破解地方政府土地財(cái)政困境的路徑選擇研究

牟 燕，錢忠好

破解地方政府土地財(cái)政困境的路徑選擇研究

牟 燕1，錢忠好2

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)投資工程管理學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225009）

研究目的：對2000—2013年土地財(cái)政依賴度進(jìn)行測度，分析土地財(cái)政依賴度的空間差異，并結(jié)合各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提出破解地方政府土地財(cái)政困境的路徑選擇。研究方法：統(tǒng)計(jì)分析法、三維空間分析法。研究結(jié)果：（1）2000—2013年間，中國土地出讓金規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地財(cái)政依賴度呈現(xiàn)上升態(tài)勢。2000 —2013年間，31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地出讓金水平年均14366.96×108元，累計(jì)達(dá)201137.40×108元，年均增長速度為39.17%。2000年31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度為8.51%，2013年為38.80%，14年間增加了30.29個(gè)百分點(diǎn)，年均增長速度為12.38%。（2）各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度呈現(xiàn)分化的趨勢，一些省（自治區(qū)、直轄市）已經(jīng)初步顯露擺脫土地財(cái)政依賴的跡象。研究結(jié)論：由于中國各地對土地財(cái)政的依賴程度存在較大的差異，各地?fù)碛械耐恋刭Y源稟賦、所處的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也存在一定的差異，因此，各地在選擇一條適合本地實(shí)際的新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路時(shí)，不僅要考慮現(xiàn)階段本地經(jīng)濟(jì)對土地財(cái)政的依賴程度，而且要考慮本地的土地資源稟賦約束以及本地經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段，采取有所差別的應(yīng)對之策。

土地制度；土地財(cái)政；依賴度；三維空間分析法；路徑選擇

1　前言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，年均增長速度超過9%，城市化水平顯著提高，城市化率由1978年的17.92%上升到2013年的53.73%，提升了35.81個(gè)百分點(diǎn)，中國工業(yè)化、城市化的助推器為土地財(cái)政［1］。土地財(cái)政通常是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)獲得土地出讓金等收入來滿足地方政府的財(cái)政需求。由于地方政府承擔(dān)著發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的主要責(zé)任，地方政府之間的“標(biāo)尺競爭”［2］激勵地方政府以地生財(cái)，形成“土地財(cái)政”。地方政府通過土地資本化、運(yùn)用土地財(cái)政工具增加地方政府收入，拓展地方財(cái)政空間［3］，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化和城市化建設(shè)提供源源不斷的資金。已有研究顯示，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府存在預(yù)算內(nèi)依靠城市擴(kuò)張帶來稅收增加、預(yù)算外依靠土地出讓金收入增加的現(xiàn)象［4］。周京奎等、吳次芳等的研究發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)土地出讓金收入大約占地方政府收入的25%—50%［5］，少數(shù)地方在某一時(shí)期甚至達(dá)到80%以上［6］?，F(xiàn)階段，地方政府圍繞土地形成的財(cái)政收入逐漸成為各級地方政府收入的主要來源［7］。

理論界通常認(rèn)為，土地財(cái)政一方面助推了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速了中國城市化與工業(yè)化進(jìn)程，有效地支撐和維持地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)［8］；另一方面，土地財(cái)政也存在一些弊端，如導(dǎo)致土地資源粗放利用、侵害農(nóng)民土地權(quán)益、積累的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)過大等［9-10］。由于受制于土地資源的稀缺性和不可再生性，土地財(cái)政難以持續(xù)［11］，進(jìn)而影響社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在現(xiàn)行的財(cái)稅體制下，中國地方政府面臨著這樣的財(cái)政困局：一方面不得不“以地生財(cái)”，依賴土地財(cái)政以滿足地方政府的財(cái)政需求；另一方面土地財(cái)政難以為繼，需要盡快實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，盡可能改變地方財(cái)政對土地財(cái)政的依賴。

