國(guó)企混改的脈絡(luò)與經(jīng)緯

曉睿

混合所有制改革橫跨公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域，突破的是不僅是既得利益格局，還關(guān)系到新的利益與分配機(jī)制的重構(gòu)，其復(fù)雜程度、敏感程度和艱巨程度前所未有。

伴隨著《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”）的鏗鏘著地，中國(guó)經(jīng)濟(jì)微觀領(lǐng)域的一場(chǎng)大尺度與多維度的變革將實(shí)質(zhì)性地有序啟動(dòng)與鋪開(kāi)。而在這場(chǎng)革故鼎新的改革大盤重，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革由于牽及傳統(tǒng)所有制邊界的突破與不同經(jīng)濟(jì)成分主體基因的嫁接，其帶給外界的想象空間更為廣闊，最終的改革效果更令人期待?？梢哉f(shuō)，混改的成功不僅會(huì)讓國(guó)有企業(yè)身軀變得愈發(fā)硬朗與矯健，也可以讓非國(guó)有經(jīng)濟(jì)獲得進(jìn)一步擴(kuò)身與壯體的平臺(tái)與機(jī)會(huì)，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀根基將因此得到深度重塑。

全面分層推進(jìn)

按照計(jì)劃，國(guó)企改革的動(dòng)態(tài)布局將以“1+N””的方式展開(kāi)，即除了全面性的國(guó)企業(yè)改革“指導(dǎo)意見(jiàn)”外，中央高層還將逐個(gè)發(fā)布加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)有投資公司的創(chuàng)建與管理、推進(jìn)混合所有制改革等配套政策文件。雖然由國(guó)家發(fā)改委主要負(fù)責(zé)的混合所有制改革方案需要到年底才能出臺(tái)，但我們依然能夠提前管窺和預(yù)見(jiàn)到相應(yīng)的內(nèi)容與綱目。

在國(guó)企分類的基礎(chǔ)上差別性地進(jìn)行混合所有制改革應(yīng)當(dāng)是一個(gè)總基調(diào)。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)有企業(yè)將分為商業(yè)類和公益類兩大方陣，其中主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，一般都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國(guó)有資本或各類非國(guó)有資本，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股和參股的方式存在；主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，國(guó)有資本要保持控股地位，支持非國(guó)有資本參股。屬于公益類的國(guó)有企業(yè)，可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，也可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。

落實(shí)到具體企業(yè)身上，混改仍需要區(qū)別性的進(jìn)行。其中在集團(tuán)公司層面，若屬于國(guó)家有明確規(guī)定的特定領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國(guó)有控股；而在其他領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)通過(guò)并購(gòu)重組、發(fā)行可轉(zhuǎn)債等方式積極引入各類投資者，逐步調(diào)整國(guó)有股權(quán)比例。到了子公司層面，將以研發(fā)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)等實(shí)體企業(yè)為重點(diǎn)，通過(guò)出資入股、股權(quán)收購(gòu)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債和股權(quán)置換等多種方式加大引入非國(guó)有資本的口徑與力度。

總體推進(jìn)方向上，除了非國(guó)有資本通過(guò)證券市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)等通道參與國(guó)有企業(yè)混合所有制改革與重組外，還要積極鼓勵(lì)國(guó)有資本以多種方式入股非國(guó)有企業(yè)，即國(guó)有資本可通過(guò)投資入股、聯(lián)合投資、重組等多種方式，與非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合等，擴(kuò)大國(guó)有資本延伸范圍，增強(qiáng)和放大國(guó)有資本功能。

在實(shí)行混合所有制的企業(yè)探索和推廣員工持股將是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要支點(diǎn)?；敬涡蚴牵喝瞬刨Y本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)和科技服務(wù)型企業(yè)將優(yōu)先開(kāi)展員工持股試點(diǎn)；對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和業(yè)務(wù)骨干將優(yōu)先獲得持股的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，漸次推廣員工持股計(jì)劃。

