政府財務(wù)信息披露指數(shù)編制：目標定位與系統(tǒng)構(gòu)建

（江蘇省教育財務(wù)結(jié)算中心江蘇南京210000江蘇大學(xué)財經(jīng)學(xué)院江蘇鎮(zhèn)江212013中國財政雜志社北京100036）

一、引言

十八屆三中全會以來，國家全面推進深化改革，經(jīng)濟體制改革是重中之重，而政府財政是國家經(jīng)濟的重要命脈，處理好政府財務(wù)問題對人民、政府乃至整個國家都具有迫切需求性。政府財務(wù)信息公開為建設(shè)“透明政府”“公信政府”提供了有力保障，也為保護公民“知情權(quán)”“監(jiān)督權(quán)”“參與權(quán)”提供了有利條件。最近幾年，我國各級政府部門已經(jīng)在這方面耗費了大量的人力、物力、財力。2014年7月，除了一些涉及國家安全的少數(shù)部門外，中央95家部門幾乎同時將公共預(yù)算收入支出、財政撥款支出和政府性基金預(yù)算支出決算表等政府財務(wù)信息對外公布。為響應(yīng)深化行政體制改革的行動號召，加快建設(shè)和推動人民滿意、職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效的人民的政府，切實領(lǐng)會十八大的“讓權(quán)力在陽光下運行”“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”的精神，加大公共財政領(lǐng)域以及其配套改革的力度是推進政治體制改革的關(guān)鍵。政府財務(wù)信息的披露與政府財政息息相關(guān)，而政府財務(wù)信息披露指數(shù)系統(tǒng)的構(gòu)建對政府財務(wù)信息披露有很大的幫助，在這方面我國的理論研究還是相對較薄弱，本文正是基于此研究政府財務(wù)信息披露指數(shù)系統(tǒng)的構(gòu)建與運行機制，希望對政府的財務(wù)工作有些許幫助。

二、文獻綜述與理論分析

政府財務(wù)信息披露指數(shù)的理論研究成果較少，而且國內(nèi)幾乎沒有相關(guān)研究。Ingram（1984）從12項會計政策出發(fā)，而這十幾項會計政策正是美國各州政府所公認的，以公認的程度為基礎(chǔ)來構(gòu)建披露指數(shù)，作為財務(wù)信息披露質(zhì)量的衡量標準。從研究結(jié)果可以看出，選民聯(lián)合組織和行政人員的高報酬對政府信息披露的影響都較大，一般而言，選民聯(lián)合組織對政府信息披露具有很好的監(jiān)督作用，而高報酬的政府激勵措施對政府的財務(wù)信息披露質(zhì)量有著巨大的促進作用。Robbins and Austin（1986）認為 Ingram的做法過于片面，因為只考慮了披露內(nèi)容，他們在前人的研究成果上又作了進一步的發(fā)展，內(nèi)容上增加了披露內(nèi)容和信息重要性兩方面的復(fù)合披露質(zhì)量指數(shù)，并證明了Ingram用披露指數(shù)得到的實證研究結(jié)果是相對比較穩(wěn)定的；Rita（1992）則在Robbins and Austin（1986）研究的成果上用類似的方法測算出來政府財務(wù)信息披露的指數(shù)，他構(gòu)建了一個線性數(shù)學(xué)模型，并利用這樣的模型來對政治經(jīng)濟特征和其他外部相關(guān)影響因素進行分析研究，從研究的成果可以發(fā)現(xiàn)，州長權(quán)力、債券的利息、政府部門系統(tǒng)內(nèi)部的集資能力和會計、審計人員的工作能力以及公眾媒體影響力的程度越大，那么財務(wù)報告質(zhì)量越高。陳志斌、董瑤（2015）以政府會計信息影響政府績效評價為切入點，通過研究政府會計信息是如何影響政府的績效評價來探討我國政府會計的改革方向。從國內(nèi)外的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，政府財務(wù)信息的披露是一個與政府工作息息相關(guān)的，國外的研究者已經(jīng)研究了如何采用相關(guān)模型去描述政府財務(wù)信息，而我國的研究確實相當落后，對于政府財務(wù)信息披露只是籠統(tǒng)的概述，而沒有具體去研究政府財務(wù)信息披露的運用，因此本文將對政府財務(wù)信息披露先進行目標定位，然后再對政府財務(wù)信息披露進行指數(shù)系統(tǒng)構(gòu)建，最后簡述運行機制，彌補國內(nèi)理論研究的不足。

