關(guān)于提高地方人大常委會會議質(zhì)量的思考

黃新國+++徐銳

黨的十八大報告指出：“人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度?！笔藢萌腥珪M(jìn)一步指出：“堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用?！钡胤饺舜蟪Ｎ瘯慕?，是堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的產(chǎn)物。地方人大常委會會議是地方人大常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)的主要形式和重要途徑。提高地方人大常委會會議質(zhì)量，對于進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，依法行使憲法和法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)在推進(jìn)依法治國中的作用，保障地方經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、地方人大常委會會議存在的主要問題

（一）議題選擇不合理。確定監(jiān)督議題是開好常委會會議的重中之重。議題好比是目標(biāo)、是方向，方向不明，自然難見效果。目前，有些地方人大常委會在選擇議題的時候沒有緊扣社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，未能突出黨委、政府的中心工作，不是人民群眾密切關(guān)注的民生問題。有些地方的議題選擇存在貪多求全，什么工作都想聽一聽，什么事情都想管一管，致使監(jiān)督的重點(diǎn)不突出、針對性不強(qiáng)，監(jiān)督過程只能是蜻蜓點(diǎn)水、點(diǎn)到為止，不能搞通、搞透、搞仔細(xì)。

（二）會前準(zhǔn)備不充分。一是接受監(jiān)督的“一府兩院”及其有關(guān)部門為會議準(zhǔn)備的資料質(zhì)量不高、內(nèi)容不齊、論證不充分，匯報材料講成績頭頭是道，說問題輕描淡寫，答質(zhì)疑搪塞應(yīng)付，談措施華而不實(shí)。二是常委會辦事機(jī)構(gòu)工作不細(xì)致、不具體，沒有為常委會組成人員調(diào)研提供好服務(wù)、搭建好平臺，會議資料沒有按要求提前發(fā)放到參會的常委會組成人員手中，甚至有些材料在會議開始之前才發(fā)放。三是有些人大常委會組成人員認(rèn)識不高，缺少履職的熱情和能力，在會議之前，沒有對審議議題進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研，更沒有進(jìn)行深入的思考。

（三）會中審議不深入。一是時間安排不合理。本來需要開兩天的會，結(jié)果只安排一天或半天的會期，使審議時間大為縮減，很多常委會組成人員沒有時間發(fā)言。二是發(fā)言不積極主動。有的常委會組成人員把發(fā)言當(dāng)成一種參會任務(wù)，召集人不點(diǎn)名就不發(fā)言，能躲就躲；有的往往是結(jié)合一些具體問題想到哪兒說到哪兒，沒有按照議題審議順序逐一分別發(fā)表意見；有的對審議環(huán)節(jié)的認(rèn)識不夠，會議期間隨意請假缺席分組會議審議。三是發(fā)言質(zhì)量不高。有的常委會組成人員審議發(fā)言存在“跑題”的情況；有的發(fā)言內(nèi)容說好話肯定工作的多，提個別文字修改的多；從深層次分析問題、解決問題的角度提出可行性對策和建議的少，且意見建議質(zhì)量不夠高；有的審議發(fā)言有為行政部門和小團(tuán)體爭取利益的傾向；有的審議發(fā)言在既不熟悉相關(guān)法律法規(guī)和政策，也不了解客觀實(shí)際的情況下，發(fā)言內(nèi)容缺乏科學(xué)性和可行性。在審議氛圍上，分組審議中很少有辯論，與“一府兩院”負(fù)責(zé)人互動較少，審議熱情不夠高。四是存在代會現(xiàn)象。主要領(lǐng)導(dǎo)或者分管領(lǐng)導(dǎo)未能全程甚至沒有列席會議，往往出現(xiàn)部門副職代替部門正職，部門正職代替政府副職等情況。五是會議氣氛單調(diào)。審議缺席率高，尤其是兼職委員常常以其他活動或工作分不開身而缺席分組審議；分組審議中很少有辯論，與負(fù)責(zé)人互動較少，氣氛不熱烈。

（四）會后落實(shí)不到位。一是審議意見形成機(jī)制不規(guī)范，缺乏針對性和可操作性，導(dǎo)致“一府兩院”難落實(shí)。有的對常委會組成人員審議發(fā)言重視不夠，存在漏記、漏整、記錄不夠準(zhǔn)確、整理取舍不夠合理等情況；有些地方人大常委會審議意見由主任會議審定即送交辦理；有的審議意見質(zhì)量不高，都是一些大話、空話，缺乏具體的辦理意見。二是一些地方對審議意見認(rèn)識不高，“一府兩院”在辦理審議意見工作上不同程度地存在著文來文往的現(xiàn)象，有的承辦部門未按要求在3個月內(nèi)反饋審議意見落實(shí)情況，有的承辦部門雖然按時反饋了辦理情況，但存在避重就輕、選擇性辦理的現(xiàn)象，對于催得緊、難度小、符合意愿的就辦，對于沒有催辦、難度大、不符合意愿的就緩辦或不辦，致使辦理工作流于形式、浮于表面。三是常委會有關(guān)督辦審議意見的意識比較淡薄，未對常委會審議通過的審議意見與有關(guān)辦理部門保持跟蹤聯(lián)系，缺乏必要的監(jiān)督。

