耕地質量占補平衡的績效評價

李武艷，王　華，徐保根，明樂樂（.浙江財經大學不動產研究所， 浙江 杭州 300；.浙江財經大學東方學院， 浙江 嘉興 34000）

耕地質量占補平衡的績效評價

李武艷1，王華2，徐保根1，明樂樂1
（1.浙江財經大學不動產研究所， 浙江 杭州 310012；2.浙江財經大學東方學院， 浙江 嘉興 314000）

研究目的：評價耕地質量占補平衡實施效果，為完善耕地占補平衡機制提供建議。研究方法：統(tǒng)計分析方法。研究結果：研究區(qū)域2011—2013年建設占用與補充耕地質量基本持平，建設占用水田面積小于補充水田面積；不同類型區(qū)的建設占用和補充耕地質量、占水田補水田能力均存在較大差異；建設占用與補充耕地質量和地均GDP都存在較高的相關性，與年度GDP相關性不顯著。研究結論：研究區(qū)域基本實現(xiàn)耕地質量占補平衡，嚴格執(zhí)行以補定占，科學選址，控制建設占用耕地和補充耕地質量在可實現(xiàn)范疇；可通過補改結合、異地占補等多樣途徑落實占水田補水田要求；盤活存量，控制和優(yōu)化增量，繼續(xù)提升土地集約節(jié)約水平，減壓占補平衡同時，改善耕地質量占補平衡效果。

土地評價；耕地保護；耕地質量；占補平衡

1　引言

耕地占補平衡政策于1997年在《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》中首次提出，1998年寫入《土地管理法》。隨后中央和國土資源部在相關文件和規(guī)章制度中陸續(xù)闡釋耕地占補平衡的必要性和重要性，及其內容與要求。耕地占補平衡關注內容從最初耕地數(shù)量不能減少，努力提高耕地質量，到當前堅決防止耕地占補平衡中出現(xiàn)補充數(shù)量和質量不到位問題，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象。但由于中國持續(xù)全面可比的耕地質量基礎數(shù)據(jù)尚不完善和耕地占補平衡相關制度規(guī)范不健全，尤其是對耕地質量占補平衡的驗收，缺乏可操作性較強的考核標準和方法，現(xiàn)行的相關政策規(guī)定對此更多是一些原則性的規(guī)定，對質量平衡缺乏一定的測算標準和參考依據(jù)［1］，導致占用和補充耕地的質量不能科學量化和有效實施。學者試著運用遙感［2］、統(tǒng)計年鑒［3］和實驗［4］等多種類型數(shù)據(jù)從?。?，5-8］、縣市［3］和項目［4］多尺度評價和闡述了耕地質量占補平衡的特征，揭示當前耕地質量占補平衡存在的問題。但由于獲取上述數(shù)據(jù)的限制性，導致其中的一些研究方法較難在全國推廣，或者全國的可比性也較差。農用地分等成果具有全國可比性，也被當前地方政府作為衡量和考核耕地占補平衡效果的主要方式。但是目前運用農用地分等成果開展耕地質量占補平衡方法的研究［1，5-7］，多是探討如何衡量耕地質量占補的效果，較少進行建設占用和補充耕地質量差距的量化研究。本文從縣級角度出發(fā)，運用縣市農用地分等成果評價區(qū)域耕地質量占補平衡實施效果，研究不同類型區(qū)耕地質量占補平衡的特點，分析耕地質量占補平衡相關因素之間的關系，為完善耕地占補平衡機制提供建議。

2　研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1樣區(qū)選擇

耕地占補平衡結果既與區(qū)域耕地質量高低有關，又與當?shù)厣鐣洕l(fā)展水平和耕地后備資源特征緊密聯(lián)系。中國東部沿海地區(qū)耕地占補平衡壓力大，建設占用和補充耕地質量問題突出且具有代表性［2，9］，因此本文在綜合考慮地形地貌、經濟發(fā)展水平、耕地后備資源特點等因素的基礎上，在中國東部沿海地區(qū)選取11個縣市作為代表，進行耕地質量占補平衡調查評價研究。其中，11縣市的地形地貌類型包括平原、丘陵盆地區(qū)、山丘區(qū)、山地區(qū)、沿海區(qū)和海洋島嶼區(qū)；經濟發(fā)展水平分為經濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)；耕地后備資源類型是耕地后備資源數(shù)量豐富與匱乏、耕地后備資源質量高與低等特點的多種組合。