三、政府財務(wù)信息披露指數(shù)編制的目標定位

目標定位是先決條件，如果沒有很好的目標就容易使政府財務(wù)信息披露指數(shù)的研究偏離方向，也不利于政府部門做出一些財務(wù)決策。首先，目標定位能夠保證政府財務(wù)信息披露的研究按部就班，本文所研究的很多財務(wù)信息披露指數(shù)必須在一定的目標指引下才能夠完成，如果沒有這些目標做指引，很可能偏離研究方向。一般情況下，政府部門的中心任務(wù)是服務(wù)大眾，不是以盈利為主，此目標指引財務(wù)信息披露指數(shù)的研究朝著這個方向前進。其次，目標定位能夠幫助政府部門做出一些正確的財務(wù)決策，樹立一個正確的目標，以這個目標為定位去做相關(guān)的政府信息披露指數(shù)的研究，其研究成果能夠為政府相關(guān)部門的人員提供決策建議。

政府財務(wù)信息披露指數(shù)編制的具體目標：

第一，為社會公眾展示政府的財務(wù)動態(tài)。政府財務(wù)信息披露指數(shù)的編制的核心目標一定是為國家為人民服務(wù)，所以政府財務(wù)信息披露指數(shù)的編制理所應(yīng)當?shù)貞?yīng)該展示社會大眾所需要的任何政府財務(wù)動態(tài)。

第二，正確引導(dǎo)投資者進行合理投資。政府財務(wù)信息披露指數(shù)的編制和發(fā)布能給投資者提供國家公共基礎(chǔ)設(shè)施以及大型投資項目的實時信息，投資者可以通過對國家公布的債券指數(shù)、股票指數(shù)、基金指數(shù)以及其他國有企業(yè)大型項目價格波動的綜合對比以及預(yù)測，決定其資金在各種項目間的配置比例，避免投資的浪費，有助于投資趨向理性化和科學(xué)性。

第三，為政府行政管理人員提供決策依據(jù)。政府管理層可以通過財務(wù)信息披露指數(shù)來評價和判斷債券市場的運行狀況以及資金的流動狀況，實時掌握債券交易的動態(tài)變化，制定相應(yīng)的監(jiān)管政策和措施。比如充分利用債券指數(shù)的波動及其內(nèi)部反映的國家資源等供求關(guān)系的信息，不斷變更利率政策以適應(yīng)當前國家財務(wù)現(xiàn)狀，適當調(diào)整債券發(fā)行規(guī)劃，改善市場投資活動。

第四，促進財務(wù)信息披露指數(shù)理論及其應(yīng)用技術(shù)的深入發(fā)展。編制和發(fā)布政府財務(wù)信息披露指數(shù)，為開展債券市場的技術(shù)分析提供數(shù)據(jù)和條件，可使我國的債券投資理論及其應(yīng)用技術(shù)得到進一步完善和發(fā)展，同時，債券市場也會得到長足的發(fā)展。

第五，完善我國政府信息披露評價機制。政府信息披露指數(shù)的構(gòu)建能夠為我國政府信息披露評價或者內(nèi)部控制評價提供一個很好的評價標準，通過構(gòu)建政府信息披露指數(shù)系統(tǒng)，我國政府部門的財務(wù)信息披露評價機制能夠更加完善。

四、政府財務(wù)信息披露指數(shù)編制：系統(tǒng)構(gòu)建與運行機制

（一）政府財務(wù)信息披露指數(shù)系統(tǒng)的構(gòu)建

1.戰(zhàn)略指數(shù)系統(tǒng)。政府的最根本任務(wù)是服務(wù)大眾，所以政府的戰(zhàn)略目標是讓人民群眾的利益最大化，正是從這樣的戰(zhàn)略出發(fā)，政府可以構(gòu)建一個戰(zhàn)略指數(shù)系統(tǒng)，例如人民滿意度、社會幸福指數(shù)等，并且為這些指數(shù)設(shè)定相應(yīng)的測量方法和評價標準，并進行嚴格的評判，這樣將政府的財務(wù)信息披露轉(zhuǎn)化為了人民對政府的滿意程度，這樣的轉(zhuǎn)化并沒有涉及財務(wù)數(shù)據(jù)，但并不代表與財務(wù)狀況無關(guān)，相反，人民的滿意度與財務(wù)狀況有著密切的聯(lián)系。

