2村雖有480畝耕地，但該村70%的村民都以務(wù)工收入為主要收入來源。不同的就業(yè)模式?jīng)Q定其宅基地用途、目的的不同，相較務(wù)工與在村內(nèi)經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)、“一日往返”與一年中近半數(shù)時(shí)間在外務(wù)工，其目的性表現(xiàn)為單純的居住、基本生活保障或生產(chǎn)經(jīng)營等。例如，V1村村民主要以外出務(wù)工及家庭經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)為主要就業(yè)方向，該村外出務(wù)工人員通常一年中近半年時(shí)間都在外面，在村外經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)家庭回鄉(xiāng)的時(shí)間就更短了，他們將宅基地視為基本生活保障;而對(duì)村內(nèi)經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)的家庭來說，其宅基地不僅具有居住功能，更兼具一定生產(chǎn)功能。V2村和V3村目前對(duì)宅基地的用途雖然一樣——都以居住目的為主，但因其就業(yè)模式的不一致，未來對(duì)宅基地的用途也將出現(xiàn)差異。V2村連接鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)，而且離市區(qū)僅2公里，大部分村民在工業(yè)園區(qū)和縣域范圍內(nèi)務(wù)工，通常早出晚歸，村民在村內(nèi)鮮有自己的企業(yè)。宅基地對(duì)V2村村民而言，在未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)仍主要發(fā)揮社會(huì)保障功能。V3村村內(nèi)也有政府創(chuàng)建的工業(yè)園，該村幾乎沒有村民外出務(wù)工，基本都在本村務(wù)工，同樣是早出晚歸，但不同的是，V3村有37家企業(yè)，“聯(lián)戶集資”的創(chuàng)業(yè)模式是這些企業(yè)發(fā)展歷程的最大特色，該村至少有一半村民持有企業(yè)股份。這些企業(yè)規(guī)模不一，其中不乏正面臨擴(kuò)建、轉(zhuǎn)型等發(fā)展瓶頸的小微企業(yè)，V3村試圖通過對(duì)宅基地的統(tǒng)一規(guī)劃，節(jié)約出宅基地以支持這些小微企業(yè)的發(fā)展，那么這些宅基地與V2村的不同，其社會(huì)保障功能將逐步削弱，經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)功能將日益凸顯。

（二）政府與村集體層面

土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確是進(jìn)入市場(chǎng)的前提，也是影響土地有序流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需要建立在產(chǎn)權(quán)歸屬明確的基礎(chǔ)上，但是我國現(xiàn)行的法律中，農(nóng)村村集體土地所有權(quán)的主體并不明確。從晉江市農(nóng)村地區(qū)情況來看，農(nóng)民普遍達(dá)成了“宅基地私有”的共識(shí)，宅基地流轉(zhuǎn)往往也不經(jīng)過村集體私下完成，由于該地區(qū)居民對(duì)宅基地存在較大的需求量，晉江市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)形成隱形市場(chǎng)。但私下交易無疑存在較大隱患，既加大了政府管理的難度，同時(shí)也增加了交易雙方的風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)宅基地退出而言，農(nóng)民是否具有退出意愿主要取決于他們對(duì)宅基地作為一項(xiàng)資產(chǎn)在其交易中獲得的回報(bào)（例如預(yù)期補(bǔ)償）與付出的成本（例如失去宅基地產(chǎn)權(quán)）的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)之間的比較。由于產(chǎn)權(quán)交易中稟賦效應(yīng)（5）的存在，農(nóng)民對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)的私有認(rèn)知會(huì)“放大”其對(duì)宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的評(píng)價(jià)，從而影響農(nóng)民退出閑置意愿，加大推進(jìn)閑置宅基地退出工作的難度。因此，從政府層面來講，將宅基地確權(quán)登記頒證作為宅基地流轉(zhuǎn)與退出的基礎(chǔ)，重構(gòu)農(nóng)民對(duì)宅基地的權(quán)力認(rèn)知，建立健全農(nóng)村房屋與宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與宅基地退出機(jī)制，是推進(jìn)農(nóng)村宅基地有序流轉(zhuǎn)與退出的重點(diǎn)。