2.2數(shù)據(jù)來源

本文耕地質量方面數(shù)據(jù)主要來自11個縣市按照《農用地質量分等規(guī)程》（GB/T 28407-2012）進行農用地分等的數(shù)據(jù)庫，其他數(shù)據(jù)來自11縣市2011—2013年統(tǒng)計年鑒。

2.3研究方法

首先運用ArcGIS疊加擦除功能獲取11縣市2011—2012年和2012—2013年建設占用和補充耕地地塊，然后再與2011、2012年土地利用現(xiàn)狀圖對比，借用農用地分等數(shù)據(jù)庫得到相應地塊的土地利用類型和國家利用等別等屬性，通過面積加權計算出相應年份的建設占用和補充耕地質量國家利用等別，運用SPSS分析耕地質量占補平衡與社會經濟等相關因素之間的關系。

3　結果與分析

3.12011—2013年11縣市建設占用與補充耕地質量對比

2011—2013年11縣市建設占用耕地質量的平均國家利用等別是8.43，補充耕地質量的平均國家利用等別是8.87，每個縣市建設占用與補充耕地質量對比結果如圖1（封三）。11縣市建設占用與補充耕地質量間差距存在差異，其中一個縣市補充耕地質量略高于建設占用耕地質量0.15個等別。建設占用和補充耕地質量最高等別都來自同一縣市，建設占用耕地質量最高國家利用等別是6.42，補充耕地質量最高國家利用等別是6.29；建設占用和補充耕地質量最低國家利用等別相同，均是10.78。土地開發(fā)和建設用地復墾是新增耕地的主要來源，其耕地質量最高國家利用等別分別是5.61和6.30，最低耕地質量等別分別是10.48和10.72，土地開發(fā)和建設用地復墾的耕地質量相近。2011—2012年和2012—2013年建設占用耕地的平均國家利用等別分別是8.26和8.56，補充耕地的平均國家利用等別分別是8.84和8.88，年度之間11縣市耕地質量占補平衡結果變化幅度較小。

3.22011—2013年11縣市占水田補水田特點

2011—2013年11縣市建設占用水田面積為1988.86 hm2，補充水田面積為2413.64 hm2，補充水田大于建設占用水田424.78 hm2。其中，2011—2012年建設占用水田800.34 hm2，補充水田1255.16 hm2；2012—2013年建設占用1188.52 hm2，補充水田1158.48 hm2。2011—2012年補充水田大于建設占用454.82 hm2，而2012—2013年補充水田小于建設占用30.04 hm2。補充水田主要來源土地開發(fā)和建設用地復墾，分別為2096.46 hm2和317.18 hm2，土地開發(fā)補充的水田遠大于建設用地復墾。11個縣市占補水田面積差距較大，單個縣市一年補充水田最高可達700多hm2，最低僅有1 hm2左右，這與縣市耕地后備資源客觀條件緊密相關。2011—2012年，其中4個縣市補充水田大于占用水田，實現(xiàn)水田占補平衡，其余7個縣市均未實現(xiàn)；2012—2013年僅有一個縣市補充水田面積遠大于占用水田面積，其余10個縣市均未實現(xiàn)水田占補平衡。隨著可開墾為水田的耕地后備資源越來越少，開發(fā)技術要求和開發(fā)成本愈來愈高，占水田補水田壓力愈來愈大。