為最大限度地抑制土地財(cái)政所帶來的負(fù)面效應(yīng)，有效破解地方政府土地財(cái)政困局，中央政府明確提出要“糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向；加快推動經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)變；深化稅收制度改革，完善地方稅體系，加快資源稅改革；建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”等。無疑，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級［12］，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制［3］，改革現(xiàn)行的征地制度，積極推進(jìn)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場的建設(shè)［13］等有助于改變地方政府對土地財(cái)政的依賴。但是，中國是一個(gè)幅員遼闊的國度，各地?fù)碛械耐恋刭Y源稟賦、所處的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段存在較大的差異，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很大的不平衡性［14］，各地土地利用方式及其對土地財(cái)政的依賴程度存在極大的差異［15］。因此，要提高政策的執(zhí)行效力，使政策措施更具有針對性，就必須從各地實(shí)際出發(fā)，采取差別化的對策。要做到這一點(diǎn)，首先，需要對各級地方政府土地財(cái)政的規(guī)模及其對土地財(cái)政的依賴程度進(jìn)行準(zhǔn)確的評估；其次，需要結(jié)合各地土地資源稟賦條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對各地土地財(cái)政狀況進(jìn)行歸類分析，在此基礎(chǔ)上提出的破解各地土地財(cái)政困局的對策建議才能更具有針對性?；谝陨峡紤]，本文利用2001—2014年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)對全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（不含港、澳、臺地區(qū)）2000—2013年土地財(cái)政依賴度進(jìn)行測度，分析土地財(cái)政依賴度的空間差異，并結(jié)合各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提出破解地方政府土地財(cái)政困境的路徑選擇。

2　土地財(cái)政規(guī)模和土地財(cái)政依賴度測算：基本思路

2.1土地財(cái)政規(guī)模

理論界在測算土地財(cái)政規(guī)模時(shí)計(jì)算口徑上存在較大的差異。例如，吳群和李永樂認(rèn)為土地出讓金收入最能體現(xiàn)土地財(cái)政收入，在測算土地財(cái)政規(guī)模時(shí)僅將土地出讓金收入納入測算范圍［16］；張雙長和李稻葵在測算土地財(cái)政規(guī)模時(shí)，將土地出讓金、與土地相關(guān)的直接稅、房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和印花稅等納入測算范圍［17］。李尚蒲和羅必良在測算土地財(cái)政規(guī)模時(shí)，測算范圍不僅包括土地出讓金、國有土地供應(yīng)其他情況發(fā)生的金額、國有土地使用權(quán)交易的租賃和轉(zhuǎn)讓所得、與土地相關(guān)的直接稅、房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅及附加、建筑業(yè)利稅總額，而且包括土地抵押收入［18］。

歸納起來，理論界在測算中國土地財(cái)政規(guī)模時(shí)大致可分為小、中、大三種口徑：（1）小口徑的土地財(cái)政收入是指政府通過直接交易土地獲取土地收入，學(xué)者們普遍以土地出讓金來代表。這一指標(biāo)能直接、直觀地反映土地財(cái)政收入，且數(shù)據(jù)更易獲得。這部分收入屬于地方政府預(yù)算外收入，基本上全額歸地方支配。（2）中口徑的土地財(cái)政收入包括土地出讓金、與土地直接和間接相關(guān)的稅收收入。直接稅收收入主要包括耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅5種稅種。間接稅收收入主要來源于工業(yè)化、城市化帶來的土地開發(fā)以及與之相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)稅收［19］。與土地有關(guān)的直接稅和間接稅均屬于地方政府預(yù)算內(nèi)獨(dú)享的稅收收入。與小口徑的土地財(cái)政收入相比，中口徑的土地財(cái)政收入能較全面地反映土地財(cái)政對地方政府收入增長的貢獻(xiàn)，但有些稅收收入，如建筑業(yè)稅收收入和房地產(chǎn)稅收收入需要進(jìn)行分解才能直接計(jì)入土地財(cái)政收入中。（3）大口徑的土地財(cái)政收入包括土地出讓金、土地稅收收入和土地隱形收入。土地隱形收入主要是指地方政府以土地資產(chǎn)為抵押物獲得的借貸收入。雖然現(xiàn)行法律不允許地方政府直接向銀行借貸，但在實(shí)際工作中，眾多地方政府往往借助政府性公司等以土地使用權(quán)進(jìn)行抵押融資［4］。與小、中口徑的土地財(cái)政收入相比，大口徑的土地財(cái)政收入能更全面地反映某一屆地方政府對土地的倚重程度。但是，盡管土地抵押借貸收入在地方政府的收入來源中扮演著越來越重要的角色［19］，但從長期的角度分析，未來若干年后仍然需要償還［14］，本質(zhì)上是一種債。