農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與退出最終需要靠村集體經(jīng)濟(jì)組織來積極引導(dǎo)與有效落實(shí)。對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，既沒有合法、規(guī)范的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出制度可依，也沒有推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出的動(dòng)力。農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛惺褂脵?quán)，集體對(duì)宅基地?fù)碛兴袡?quán)，但調(diào)研地區(qū)農(nóng)民普遍對(duì)此沒有清晰認(rèn)知，農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)能夠獲得一定收益，對(duì)集體所有權(quán)卻沒有補(bǔ)償或租金上繳，集體經(jīng)濟(jì)組織自然沒有動(dòng)力參與到農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)當(dāng)中去。而農(nóng)村集體如果想要回收農(nóng)民的宅基地，首先面臨的就是資金的問題。即使存在農(nóng)民“一戶多宅”、未批先建等違法占用宅基地的情況，可以依法收回，但是在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)中，村集體和村干部也不可能讓農(nóng)民無償退出其房屋和宅基地，更不可能強(qiáng)制其退出。因此，首先要考慮的便是補(bǔ)償問題，即使農(nóng)民宅基地上的房屋閑置或者坍塌，終歸還是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，補(bǔ)償農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)也是理所當(dāng)然的事情。補(bǔ)償農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失資金從何而來是村集體收回宅基地所面臨的一個(gè)棘手問題。另外，收回的宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值則是村集體在收回宅基地時(shí)考慮的另一重要問題。如果集體對(duì)收回的宅基地沒有很好的利用渠道，收回的宅基地很難給集體帶來收益，集體自然也就沒有收回的動(dòng)力。

五、結(jié) 語

當(dāng)前，我國正在33個(gè)縣級(jí)單位開展農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)。福建省晉江市是宅基地制度改革試點(diǎn)單位之一。本文基于晉江市三個(gè)村的調(diào)研情況，對(duì)該市農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀及存在的主要問題、宅基地流轉(zhuǎn)與退出過程中面臨的主要障礙，以及如何通過問題導(dǎo)向的宅基地制度改革試點(diǎn)提高農(nóng)村土地的集約節(jié)約高效利用、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新等相關(guān)問題進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，晉江市農(nóng)村宅基地利用具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是宅基地違建、超標(biāo)和“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍，二是宅基地浪費(fèi)與稀缺并存，三是村民宅基地流轉(zhuǎn)意愿受地方經(jīng)濟(jì)條件與傳統(tǒng)風(fēng)俗影響而強(qiáng)弱不一，但有償退出意愿普遍較強(qiáng)，四是宅基地流轉(zhuǎn)途徑以房屋出租和宅基地買賣為主。進(jìn)一步從農(nóng)戶層面和政府與村集體層面對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出過程中面臨的障礙進(jìn)行的分析表明，農(nóng)戶對(duì)宅基地的需求與依賴程度，文化傳統(tǒng)風(fēng)俗、農(nóng)戶就業(yè)模式是影響農(nóng)戶作出宅基地流轉(zhuǎn)與退出決策的主要因素，其中文化傳統(tǒng)風(fēng)俗與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相互影響;土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確、宅基地管理制度及流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制的不完善、資金問題以及宅基地的經(jīng)濟(jì)潛力則是實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)與退出這一宅基地制度改革目標(biāo)需要考慮的主要問題。

基于此，本文認(rèn)為改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，主要可以從以下方面著手。

1.重構(gòu)農(nóng)民對(duì)宅基地權(quán)力的認(rèn)知，探索運(yùn)用存量宅基地解決新增宅基地需求。

晉江市目前面臨農(nóng)村宅基地閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)戶不愿退出，同時(shí)對(duì)新增宅基地需求又居高不下的現(xiàn)狀。在土地資源如此稀缺的情況下，有效利用農(nóng)村閑置宅基地，探索運(yùn)用存量宅基地解決新增宅基地需求，是今后解決用地需求矛盾的關(guān)鍵所在。在晉江農(nóng)村地區(qū)，無論是對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)還是退出，農(nóng)民“宅基地私有”這一傳統(tǒng)認(rèn)知都是關(guān)鍵阻礙因素。因此，要提高農(nóng)民的宅基地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知能力和流轉(zhuǎn)與退出意愿，應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)宅基地產(chǎn)權(quán)政策宣傳力度，重點(diǎn)讓農(nóng)民充分了解并理解“宅基地集體所有”、“一戶一宅”的政策內(nèi)容。