制度深層變革紅利

做為微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革并不只是如同一般人所想象的只是在國(guó)企經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)領(lǐng)域多了一些非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的身影，或者說(shuō)是國(guó)有企業(yè)嘗鮮式地進(jìn)入非公領(lǐng)域擺擺Pose，這場(chǎng)改革的深化與拓展將引起微觀經(jīng)濟(jì)制度的重構(gòu)與細(xì)胞再造，托起的可能是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全新的脊梁，最終所釋放的量變與質(zhì)變意義不可低估。

從“管企業(yè)”到“管資本”是《指導(dǎo)意見(jiàn)》所敲定的全新國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理念，目的是將國(guó)企做大、做強(qiáng)和做優(yōu)。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，我國(guó)各類國(guó)有企業(yè)共有15萬(wàn)多家，數(shù)目全球第一；與此同時(shí)，進(jìn)入《財(cái)富》“全球500強(qiáng)”的中國(guó)企業(yè)今年也達(dá)到了106家。盡管如此，國(guó)有企業(yè)大而不強(qiáng)、多而不壯的現(xiàn)狀并沒(méi)有得到多少改觀。數(shù)據(jù)顯示，2015年世界500強(qiáng)虧損最嚴(yán)重的50家公司中，中國(guó)企業(yè)占14家；與上榜的128家美國(guó)企業(yè)62.4億美元的平均利潤(rùn)額相比，中國(guó)企業(yè)只有32.2億美元，低于世界500強(qiáng)總平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)。情勢(shì)倒逼著改革的腳步。除了國(guó)有企業(yè)之間通過(guò)資本重組實(shí)現(xiàn)自我壯大外，還必須借助于混合所有制改革放大國(guó)企資本的輻射功能。以國(guó)企參股優(yōu)秀民企為例，國(guó)開(kāi)行和匯金公司分別在阿里巴巴內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)投資了10億美元，幾年后阿里上市，投資規(guī)模翻了幾倍。民企對(duì)國(guó)企的保值增值作用由此可見(jiàn)一斑。相信同樣的案例在混改推動(dòng)下會(huì)屢見(jiàn)不鮮。

國(guó)企并不等于壟斷，但壟斷一定發(fā)生在國(guó)有企業(yè)身上，并且中國(guó)國(guó)有企業(yè)的壟斷并不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而成，而是因?yàn)閷?duì)資源要素的獨(dú)占以及借助于特殊政策保護(hù)所致。實(shí)踐證明，壟斷的存在不僅形成了強(qiáng)大的利益既得集團(tuán)和特定的利益結(jié)構(gòu)，而且導(dǎo)致市場(chǎng)資源的錯(cuò)配。然而，由于自身利益的纏繞與固化，國(guó)企不可能自破壟斷，而必須借助于混改所產(chǎn)生的外部力量。最終的效果是，混改不僅能夠肢解和稀釋國(guó)有企業(yè)“一股獨(dú)大”的基因，建立起多元化的國(guó)企股權(quán)結(jié)構(gòu)，還可形成公私力量搭配均衡且相互制約的法人治理機(jī)制，進(jìn)而塑造出一個(gè)公平透明的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體格局。

由于產(chǎn)權(quán)制度尤其是財(cái)產(chǎn)所有者的非人格化，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者失去必要的監(jiān)督與約束，必將遭受各種腐敗行為的瘋狂侵蝕與瓜分。根治與杜絕國(guó)企腐敗，除了通過(guò)建立國(guó)有資產(chǎn)投資公司從而強(qiáng)化公有主體對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督外，還必須通過(guò)混合所有者改革引進(jìn)和聚合強(qiáng)大的外部制衡力量。一方面，國(guó)有企業(yè)引進(jìn)一個(gè)非公產(chǎn)權(quán)主體，就等于增添一雙監(jiān)督的眼；另一方面，民營(yíng)企業(yè)都是人格化的所有者，同時(shí)國(guó)有企業(yè)員工持股后也能形成產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的人格化主體，這種多元而理性的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)保證了對(duì)經(jīng)營(yíng)者監(jiān)督的到位與力量的強(qiáng)化，從而封堵侵蝕國(guó)企資產(chǎn)的一切縫隙。