考慮現(xiàn)階段眾多地區(qū)地方政府仍然主要借助于出讓土地最大限度地獲得土地出讓金來增加地方政府收入，且在大口徑的土地財(cái)政收入中，土地出讓金仍然占有較大的比重［18］，并且，從某種程度上講，無論是中口徑的土地財(cái)政收入，還是大口徑的土地財(cái)政收入，都與小口徑的土地財(cái)政收入有某種聯(lián)系，因此，本文以土地出讓金大小表示土地財(cái)政規(guī)模的大小。

2.2土地財(cái)政依賴度

土地財(cái)政依賴度反映土地財(cái)政收入對地方政府收入的貢獻(xiàn)。地方政府收入主要包括土地出讓金和地方本級收入。地方本級收入是指地方財(cái)政一般預(yù)算收入，它通常被看作是衡量一個(gè)地方政府可支配財(cái)力的重要指標(biāo)。

土地財(cái)政依賴度的具體計(jì)算公式見式（1）：

式（1）中，D代表土地財(cái)政依賴度，T代表土地出讓金，JS代表地方政府本級收入決算數(shù)。

3　土地財(cái)政依賴度：計(jì)算結(jié)果

本文利用2001—2014年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)對全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（不含港、澳、臺地區(qū)）2000—2013年的土地財(cái)政依賴度進(jìn)行了計(jì)算，具體結(jié)果見表1。之所以選擇2000—2013年為觀察期，不僅僅是由于數(shù)據(jù)搜集的原因，更主要的是基于以下考慮：自1994年分稅制改革后，地方政府面臨的財(cái)政收支壓力日益增大，進(jìn)入21世紀(jì)后，中國經(jīng)濟(jì)隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，更是進(jìn)入快速發(fā)展階段，地方政府對資金的需求日益增多，迫使地方政府“以地生財(cái)”，土地出讓金收入顯著提高，地方政府對土地財(cái)政的依賴性不斷增強(qiáng)，對這一階段中國土地財(cái)政質(zhì)態(tài)進(jìn)行深入分析，不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，而且所提出的對策建議更具有針對性。

表1　土地財(cái)政規(guī)模及依賴度計(jì)算結(jié)果表Tab.1 Calculation results of land fnancial scale and land fnancial dependence

從表1中可以看出，總體水平上，2000—2013年間，中國土地出讓金規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地財(cái)政依賴度呈現(xiàn)上升態(tài)勢。就土地出讓金規(guī)模而言，2000 —2013年間，31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）土地出讓金水平年均14366.96×108元，累計(jì)達(dá)201137.40×108元，年均增長速度為39.17%。其中，江蘇省土地出讓金規(guī)模最大，年均2031.55×108元；西藏自治區(qū)土地出讓金規(guī)模最小，年均3.85×108元；江蘇省土地出讓金是西藏自治區(qū)的528.01倍。湖北省土地出讓金年均增長速度最快，為80.33%；北京市土地出讓金年均增長速度最慢，為28.06%；湖北省土地出讓金年均增長速度是北京市的2.86倍。就土地財(cái)政依賴度而言，2000年31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度為8.51%，2013年為38.80%，14年間增加了30.29個(gè)百分點(diǎn)，年均增長速度為12.38%。其中，浙江省土地財(cái)政依賴度程度最高，年均48.68%；西藏自治區(qū)土地財(cái)政依賴度程度最低，年均11.57%；湖北省土地財(cái)政依賴度提升速度最快，2000年為0.35%，2013年為42.50%，年均提升速度達(dá)44.56%；北京市土地財(cái)政依賴度提升速度最慢，2000年為17.18%，2013年為32.74%，年均提升速度僅為5.09%。

