關于“多規(guī)融合”的思考

黃敬賀

（泉州市城市規(guī)劃設計研究院）

關于“多規(guī)融合”的思考

黃敬賀

（泉州市城市規(guī)劃設計研究院）

城市規(guī)劃是加強我國的城市建設的重要工作之一。目前，我國在城市規(guī)劃管理上出現(xiàn)了部門之間的規(guī)劃工作重疊、沖突等現(xiàn)象嚴重的問題。在黨的十八大中提出多規(guī)融合五位一體的總體布局。在這一形勢下，“多規(guī)融合”這一思想方針應運而生，并逐步在各個行政區(qū)域實行。對城市的建設與發(fā)展帶來了積極的作用。因此，“多規(guī)融合”這一方針的繼續(xù)實施與加大推廣具有重要意義。本文將針對“多規(guī)融合”的現(xiàn)實意義、應用價值以及發(fā)展方向等問題進行思考與探討。希望為我國的城市建設管理提供有價值的建議。

城市規(guī)劃；多規(guī)融合；思考

由于我國的地域發(fā)展情況不一，地緣情況復雜，我國在城市建設工作上的規(guī)劃種類較多。各級行政單位之間的專業(yè)規(guī)劃類型不一致，往往出現(xiàn)規(guī)劃重疊、沖突、脫節(jié)等現(xiàn)象，不僅不利于城市建設的合理、科學的發(fā)展，還造成了資源以及人力、物力的浪費[1]。規(guī)劃是政府的一種行政行為，它對城市的發(fā)展具有宏觀上的指導作用，城市建設問題的出現(xiàn)，直接影響的是整個城市的發(fā)展，為城市的發(fā)展建設帶來了十分不利的后果。針對這一現(xiàn)象，我國提出了“多規(guī)融合”這一規(guī)劃方針[2]。目的是實現(xiàn)規(guī)劃管理的科學合理，實現(xiàn)資源的有效利用、促進社會經濟效益與生態(tài)效益的雙贏，實現(xiàn)空間資源的合理安排，從而提高城市規(guī)劃的效果。

1　“多規(guī)融合”建立下的城鎮(zhèn)發(fā)展方式與目標

在“多規(guī)融合”的建設方針之下，各個部門之間要加強部門的交流與聯(lián)系，共同商討城市建設的戰(zhàn)略目標，確保各項規(guī)劃的統(tǒng)一性。其重要內容為耕地的規(guī)劃利用以及城市建設。對土地的利用要遵循節(jié)約、集約利用的原則，保護耕地，改變傳統(tǒng)的粗放的土地資源利用方式[3]。同時，在城市規(guī)劃之中，正確處理好城鄉(xiāng)之間的關系是十分重要的。在整個城市建設之中，城鄉(xiāng)關系的統(tǒng)籌處理以及合理布局是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體共同發(fā)展的基礎與前提。要想促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展必須堅持以人為本協(xié)調規(guī)劃城鄉(xiāng)建設與布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)產業(yè)布局，對于空間資源的規(guī)劃與利用要嚴格參照規(guī)劃目標進行，對相關的發(fā)展指標進行嚴格的控制，同時建立近期與長期兩種城市發(fā)展戰(zhàn)略目標配套實行的原則，對建設用地進行合理的布局，為了近期與長期的發(fā)展相結合，選擇留有彈性的建設方案。