如前所述，混合所有制改革并不只是國(guó)有企業(yè)引進(jìn)非國(guó)有資本，還包括國(guó)企對(duì)民企的資本或要素的進(jìn)入，從而達(dá)到雙向持股和取長(zhǎng)補(bǔ)短。必須承認(rèn)，雖然民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)上彰顯出了一定的存在價(jià)值與力量，但總體上在資本規(guī)模、技術(shù)水平以及管理規(guī)范等方面都不能與國(guó)企相提并論。以2015年世界500強(qiáng)為例，在入選的中國(guó)企業(yè)中，民營(yíng)企業(yè)僅6家，占比為6.3%，無(wú)論是入選數(shù)量還是年度增速都遠(yuǎn)不及國(guó)有企業(yè)。因此，借助于混合所有制改革路徑，國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的資本、技術(shù)、人才以及管理輸出，不僅可以促進(jìn)非國(guó)有資本平等使用生產(chǎn)要素、公平分享經(jīng)營(yíng)收益，還能打造與培育出一批質(zhì)地優(yōu)良的民營(yíng)企業(yè)，從整體上提升中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

按照規(guī)矩出牌

混合所有制改革橫跨公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域，突破的是不僅是既得利益格局，還關(guān)系到新的利益與分配機(jī)制的重構(gòu)，其復(fù)雜程度、敏感程度和艱巨程度前所未有。因此，推進(jìn)這場(chǎng)涉及生產(chǎn)關(guān)系層面的深度變革，除了需要足夠的勇氣與智慧外，改革者更需遵守與貫徹必要的操作規(guī)則。

使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用應(yīng)當(dāng)成為國(guó)有企業(yè)混改的最高經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則。國(guó)有企業(yè)引進(jìn)什么樣的非國(guó)有資本，引進(jìn)多大量的非國(guó)有資本，非國(guó)有資本是否入股國(guó)有企業(yè)，以何種形式入股，獲得多少股份占比，都應(yīng)當(dāng)立足于企業(yè)的自愿而非任何強(qiáng)制，并且雙方必須進(jìn)行平等協(xié)商，反對(duì)和杜絕任何形式的拉郎配。另外，對(duì)于不同地區(qū)、不同行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，混改也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)因地施策、因業(yè)施策、因企施策，堅(jiān)持宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，不搞全覆蓋，不搞“一刀切”；對(duì)于企業(yè)資產(chǎn)的定價(jià)也應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)的撮合而成，防止和反對(duì)長(zhǎng)官意志與行政干預(yù)。上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。在國(guó)企混改過(guò)程中，政府的基本職能應(yīng)該定位于服務(wù)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，包括提供資本重組的市場(chǎng)信息，搭建資本進(jìn)出的平臺(tái)，利用稅收等杠桿支持和促進(jìn)國(guó)有資本與非國(guó)有資本共同設(shè)立股權(quán)投資基金，監(jiān)督和保證資本交易的陽(yáng)光透明等等。

由于牽涉到不同經(jīng)濟(jì)成分的彼此嫁接，以及新舊機(jī)制的對(duì)接，為了更大程度減少摩擦成本，充分體現(xiàn)和保證參與方的利益，國(guó)企混改還應(yīng)掌握好時(shí)間節(jié)奏，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)，不設(shè)時(shí)間表，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)?；敬涡蚴?，先在商業(yè)類國(guó)企和子公司層面進(jìn)行試點(diǎn)，有了行之有效的經(jīng)驗(yàn)后逐步鋪開(kāi)。為此，對(duì)于參與混改的國(guó)企業(yè)績(jī)考核，不應(yīng)只拘泥于營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)增加引進(jìn)非國(guó)有資本的數(shù)量與質(zhì)量等考量因素，以對(duì)其作出公正全面的評(píng)價(jià)，只要不是原則性和方向性失誤，可以允許國(guó)企混改出現(xiàn)輕度性的探索偏差。