由表1可以發(fā)現(xiàn)，盡管2000—2013年間中國土地財(cái)政規(guī)模及土地財(cái)政依賴度總體水平上呈現(xiàn)上漲趨勢，但各地對土地財(cái)政的依賴已難以為繼，面臨土地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等所形成的“天花板”的制約。2000—2003年，土地財(cái)政依賴度快速提升，由2000年的8.51%提升到2003年35.50%；2003—2008年，盡管土地財(cái)政規(guī)模有所增加，但土地財(cái)政依賴度卻有所下降，2008年土地財(cái)政依賴度為26.37%，與2003年相比，下降了9.13個(gè)百分點(diǎn)；2008—2013年，土地財(cái)政規(guī)模迅速擴(kuò)大，由2008年的10259.80×108元增加到2013年的43745.30×108元，但土地財(cái)政依賴度僅僅由2008年的26.37%上升到2013年的38.80%。

4　土地財(cái)政依賴度：時(shí)空變化規(guī)律

為了更直觀、清晰地發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政依賴度的時(shí)空變化規(guī)律，按照31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度大小進(jìn)行分組，具體分組標(biāo)準(zhǔn)如下：30%以下為1組，30%—50%為2組，50%以上為3組。

比較相關(guān)年度分組結(jié)果，結(jié)合表1，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，土地財(cái)政依賴度時(shí)空變化呈現(xiàn)以下特征：

第一，2000—2013年間，土地財(cái)政依賴度呈現(xiàn)上升趨勢。2000年，31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度均處于30%以下；2003年，17個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度處于30%以下，占全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的55%；2008年，22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度處于30%以下，占全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的71%；2013年，17個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度處于30%—50%區(qū)間，占全國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的55%。

第二，各省（自治區(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度呈現(xiàn)分化的趨勢。2013年，31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度平均值為38.80%。安徽、浙江、重慶、江蘇、江西、山東、福建、湖北、河北、四川、貴州高于平均水平，河南、遼寧、湖南、寧夏、北京、廣西、廣東、吉林、陜西、天津、甘肅、山西、黑龍江、內(nèi)蒙古、青海、新疆、上海、西藏、云南、海南低于平均水平。按照中國通常的東、中、西的分類標(biāo)準(zhǔn)，2013年土地財(cái)政依賴度高于全國平均水平的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的東部地區(qū)的浙江、江蘇、山東、福建、河北，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的西部地區(qū)的重慶、四川、貴州。結(jié)合各地人均土地資源稟賦狀況，高于土地財(cái)政依賴度平均水平的地區(qū)，既有人均建設(shè)用地較高的安徽、江蘇、山東、湖北、河北，也有人均建設(shè)用地較低的浙江、重慶、江西、福建、四川、貴州；低于土地財(cái)政依賴度平均水平的地區(qū)，既有人均建設(shè)用地較高的遼寧、寧夏、海南、吉林、天津、甘肅、山西、黑龍江、內(nèi)蒙古、青海、新疆、西藏，也有人均建設(shè)用地較低的河南、湖南、廣西、云南、北京、上海、廣東、陜西。這表明，各地土地財(cái)政的依賴程度不僅取決于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，而且與人均土地資源稟賦有一定的關(guān)聯(lián)。