3.3不同類型區(qū)建設占用與補充耕地質量對比

地形地貌是影響耕地質量占補平衡的最主要因素［2，9］，因此，本文將11縣市依據(jù)地形地貌歸類并對比分析不同類型區(qū)的耕地質量占補平衡特征，具體結果見表1。平原區(qū)補充耕地質量略高于建設占用耕地質量，2011—2013年補充耕地質量等別高于占用耕地質量國家利用等別0.11，這主要是由于平原區(qū)耕地后備資源質量較好，因此補充耕地質量等別較高，但同為耕地后備資源質量較優(yōu)的平原區(qū)縣市，耕地后備資源數(shù)量差異較大，其中一個縣市2011—2013年補充耕地數(shù)量是另外一個縣市的2.83倍。山區(qū)與丘陵盆地區(qū)補充和占用耕地質量相差最小，僅相差0.01個等別，這與此區(qū)域耕地質量整體較低、空間分布較均衡、耕地質量僅跨越3個等別、補充耕地同樣來自低丘緩坡、與已有耕地立地條件差異較小的原因有關，因此占用和補充耕地質量等別相近。但丘陵盆地區(qū)補充耕地質量總體上優(yōu)于山丘區(qū)，這主要由于山丘區(qū)耕地后備資源多為斜坡陡坡，而丘陵盆地區(qū)耕地后備資源為河谷平原和寬谷盆地。山地區(qū)與山丘區(qū)補充耕地質量相近，但前者耕地后備資源空間差異更大，因此占用補充耕地質量間差距更明顯。沿海區(qū)補充耕地質量略低于丘陵盆地區(qū)，開發(fā)量均低于平原區(qū)、山丘區(qū)、丘陵盆地區(qū)和山地區(qū)，耕地后備資源更為匱乏。海洋島嶼區(qū)補充耕地質量與占用耕地質量相差最大，下降了0.77個等別。海洋島嶼區(qū)被海洋包圍，陸域面積較小，耕地面積少且分散，耕地利用等別從5等到10等差異較大，耕地后備資源少且質量較差，因此占用補充耕地的質量差異也較大，補充耕地數(shù)量也最少。

不同類型區(qū)占補水田水平差異亦較大。2011—2013年平原區(qū)、丘陵盆地區(qū)和海洋島嶼區(qū)補充水田面積超過占用水田面積，而其他類型區(qū)則相反，平原區(qū)和沿海區(qū)補充旱地的面積低于占用旱地的面積。這與區(qū)域耕地后備資源特征和水田生成條件有關。墾造水田關鍵的條件是充足的水源，肥沃且能固水的土壤，平原區(qū)的耕地后備資源恰能滿足這些條件，因此，此區(qū)域能實現(xiàn)占水田補水田、占優(yōu)補優(yōu)；而山丘區(qū)、山區(qū)等區(qū)域新墾造耕地耕層厚度不能立即滿足墾造水田要求，海拔坡度等條件給灌溉設施建設造成一定困難，因此補充水田難度較大。

表1　不同類型區(qū)建設占用與補充耕地質量對比Tab.1 Quality comparison of construction area and land acquisition in different types

3.4耕地質量占補平衡與相關因素之間的關系

為分析耕地質量占補平衡特征，運用SPSS分析11縣市2011—2013年建設占用耕地質量國家利用等別、補充耕地質量國家利用等別、土地開發(fā)耕地質量國家利用等別、建設用地復墾耕地質量國家利用等別、建設占用耕地面積、補充耕地面積、年均GDP和地均GDP 9個因素之間的相關關系。從表2可以看出，建設占用耕地質量國家利用等別與補充耕地質量國家利用等別相關性最高，其相關系數(shù)是0.957；建設占用耕地質量國家利用等別與年均GDP、建設占用耕地和補充耕地面積相關性不顯著，而與地均GDP呈現(xiàn)較高的負相關，其相關系數(shù)為0.794，補充耕地質量國家利用等別亦與地均GDP相關性較強。綜上，建設占用耕地質量國家利用等別、補充耕地質量國家利用等別與地均GDP存在較高的負相關，并且，因為耕地質量國家利用等別數(shù)值越大，耕地質量越差，所以地均GDP產值越高，建設占用耕地質量國家利用等別數(shù)值越低，需補充耕地質量越高。年均GDP與建設占用耕地質量國家利用等別、補充耕地質量國家利用等別之間的關系未通過雙尾檢驗的顯著性要求，但與建設占用耕地面積、補充耕地面積呈較強相關關系，這說明GDP值越大，需要建設占用和補充耕地面積越多。

表2　耕地質量占補平衡相關因素之間關系Tab.2 The relationship between the relevant factors farmland quality dynamic balance