2.經(jīng)營指數(shù)系統(tǒng)。政府的的經(jīng)營是以這個國家的基礎(chǔ)設(shè)施以及一些資源進行經(jīng)營，協(xié)調(diào)分配好這些人力物力財力，政府的經(jīng)營狀況不僅反映在基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量上，還反映在這些設(shè)施的質(zhì)量上，我們可以在政府對國家的經(jīng)營狀況和財務(wù)信息披露情況之間建立聯(lián)系，即構(gòu)建經(jīng)營指數(shù)體系，通過這個體系，我們可以從國家基礎(chǔ)設(shè)施包括國企在內(nèi)的經(jīng)營情況了解到政府的財務(wù)狀況，政府的財務(wù)信息披露狀況正是對經(jīng)營的數(shù)字化具體化表述。

3.報告指數(shù)系統(tǒng)。政府的資金來源除了稅收、經(jīng)營收入外，還有來自于社會投資者的投資，我們可以通過構(gòu)建政府財務(wù)信息披露指數(shù)的報告指數(shù)系統(tǒng)，來向這些社會投資者反映他們所需要的與財務(wù)報告相關(guān)的信息，這樣就在政府財務(wù)信息披露指數(shù)與政府財務(wù)報告之間架起了橋梁，財務(wù)報告的詳細情況都可以反映在政府財務(wù)信息披露指數(shù)中。

4.合規(guī)指數(shù)系統(tǒng)。政府財務(wù)信息披露不僅是要反映信息的詳盡性，更重要的是信息的真實性、實時性，通過構(gòu)建合規(guī)指數(shù)系統(tǒng)，為政府財務(wù)信息披露制定一定的披露標準，嚴格按照這樣的標準格式披露，反映信息是否合理合規(guī)，從而也有助于社會大眾對政府的實時監(jiān)督。

（二）政府財務(wù)信息披露指數(shù)的運行機制

政府財務(wù)信息披露指數(shù)處于中心位置，政府財務(wù)部門提供財務(wù)信息披露指數(shù)并公布給社會公眾和政府財務(wù)監(jiān)督部門，當社會公眾和政府財務(wù)監(jiān)督部門從指數(shù)中發(fā)現(xiàn)財務(wù)狀況存在問題時，就會向政府財務(wù)部門反饋，以促使政府財務(wù)部門做出更加完善的財務(wù)規(guī)劃，從而在下一個時期提供的政府財務(wù)信息披露指數(shù)符合相關(guān)標準。

在這樣的運行機制中，雖然政府信息披露指數(shù)處于最關(guān)鍵的地位，但其他的環(huán)節(jié)也無可或缺，詳細講解如下：

1.社會公眾需要有一定的財務(wù)基礎(chǔ)知識，能夠?qū)ω攧?wù)狀況做出合理的分析。如果社會公眾對財務(wù)根本一竅不通，則此時社會工作反饋的信息就失去了其應(yīng)該有的意義，在這個環(huán)節(jié)所反饋的問題就失去價值，政府財務(wù)部門也就不能根據(jù)其反饋的內(nèi)容做出合理的調(diào)整。

2.社會公眾需要對政府財務(wù)有一定的關(guān)注。試想，如果公眾對政府財務(wù)運行狀況漠視，那么就不會有效地對信息進行反饋處理，因此，社會的關(guān)注度也是一個重要的環(huán)節(jié)。

3.財務(wù)監(jiān)督部門在這樣的運行機制中充當“守門員”的作用，當其他所有環(huán)節(jié)都失去效用的時候，財務(wù)監(jiān)督部門還能夠通過正確合理的分析，對政府財務(wù)部門提供恰當?shù)恼攧?wù)信息披露指數(shù)分析，以提高政府的財務(wù)工作效率和效果。