第三，盡管過度依賴土地財(cái)政會帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)，且受制于土地資源條件、社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要，過度依賴土地財(cái)政不可持續(xù)，但中國土地財(cái)政依賴度各地區(qū)間存在較大的差距。2013年，安徽、浙江、重慶土地財(cái)政依賴度高于50%，有17個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度位于30%—50%的區(qū)間內(nèi)，對高土地財(cái)政依賴度的地區(qū)來說，需要在發(fā)揮土地財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的同時(shí)控制土地財(cái)政帶來的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，仍有11?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度低于30%，這11個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）相當(dāng)一部分是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，對這些地區(qū)來說，其首要的任務(wù)是如何發(fā)揮土地財(cái)政對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。因此，如何從各地實(shí)際出發(fā)，權(quán)衡發(fā)揮土地財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用和要控制土地財(cái)政可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)就顯得極為重要。

第四，一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開始顯露擺脫土地財(cái)政依賴的跡象。例如，2000—2013年間，土地財(cái)政依賴度峰值出現(xiàn)于2003年的浙江省，高達(dá)62.36%，盡管2013年浙江省土地財(cái)政依賴度仍然位于較高的水平，但與其峰值相比，下降了10.29個(gè)百分點(diǎn)。這表明，一方面，浙江經(jīng)濟(jì)仍在一定程度上依賴于土地財(cái)政的支撐，另一方面，其已開始逐步擺脫對土地財(cái)政的依賴。

第五，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)變增長方式，完全可以擺脫對土地財(cái)政的依賴。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的上海，土地財(cái)政依賴度一直位于較低的水平上。上海市的土地財(cái)政依賴度2003年為24.93%，2013年為20.97%；土地財(cái)政規(guī)模2003年為294.24×108元，2013年為1090.52×108元。上海市土地財(cái)政依賴度不僅低于全國平均水平，而且低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的一些地區(qū)。

5　破解地方政府土地財(cái)政困境的路徑選擇

長期以來，總體水平上，中國采取的土地資源粗放式發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長，但是，由于受土地資源稟賦的制約，經(jīng)濟(jì)增長不可持續(xù)。加快社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、盡快擺脫地方政府對土地財(cái)政的依賴是各級地方政府面臨的重要課題。但是，各地對土地財(cái)政的依賴程度存在較大的差異，各地?fù)碛械耐恋刭Y源稟賦、所處的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也存在一定的差異。顯然，如果某一地區(qū)土地財(cái)政依賴度較低、土地資源稟賦較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，其所選擇的發(fā)展道路與土地財(cái)政依賴度較高、土地資源稟賦較少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)所選擇的發(fā)展道路應(yīng)該有所不同。因此，各地在選擇一條適合本地實(shí)際的新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路時(shí)，不僅要考慮現(xiàn)階段本地經(jīng)濟(jì)對土地財(cái)政的依賴程度，而且要考慮本地的土地資源稟賦約束以及本地經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段，采取有所差別的應(yīng)對之策。

土地資源稟賦是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件，人地關(guān)系狀況不僅決定著土地資源能否為某一地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供源源不斷的土地支撐，而且決定著該地區(qū)土地財(cái)政依賴程度及其可持續(xù)性；地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不僅反映了該地區(qū)獲得社會經(jīng)濟(jì)所需資金的能力，而且在某種程度上決定了該地區(qū)擺脫土地財(cái)政依賴的能力。如果某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低且中央政府對該地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不能有效增長，且地方政府又不能削減地方公共服務(wù)支出，地方政府在標(biāo)尺競爭的壓力下惟一的選擇是“以地生財(cái)”，對土地財(cái)政的依賴就不可避免?，F(xiàn)借助于三維空間模型對各地區(qū)土地財(cái)政依賴度、土地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行交叉分類分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