4　結論與討論

研究結果表明11個縣市在2011—2013年期間建設占用與補充耕地的質量基本持平，建設水田面積低于補充水田面積，嚴格執(zhí)行了占優(yōu)補優(yōu)和占水田補水田的要求，基本實現(xiàn)了耕地質量占補平衡。但11個縣市建設占用與補充耕地質量間的差距存在差異，平原區(qū)、盆地和山丘區(qū)建設占用與補充耕地質量間差距小于山地、沿海和海洋島嶼區(qū)；占水田補水田能力差異較大，這與區(qū)域耕地后備資源客觀條件密切相關，平原區(qū)耕地后備資源質量較優(yōu)，墾造水田基礎條件好，相對其他類型區(qū)占有明顯優(yōu)勢。耕地質量占補平衡實施效果與土地集約節(jié)約化水平密切相關，地均GDP愈高，建設占用和補充耕地質量愈高。

根據(jù)研究結果，在耕地質量占補平衡過程中，更應該關注補充耕地來源的選址和補充耕地質量的監(jiān)測評價，以補定占，確保建設占用耕地質量與補充耕地質量相當；受客觀條件限制，占水田補水田在一些區(qū)域實施難度確實較大，區(qū)域之間水田占補平衡能力差異較大，應提倡更多途徑實現(xiàn)水田占補平衡，如通過實地調查評價，選擇適宜地塊進行旱地改水田，同步實施墾造耕地項目、“旱地改水田”耕地質量提升示范項目，以墾造新增耕地面積補充建設占用耕地數(shù)量，以改造新增水田面積補充建設占用水田質量，既確保水田數(shù)量質量不下降又保障經濟社會發(fā)展空間，破解經濟建設與耕地保護兩難問題。另外，受地形地貌、水源等自然因素影響而不能落實占水田補水田的山區(qū)、丘陵盆地等區(qū)域，可開展“旱地改水田”指標的跨區(qū)域交易，實施異地占補平衡。開源的同時也應節(jié)流，嚴格控制建設用地規(guī)模，積極引導建設項目不占、少占耕地，特別是優(yōu)質耕地和水田，盤活土地存量，控制和優(yōu)化增量，繼續(xù)提升土地集約節(jié)約水平，降低耕地占補平衡壓力同時改善耕地質量占補平衡效果。

（

）：

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［4］ 胡國成，陳丁紅，黃雪平，等. 耕地占補平衡制度的實施狀況分析——基于浙江省臨安市樣本的研究［J］ .農學學報，2014，4（3）：112 - 115.

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（本文責編：郎海鷗）

Performance Evaluation on Farmland Quality Dynamic Balance

LI Wu-yan1， WANG Hua2， XU Bao-gen1， MING Le-le1
（1. Institute of Real Estate， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310012， China； 2. Dongfang College，Zhejiang University of Finance & Economics， Jiaxing 314000， China）

The purpose of the paper is to evaluate the effect on farmland quality dynamic balance and to propose some measures for improving the balance of arable land mechanism. The statistic analysis is used to calculate the dynamic relationships among all variables. The result shows that the quality of the occupation cropland and supplement cropland is almost identical. Supplementary paddy field area is larger than the area occupied by paddy fields. There are differences between different types of the area. There is a higher correlation between occupation cropland and supplement cropland. It reveals that the farmland quality dynamic balance is basically finished in the region. The research region obeys the rule of occupying farmland in accordance with offsetting arable land， and the rule of selecting offset areas scientifically while controlling the quality of occupied and offset arable land within the achievable extent. We can apply various measures to achieve paddy fields balance， such as combing complement and improvement， off-site complement and so on. Moreover， we should redevelop stocking land， control and improve farmland conversion， continue to increase the level of land intensive and saving usage， in order to relieve the pressure from farmland quality dynamic balance and improve its performance.

land assessment； farmland protection； farmland quality； requisition-compensation balance

F301.21

A

1001-8158（2015）11-0078-05

10.11994/zgtdkx.2015.11.011

2015-03-15

2015-10-18

國家自然基金項目（41301194）；教育部人文社科青年基金（12YJC630103）。

李武艷（1978-），女，河南新鄉(xiāng)人，副教授，博士。主要研究方向為土地利用與生態(tài)安全。E-mail： wy-li@163.com