另外，要完善農(nóng)村宅基地權(quán)益保障和取得方式。繼續(xù)落實(shí)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，這對(duì)保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益、減少宅基地流轉(zhuǎn)和退出進(jìn)程中的矛盾和糾紛具有重要現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，對(duì)新增宅基地審批實(shí)行家庭全員實(shí)名制，防止一戶多人、多次、多處申請(qǐng)宅基地，家庭所有成員現(xiàn)有住宅人均建筑面積超規(guī)定面積的，不得以分戶名義申請(qǐng)新的宅基地，遏止新發(fā)生“一戶多宅、一宅超限”等多占宅基地現(xiàn)象。對(duì)因歷史原因形成少批多建、未批先建以及一戶多宅的，實(shí)行規(guī)定面積內(nèi)無償取得，超出部分實(shí)行有償使用或有償退出，探索建立有償收益收繳和使用的管理制度。對(duì)依法取得宅基地的農(nóng)戶，鼓勵(lì)他們將閑置宅基地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織在尊重農(nóng)民意愿的前提下，依法、有償回購村莊內(nèi)部退出的閑置宅基地。鼓勵(lì)農(nóng)民聯(lián)戶或由村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，采用集中建設(shè)農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民由分散居住向相對(duì)集中居住的轉(zhuǎn)變，集約節(jié)約利用土地，盤活存量宅基地資源。

2.探索宅基地自愿有償流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益。

首先，要培育農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，對(duì)于已有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的宅基地交易，經(jīng)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后，予以合法性認(rèn)可，登記頒證。其次，建立宅基地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，完善土地市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，提供政策咨詢、信息發(fā)布等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的公平、公正、公開、規(guī)范運(yùn)行。此外，鼓勵(lì)農(nóng)民多種形式退出宅基地。對(duì)自愿退出宅基地以及放棄宅基地申請(qǐng)權(quán)的農(nóng)民，給予其申請(qǐng)城鎮(zhèn)保障房的權(quán)利或補(bǔ)貼購買城鎮(zhèn)商品房，并穩(wěn)妥解決其社會(huì)保障問題。結(jié)合晉江市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在集體產(chǎn)權(quán)股份化改革過程中，對(duì)退出宅基地、放棄申請(qǐng)宅基地的農(nóng)民，以適當(dāng)增加股份份額的方式予以補(bǔ)償。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮社會(huì)力量作用，引導(dǎo)農(nóng)民自愿成片、有組織地退出宅基地?；刭徴貎?yōu)先用于農(nóng)村新增的宅基地合法需求以及本集體公益性建設(shè)用地，為農(nóng)村發(fā)展留下充分空間。為保護(hù)集體資產(chǎn)不流失或不被低價(jià)流轉(zhuǎn)，解決集體土地缺乏評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，探索制定集體土地（宅基地）評(píng)估辦法，科學(xué)編制農(nóng)村集體土地基準(zhǔn)價(jià)格，建立集體土地（宅基地）流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格體系。

3.探索保護(hù)農(nóng)民居住權(quán)前提下的實(shí)現(xiàn)本市農(nóng)村宅基地零增長甚至負(fù)增長的機(jī)制。

首先，挖掘現(xiàn)有宅基地潛力，整體提升宅基地利用效率?？茖W(xué)合理高效地運(yùn)用好節(jié)約出來的農(nóng)村宅基地建設(shè)用地指標(biāo)，保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益。探索統(tǒng)籌利用退出閑置宅基地的利用方式，對(duì)于回購宅基地的用途，允許集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)規(guī)劃用途，采取以地入股、聯(lián)營等多種方式籌集資金發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以及用于除商品住宅開發(fā)以外的各種用途。其次，要把集約節(jié)約利用宅基地與美麗鄉(xiāng)村、造福工程建設(shè)相結(jié)合，增加農(nóng)村公共用地的空間。再次，把節(jié)余宅基地利用與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。最后，宅基地節(jié)約形成的收益在政府、集體經(jīng)濟(jì)組織以及放棄宅基地申請(qǐng)人之間合理分配。

注釋：

（1）資料來源：晉江市政府網(wǎng)（http：//www.jinjiang.gov.cn/）;2015年4月三個(gè)案例村村委訪談，后整理資料所得。

（2）《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》第十條規(guī)定：村民建房每戶宅基地面積限額為80平方米至120平方米。利用空閑地、荒坡地和其他未利用地建設(shè)住宅，或者對(duì)原舊住宅進(jìn)行改建的，每戶可以增加不超過30平方米的用地面積。

（3）數(shù)據(jù)來源：2015年4月實(shí)地調(diào)研，整理訪談資料所得。

（4）中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所2012年發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》指出：目前中國農(nóng)村宅基地15%是閑置的。

（5）稟賦效應(yīng)指人們對(duì)擁有之物的評(píng)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于他們對(duì)不曾擁有之物的評(píng)價(jià)，劉騰飛等，2010。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）