用土地財(cái)政依賴度刻畫各地對土地財(cái)政的依賴程度，用各地區(qū)人均GDP指標(biāo)刻畫地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用人均建設(shè)用地面積①人均建設(shè)用地面積是由當(dāng)年年末各地區(qū)建設(shè)用地面積數(shù)與當(dāng)年年末各地區(qū)常住人口數(shù)之比計(jì)算得來。刻畫各地區(qū)土地資源稟賦狀況，并將2013年全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度、人均地區(qū)GDP、人均建設(shè)用地面積三個(gè)指標(biāo)分別與全國平均值對比，由此劃出8個(gè)區(qū)域，分別用A1、A2、B1、B2、C1、C2、D1、D2表示。

A1區(qū)域是土地財(cái)政依賴度、人均GDP、人均建設(shè)用地面積都高于全國平均水平的地區(qū)，包括江蘇、山東、湖北。位于A1區(qū)域的各省，盡管對土地財(cái)政依賴的程度較高，但是，由于人均建設(shè)用地面積較大，土地資源約束程度較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，這意味著這些地區(qū)可以在維系較高的土地財(cái)政依賴度的同時(shí)，發(fā)揮自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，把握產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整機(jī)會，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

A2區(qū)域是土地財(cái)政依賴度、人均GDP高于全國平均水平，但人均建設(shè)用地面積低于全國平均水平的地區(qū)，包括浙江、福建、重慶。位于這一區(qū)域內(nèi)的三?。ㄊ校┯捎谌司ㄔO(shè)用地面積較小，土地資源約束程度較高，難以繼續(xù)維系較高的土地財(cái)政依賴度，但是，這些地區(qū)具有良好的自然資源、區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、擺脫對土地財(cái)政的依賴提供了必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

B1區(qū)域是土地財(cái)政依賴度、人均建設(shè)用地面積高于全國平均水平，但人均GDP低于全國平均水平的地區(qū)，包括河北、安徽。這一區(qū)域內(nèi)地區(qū)盡管土地財(cái)政依賴度較高，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻低于全國平均水平。位于B1區(qū)域的各省，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，盡管土地財(cái)政依賴度較高，但由于人均建設(shè)用地面積較大，土地資源約束程度較低，可以在繼續(xù)發(fā)揮土地財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。例如，河北和安徽可借力國家京津冀、長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略，加強(qiáng)與周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)交流和合作，并結(jié)合自身地區(qū)自然資源條件等，積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，尋找多元化財(cái)政收入來源。

B2區(qū)域是土地財(cái)政依賴度高于全國平均水平，但人均GDP和人均建設(shè)用地面積低于全國平均水平的地區(qū)，包括江西、四川、貴州。位于B2區(qū)域的三個(gè)省，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長面臨較大的困難。由于人均建設(shè)用地面積較小，土地財(cái)政對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用有限，也難以繼續(xù)維系較高的土地財(cái)政依賴程度，但相對較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在現(xiàn)行的財(cái)稅體制下又難以維護(hù)城市建設(shè)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資金。對這些地區(qū)，中央政府應(yīng)該積極出臺扶持政策，加大中央財(cái)政對其輸血的力度，同時(shí)這些地區(qū)積極利用自身地區(qū)優(yōu)勢，加快自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。探索增收途徑，拓寬地方財(cái)政收入來源，逐步擺脫對土地財(cái)政的過度依賴。

C1區(qū)域是土地財(cái)政依賴度和人均GDP低于全國平均水平，人均建設(shè)用地面積高于全國平均水平的地區(qū)，包括海南、黑龍江、山西、甘肅、寧夏、青海、西藏、新疆。位于C1區(qū)域的?。▍^(qū)）面臨的首要任務(wù)是如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的騰飛。為此，要充分利用土地資源的優(yōu)勢，積極發(fā)揮土地財(cái)政對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，以實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

C2區(qū)域是土地財(cái)政依賴度、人均GDP和人均建設(shè)用地面積均低于全國平均水平的地區(qū)，包括河南、湖南、廣西、云南。位于C2區(qū)域的?。▍^(qū)）由于人均建設(shè)用地面積相對較低，土地財(cái)政難以為繼。為此，一方面，要合理高效地利用現(xiàn)有城市建設(shè)用地，最大限度地發(fā)揮其對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用；另一方面，對于這些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，中央政府應(yīng)該在政策和資金方面給予大力扶持，同時(shí)，這些省區(qū)也要揚(yáng)長避短，利用自身的地區(qū)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，增加地方財(cái)政收入。