在城市的發(fā)展過程中，土地利用的總體規(guī)劃起著至關重要的作用，它是城市建設發(fā)展的一個框架的搭建，只有將框架搭建好了，才能夠為城市規(guī)劃中的各個具體的方面找到合理的發(fā)展方向。城市總體規(guī)劃、城市近期規(guī)劃與城市土地利用計劃共同支撐其城市建設的發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調三者之間的關系是促進城市建設的重要手段[4]。同時，由于各個地區(qū)的發(fā)展具有一定的差異性，地區(qū)特色比較明顯。在實現(xiàn)“多規(guī)融合”的發(fā)展目標下，要對城市發(fā)展的總體目標以及重要控制指標進行規(guī)劃控制。城市發(fā)展的總體目標的建立需要以及所規(guī)劃地區(qū)城市的發(fā)展水平、經濟水平，結合當?shù)氐牡貐^(qū)特色進行科學合理的規(guī)劃以及目標的確定。在進行重要指標的控制上，“多規(guī)融合”要求將各部門的管控要求進行綜合來確定合理的控制指標。這類指標通常由上級政府下達或規(guī)定具有一定的強制性與約束性。這類指標所包括的具體內容有：基本農田保護面積、耕地保有量、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、永久基本農田保護面積等。在一些比較特殊的地區(qū)會有其它的控制指標的添加。上述指標通常具有相關的控制準則，在滿足這一準則的要求下，各個部門相關縣市要依據(jù)自身的發(fā)展要求進行多方面的預期指標的融合考慮，“多規(guī)融合”的作用在這一階段得到充分的體現(xiàn)。最后進行“多規(guī)融合”下的指標控制整合工作。下面為一個地區(qū)的“多規(guī)融合”重要控制指標的整合表[5]，見表1。

表1　

此外，在沿海地區(qū)，“多規(guī)融合”對海域及灘涂的規(guī)劃、生態(tài)線的劃分等方面具有重要意義。是實現(xiàn)海洋資源科學合理的規(guī)劃利用的有效手段，也是保證生態(tài)發(fā)展的重要措施。

2　“多規(guī)融合”對空間管制分區(qū)的作用以及空間規(guī)劃

在“多規(guī)融合”的作用下，制定了科學合理的戰(zhàn)略目標之后，下一步就需要對城市空間管制進行科學合理的規(guī)劃了。依據(jù)相應的法律規(guī)范，各部門對空間管制要素進行合理安排以及規(guī)劃分區(qū)。結合各個空間管制要素的具體要求，進行部門與管制范圍之間的對應。在未來的城市發(fā)展戰(zhàn)略之中各個部門將對相應的空間管制分區(qū)進行規(guī)劃并承擔各自的規(guī)劃責任。在進行規(guī)劃管理的工作時，要善于抓住重點，進行主次得當?shù)囊?guī)劃管理。對建設區(qū)與保護區(qū)的規(guī)劃管理要著重進行。例某城鎮(zhèn)的建設為例。將上級的規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際發(fā)展狀況以及發(fā)展需求進行結合考慮。參照環(huán)境與生態(tài)保護優(yōu)先的原則，對主要耕地進行保護，堅持節(jié)約、集約的用地要求，在各個部門的商討和積極部署之下，建立了符合該區(qū)發(fā)展的重要目標[6]。對建設區(qū)與耕地保護區(qū)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，形成了四個區(qū)域的協(xié)調統(tǒng)籌發(fā)展。將明確劃分了允許建設區(qū)、禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、有條件建設區(qū)。并將規(guī)劃部門的城鄉(xiāng)建設用地開發(fā)邊界區(qū)設置在允許建設區(qū)與有條件建設區(qū)的周邊線上。將發(fā)改委職責下的產業(yè)用地發(fā)展邊界設置在允許建設區(qū)內。將環(huán)境保護相關部門規(guī)劃下的生態(tài)保護區(qū)建立在禁止建設區(qū)內，并于其中建立了兩塊國土部門規(guī)劃下的永久基本農田保護紅線。這一整個規(guī)劃，顯得條例清晰、布局合理，在格局上給人一種十分規(guī)整的感覺。在實際的城鎮(zhèn)建設中，這種規(guī)劃布局顯得簡單實際又具有地域特色。