混合所有制改革的實(shí)質(zhì)就是不同經(jīng)濟(jì)成分的財(cái)產(chǎn)在市場(chǎng)化導(dǎo)向下的自由流動(dòng)與匹配，因此各類出資人的產(chǎn)權(quán)都必須得到法律的保護(hù)。一方面，國(guó)有與非國(guó)有財(cái)產(chǎn)都應(yīng)有明細(xì)的產(chǎn)權(quán)歸屬，在此基礎(chǔ)上，健全以公平平等為核心原則的國(guó)家、法人和自然人產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。特別是在混改推進(jìn)過(guò)程中，要徹底清理修改不利于非公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)及政策，確保個(gè)人和非公有制企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯；要建立健全非國(guó)有資本退出的機(jī)制和渠道，制定并完善各類產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法，在資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)置換、土地使用、職工安置及社會(huì)保障等方面做出明確規(guī)定，保障各類資本可以自由進(jìn)入，無(wú)障礙退出。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，借混合所有制之道，踐以小博大和金蟬脫殼之行；以混合所有制之名，行崽賣爺田和利益輸送之實(shí)，是國(guó)企混改過(guò)程中極有可能出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，為此必須將防止國(guó)有資產(chǎn)的“交易性流失”納入產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重中之重。一方面，要健全和完善國(guó)有資產(chǎn)交易規(guī)則、交易程序、機(jī)制和流程；另一方面，要放大國(guó)有資產(chǎn)的陽(yáng)光交易度，保持規(guī)則公開(kāi)、交易公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)；同時(shí)，要引進(jìn)由第三方專業(yè)人員及職工代表組成的國(guó)企混改評(píng)估委員會(huì)，跟蹤與監(jiān)督改革的全過(guò)程，并賦予委員會(huì)“一票否決”的權(quán)利。對(duì)于暗箱操作、低價(jià)賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務(wù)等行為，應(yīng)給予傾家蕩產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)懲罰與嚴(yán)厲的法律制裁。

讓混改真實(shí)落地

權(quán)威資料顯示，全國(guó)國(guó)有企業(yè)公司制股份制改制面達(dá)78%，中央企業(yè)及其所屬子企業(yè)改制面從2003年的30%提高到2014年的85%以上?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)對(duì)全國(guó)稅收的貢獻(xiàn)率，已由90年代末期的10%左右提高到近年來(lái)的50%左右。照此看來(lái)，國(guó)企混改的既有成績(jī)的確可圈可點(diǎn)。不僅如此，從中石油拿出西氣東輸項(xiàng)目的資產(chǎn)引入泰康資產(chǎn)和國(guó)聯(lián)基金，到中石化出讓30%的油品銷售業(yè)務(wù)，從中國(guó)電力投資集團(tuán)拿出旗下三分之一的子公司和建設(shè)項(xiàng)目供民營(yíng)企業(yè)參股，到國(guó)家電網(wǎng)公司宣布在直流特高壓、電動(dòng)車充換電設(shè)施和抽水蓄能電站三個(gè)領(lǐng)域引進(jìn)社會(huì)資本，公眾也清晰地聽(tīng)到國(guó)有企業(yè)混合所有制改革邁出的全新腳步。