D1區(qū)域是土地財(cái)政依賴度低于全國平均水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均建設(shè)用地面積高于全國平均水平的地區(qū)，包括天津、遼寧、吉林、內(nèi)蒙古。位于D1區(qū)域內(nèi)的?。▍^(qū)、市）可以利用自身的土地資源優(yōu)勢，發(fā)揮土地財(cái)政對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)的作用，其土地財(cái)政依賴度可以維持在現(xiàn)有水平基礎(chǔ)上甚至有所上升，另一方面，也要積極探索經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，拓寬地方財(cái)政增收渠道，逐步降低對土地財(cái)政依賴度。

D2區(qū)域是土地財(cái)政依賴度和人均建設(shè)用地面積低于全國平均水平，人均GDP高于全國平均水平的地區(qū)，包括北京、上海、廣東、陜西。位于D2區(qū)域的4?。ㄊ校┯捎谌司ㄔO(shè)用地面積相對較小，需要繼續(xù)控制土地財(cái)政依賴度的增長速度，但由于人均GDP高于全國平均水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此，這些地區(qū)應(yīng)該在提高城市土地利用效率的同時(shí)加速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

6　簡要的研究結(jié)論

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長得益于土地財(cái)政的有力支撐，但受制于土地資源的稀缺性和不可再生性以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等所形成的“天花板”的制約，土地財(cái)政難以為繼。盡管總體水平上，各地土地財(cái)政依賴度較高，但各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政依賴度呈現(xiàn)分化的趨勢，土地財(cái)政依賴度存在較大的差異，一些省（自治區(qū)、直轄市）已經(jīng)初步顯露擺脫土地財(cái)政依賴的跡象。

無疑，中央政府的“糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向；加快推動經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)變；深化稅收制度改革，完善地方稅體系，加快資源稅改革；建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”等政策，有助于改變地方政府對土地財(cái)政的依賴。因此，可以預(yù)見在中央政策的指導(dǎo)下，地方政府必將積極采取措施破解土地財(cái)政困局。由于中國各地對土地財(cái)政的依賴程度存在較大的差異，各地?fù)碛械耐恋刭Y源稟賦、所處的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也存在一定的差異，因此，各地在選擇一條適合本地實(shí)際的新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路時(shí)，不僅要考慮現(xiàn)階段本地經(jīng)濟(jì)對土地財(cái)政的依賴程度，而且要考慮本地的土地資源稟賦約束以及本地經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段，采取有所差別的應(yīng)對之策。

（

）：

［1］ 劉立峰.地方政府的土地財(cái)政及其可持續(xù)性研究［J］ .宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2014，（1）：3 - 9.

［2］ 張軍.為增長而競爭：中國之謎一個(gè)解讀［J］ .東岳論叢，2005，（4）：15 - 19.

［3］ 唐在富.中國土地財(cái)政基本理論研究——土地財(cái)政的起源、本質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)與未來［J］ .經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2012，（2）：140 - 145.

［4］ 劉守英，蔣省三.土地融資與財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)［J］ .中國土地科學(xué)，2005，19（5）：3 - 9.

［5］ 周京奎，王岳龍.大中城市周邊農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程驅(qū)動機(jī)制分析［J］ .經(jīng)濟(jì)評論，2010，（2）：24 - 34.

［6］ 吳次芳，譚永忠.制度缺陷與耕地保護(hù)［J］ .中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002，（7）：69 - 73.

［7］ 吳越.土地財(cái)政三問與制度變遷［J］ .政法論壇，2011，29（4）：26 - 38.

［8］ 楊娟娟，孔劉柳.我國土地財(cái)政成因的實(shí)證研究［J］ .財(cái)會研究，2013，（2）：19 - 22.