在空間規(guī)劃上，需要堅持耕地保護、城鎮(zhèn)建設、生態(tài)保護三個方面相結合的框架搭建方式?？臻g規(guī)劃工作的核心是實現(xiàn)空間資源的優(yōu)化配置。在目前的城鎮(zhèn)化建設中，空間規(guī)劃需要在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)進度之下求穩(wěn)、求長遠。一方面需要滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的人口、建設等方面對空間資源的要求，另一方面又要綜合考慮環(huán)境以及耕地，為長遠的發(fā)展留有余地。因此，對于城鎮(zhèn)建設規(guī)劃中的空間規(guī)劃而言，需要從四個方面進行。即生態(tài)用地的分級保護規(guī)劃、耕地分級保護規(guī)劃、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃、重要設施體系規(guī)劃。這四個方面可以根據(jù)城鎮(zhèn)的具體特點進行相應的變更，但其宗旨是將生態(tài)、耕地、城鎮(zhèn)建設、重要設施這四個方面進行綜合考慮。以廈門市區(qū)的規(guī)劃建設為例，在進行“美麗廈門”的規(guī)劃之前，首先確定了空間發(fā)展目標，即“大海灣、大山海、大花園”、“一島一帶多中心”。然后利用GIS技術對土地資源的建設用地適宜度進行評價，接著劃分出生態(tài)控制線，將981km2的生態(tài)控制線拆分為860km2的生態(tài)紅線以及121km2的生態(tài)緩沖區(qū)。劃分640km2的城市開發(fā)邊界以及78km2的海域與灘涂，形成人與自然和諧發(fā)展的城市空間規(guī)劃布局。

3　“多規(guī)融合”實行中的注意事項以及相關思考

在“多規(guī)融合”實行中，依據(jù)具體的城鎮(zhèn)建設，以及長遠目標與近期目標的綜合考慮往往要注意相關方面的協(xié)調統(tǒng)一問題以及重點注意事項。例如，在對各個類型的用地進行布局時，要著重考慮生態(tài)用地以及節(jié)約集約的原則。將生產、生態(tài)、生活這三者進行統(tǒng)一協(xié)調的規(guī)劃。生態(tài)用地與農業(yè)用地是必須排在土地規(guī)劃中的第一、第二的位置上的，在此基礎上進行其他用地的規(guī)劃，充分發(fā)揮土地資源的利用率以及合理科學的土地資源規(guī)劃布局，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設的近期發(fā)展與長遠發(fā)展的結合。另一方面就是對規(guī)劃布置的年限進行明確的規(guī)定。在現(xiàn)在的城鎮(zhèn)發(fā)展的速度下，可謂是日新月異，對規(guī)劃進行年限的規(guī)定，一方面能夠促進規(guī)劃的穩(wěn)步進行，另一方面是為了滿足現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展變化的要求，以免出現(xiàn)規(guī)劃建設的拖延狀態(tài)下導致規(guī)劃布局落后，跟不上時代的發(fā)展的現(xiàn)象的產生。

4　結束語

綜上所述，作為城鎮(zhèn)發(fā)展的總綱的規(guī)劃設計工作，要想發(fā)揮好它對城鎮(zhèn)發(fā)展的宏觀指導作用，就必須依據(jù)相關的法律規(guī)范以及規(guī)劃原則進行，加強各個部門之間的交流與協(xié)作，促進“多規(guī)融合”下城鎮(zhèn)規(guī)劃的合理布局以及科學的發(fā)展戰(zhàn)略目標的確定。針對生態(tài)、生產、生活三者的關系做好統(tǒng)籌布局與科學規(guī)劃，將城市建設、耕地保護、生態(tài)用地保護三者結合起來，促進土地資源的節(jié)約、集約利用以及為長遠的發(fā)展留有余地。另外還需注意“多規(guī)融合”實行中的具體情況，結合實際進行有效的規(guī)劃布局，明確規(guī)劃的年限，促進規(guī)劃工作的穩(wěn)步進行以及有效性的發(fā)揮。

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[5]陳東秀.“多規(guī)融合”實施建議[J].華北國土資源，2015，01（30）：96～98.

[6]陳玉飛，倪敏東，陳珍珍.寧波市鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面“多規(guī)融合”規(guī)劃編制要點探析[J].寧波經濟（三江論壇），2015，02（30）：27～30.

[7]賴壽華，黃慧明，陳嘉平，陳曉明.從技術創(chuàng)新到制度創(chuàng)新：河源、云浮、廣州“三規(guī)合一”實踐與思考[J].城市規(guī)劃學刊，2013，05（30）：63～68.

TU984.2

A

1673-0038（2015）17-0180-02

2015-4-11

黃敬賀（1980-），男，工程師，本科，從事城市規(guī)劃設計工作。