但博鰲亞洲論壇做過(guò)的一項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查顯示，對(duì)于目前的混合所有制改革，有60%以上的民營(yíng)企業(yè)家選擇“暫不進(jìn)入”，超九成的民企老板選擇“觀望”。無(wú)獨(dú)有偶，根據(jù)德勤中國(guó)的統(tǒng)計(jì)，對(duì)于國(guó)企推出的混改領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)家中有60%以上的人選擇了“暫不進(jìn)入，等待制度明朗或先完善自身?xiàng)l件”。之所以如此，主要是民營(yíng)企業(yè)對(duì)改革過(guò)程存在諸多非公正與非公平改革結(jié)果的顧慮。如民企擔(dān)心進(jìn)入國(guó)有企業(yè)后仍由對(duì)方控股，沒(méi)有太多的話語(yǔ)權(quán)和不能享受同等的權(quán)益，等于是進(jìn)了“玻璃門”后又遭遇到“旋轉(zhuǎn)門”，在這種情況下，即便是將企業(yè)搞好了，但依然是為人作嫁或者成為國(guó)有企業(yè)的“提款機(jī)”；還有民企擔(dān)憂出于“甩包袱”的心態(tài)，國(guó)有企業(yè)拿出的“混合”部分只是不賺錢和贏利前景不好的業(yè)務(wù)，如果參與進(jìn)去，就等于是套牢自己；更有民營(yíng)企業(yè)認(rèn)為，即便是通過(guò)混合所有制獲得了控股權(quán)，但國(guó)有企業(yè)背后站著強(qiáng)大的政府，政企不分依然可以保證10%的國(guó)企股權(quán)對(duì)90%民企股權(quán)的否定，何況民營(yíng)企業(yè)面臨著被政府從混合之后經(jīng)營(yíng)好的國(guó)有企業(yè)再度剔除出去的風(fēng)險(xiǎn)。

民營(yíng)企業(yè)的顧慮與擔(dān)憂不是沒(méi)有道理。按照市場(chǎng)估算，中石化出讓的油品銷售業(yè)務(wù)股權(quán)價(jià)值為1000億元，如此龐大的盤子有哪個(gè)民企能夠獨(dú)立承接？社會(huì)資本最終只能以切割方式“分食”這塊蛋糕，結(jié)果中石化一股獨(dú)大的地位毫發(fā)無(wú)損。重要的是，中石化放開(kāi)的僅僅是產(chǎn)業(yè)鏈下游的銷售板塊，其對(duì)上中游依然保持絕對(duì)控制能力，民企這樣“混合”進(jìn)去，不是找著讓人“卡脖子”？當(dāng)然，比起中石化，中石油東部管道公司100%的股權(quán)對(duì)民企開(kāi)放，“混合”程度顯然要徹底得多，但仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn)，受多方面因素的影響，近年來(lái)中石油管道業(yè)務(wù)的贏利能力是每況愈下，且營(yíng)業(yè)收入和毛利率在公司所有業(yè)務(wù)板塊中占比最低。中石油剝離管道資產(chǎn)就難免有去劣存優(yōu)之嫌。

鑒于此，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)盡可能放大國(guó)有企業(yè)股權(quán)開(kāi)放的透明空間，一方面，除需要控股的公益類企業(yè)外，國(guó)有企業(yè)引進(jìn)民營(yíng)資本原則上不采取股份占比封頂?shù)淖龇?，并盡可能在母公司層面展開(kāi)；另一方面，要在公司治理機(jī)制層面建立強(qiáng)制性的小股東累計(jì)投票權(quán)制度，使混合所有制企業(yè)中的小股東有充分的利益訴求和順暢可靠的表達(dá)渠道。與此同時(shí)，政府可通過(guò)扶植與發(fā)展民營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上下游進(jìn)行兼并重組，提升民企在混合所有制企業(yè)中的控股地位；除此之外，無(wú)論是地方政府還是國(guó)有企業(yè)，都應(yīng)該展現(xiàn)出混合所有制的改革誠(chéng)意，對(duì)非國(guó)有資本拿出成色十足的契約精神，以片片真情換來(lái)民企參與混改的滿腔熱情。