［9］ 陳志勇，陳莉莉.“土地財(cái)政”：緣由與出路［J］ .財(cái)政研究，2010，（1）：29 - 34.

［10］ 武彥民，楊崢.土地財(cái)政、城市產(chǎn)出效率與全要素生產(chǎn)率增長差異［J］ .審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2012，27（4）：87 - 94.

［11］ 呂煒，許宏偉.土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)影響及其后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對［J］ .經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2012，（6）：78 - 86.

［12］ 蔣震.工業(yè)化水平、地方政府努力與土地財(cái)政：對中國土地財(cái)政的一個(gè)分析視角［J］ .中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014，（10）：33 - 45.

［13］ 吳冠岑.土地供給、分配機(jī)制與地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范［J］ .改革，2012，（4）：46 - 51.

［14］ 王玉波，唐瑩.中國土地財(cái)政地域差異與轉(zhuǎn)型研究［J］ .中國人口·資源與環(huán)境，2013，23（10）：151 - 159.

［15］Hongbin Li， Li-An Zhou. Political tumover and economic performance： the incentive role of personnel control in China［J］ . Journal of Public Economics， 2005，89（9-10）： 1743 - 1762.

［16］ 吳群，李永樂.財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭與土地財(cái)政［J］ .財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2010，（7）：51 - 59.

［17］ 張雙長，李稻葵.“二次房改”的財(cái)政基礎(chǔ)分析［J］ .財(cái)政研究，2010，（7）：5 - 11.

［18］ 李尚蒲，羅必良.我國土地財(cái)政規(guī)模估算［J］ .中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（5）：12 - 17.

［19］ 劉玉萍，郭郡郡，李馨鸞.經(jīng)濟(jì)增長中的土地財(cái)政依賴：度量、變化及后果［J］ .云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（1）：65 - 70.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Study on the Path Selection of Cracking Local Government's Land Fiscal Dilemma

MU Yan1， QIAN Zhong-hao2
（1. School of Investment & Construction Management， Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025， China； 2. College of Economics， Yangzhou University， Yangzhou 225009， China）

The purpose of this paper is to measure the land financial dependence from 2000 to 2013 in China， to analyze spatial difference of land financial dependence and to put forward the path selection of cracking local government land fiscal dilemma combined with land resources endowment and the level of economic development of each provincial region. Methods employed are statistical analysis and three-dimensional space analysis. The results indicate that 1）landtransferring fees expand unceasingly and land financial dependence presents the rising trend from 2000 to 2013. And theaverage of land-transferring fees is 1436.696 billion yuan， total of 20113.740 billion yuan. The annual average growth rate is 39.17%. Land financial dependence is 8.51% in 2000 and it is 38.80% in 2013. It is increased by 30.29% from 2000 to 2013. The annual average growth rate is 12.38%； 2）the regional land financial dependence presents the trend of differentiation. Some provinces have showed the signs of getting rid of financial dependence on land. The paper concludes that there are regional differences not only of land financial dependence but also land resources endowment and the stage of economic development. When various regions select new economic development ways that are suitable for their own condition， not only the local economic dependence on land finance at the present stage but also the constraint of local land resources endowment and stage of local economic development should be considered.

land institution； land finance； dependence； three-dimensional space analysis method； path selection

F301.1

A

1001-8158（2015）12-0018-08

10.11994/zgtdkx.2015.12.003

2015-09-09

2015-10-23

國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目《地方政府土地利用行為的經(jīng)濟(jì)分析與中央政府應(yīng)對策略研究》（71373224）；教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場研究》（14jzd009）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目《破解地方政府土地財(cái)政困局對策研究》（15YJC790077）。

牟燕（1982-），女，遼寧朝陽人，博士，講師。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)理論與政策。E-mail： muyan1982@126.com

錢忠好（1963-），男，江蘇姜堰人，博士，教授。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)理論與政策，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。E-mail： ZHQian@yzu.edu.cn