（五）會議的公開化程度不高。一是對常委會會議的報道，多數(shù)局限于程序性、結(jié)果性的報道。諸如什么時間開會，聽取了什么報告、作出了什么決議決定，什么人員出席和列席了會議。而對組成人員的審議發(fā)言報道少，批評意見更少。二是對一些能夠見報、人民群眾又比較關(guān)心的內(nèi)容沒有安排見報，如每年的審計(jì)報告、預(yù)算調(diào)整報告等。三是列席會議的人大代表少，參與旁聽的公民更少，很多地方甚至還沒有公民旁聽的嘗試。

二、影響地方人大常委會會議質(zhì)量的主要原因

（一）思想認(rèn)識不到位。主要分三個層次：一是對部分地方人大常委會而言，沒有擺正自己的位置，沒有把自己真正當(dāng)成權(quán)力機(jī)關(guān)，而是當(dāng)成二線機(jī)關(guān)，消極應(yīng)付，確立監(jiān)督議題既沒有與黨委、政府進(jìn)行雙向溝通，也沒有進(jìn)行深入調(diào)研和充分論證；常委會主任會議研究討論、統(tǒng)籌平衡年度監(jiān)督議題時，過多地考慮了專（工）委之間的工作平衡。二是對“一府兩院”及有關(guān)部門而言，認(rèn)為人大常委會會議審議什么、怎么審議、決定什么由人大自己決定，依法主動接受監(jiān)督的意識淡薄，認(rèn)識模糊；有些政府部門對熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決比較消極，甚至有些政府部門把人大常委會的監(jiān)督看成是一種障礙，認(rèn)為是找麻煩，還有抵觸心理。三是對部分常委會委員而言，他們把委員職務(wù)榮譽(yù)化，履職責(zé)任感和使命感不夠強(qiáng)，對監(jiān)督議題不關(guān)心，視察調(diào)研的主動性、積極性不高，審議缺席率高、發(fā)言針對性不強(qiáng)。

（二）服務(wù)意識不強(qiáng)烈。一是部分有議題的“一府兩院”及其有關(guān)部門報送會議資料不及時，不是積極主動的提供背景資料，而是消極應(yīng)付，走過場的思想較為嚴(yán)重。二是常委會辦事機(jī)構(gòu)會議資料的發(fā)放不及時，沒有主動催收資料，沒有搞好提前準(zhǔn)備。三是視察調(diào)研活動往往由有關(guān)專門委員會負(fù)責(zé)組織，通常只有少數(shù)人員參加，常委會組成人員參加調(diào)研的人數(shù)偏少，效果不好。所采取的視察、檢查、座談等調(diào)研方式，存在明查多、暗訪少，開座談會多、實(shí)地視察少，聽情況介紹多、看書面材料的多，深入基層、深入選民的較少等情況。

（三）組成人員結(jié)構(gòu)不合理。在年齡結(jié)構(gòu)上，普遍存在年齡偏大的現(xiàn)象，沒有形成科學(xué)合理的年齡梯形結(jié)構(gòu)。不少組成人員是因年齡偏大，從黨政部門轉(zhuǎn)任人大的，抱著一種退居二線的心態(tài)，只想清閑快活一點(diǎn)，導(dǎo)致工作激情不高，有的缺少履職的知識和經(jīng)驗(yàn)。在知識結(jié)構(gòu)上，缺少專業(yè)人才，尤其欠缺法律、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的專業(yè)人才，沒有形成涵蓋面較廣的互補(bǔ)型知識結(jié)構(gòu)。在組成機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)上，兼職的較多，專職的較少，有些兼職委員因?yàn)楸旧淼墓ぷ骱蛯I(yè)差別，致使履職過程出現(xiàn)應(yīng)付的現(xiàn)象。

（四）跟蹤督辦不得力。一是雖然法律對審議意見作了相關(guān)規(guī)定，但很多地方人大常委會對審議意見交辦、承辦部門辦理反饋、常委會工作機(jī)構(gòu)督辦等制度建設(shè)還不夠完善和規(guī)范，缺乏有效的制約和督辦機(jī)制。二是常委會對審議意見督辦工作尚未引起足夠重視，常委會工作機(jī)構(gòu)尚未將督辦審議意見工作納入重要議事日程，同時也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督手段。

（五）會議機(jī)制不健全。一是地方人大常委會在履行重大事項(xiàng)決定權(quán)等方面尚缺乏制度保障，重大事項(xiàng)難界定，致使涉及的議題難把握。二是尚未形成有效的視察調(diào)研工作機(jī)制，缺乏常委會層面的工作制度來規(guī)范會前的視察調(diào)研活動。三是尚未形成對組成人員履職情況的統(tǒng)計(jì)考核制度，沒有對不認(rèn)真履職或履職能力較差的組成人員進(jìn)行懲戒。四是沒有形成公開透明的會議宣傳制度，包括會議的宣傳報道、邀請的列席人員和社會旁聽公民，使常委會會議披上了神秘的面紗，社會公眾的參與度低，社會效果不理想。

三、提高地方人大常委會會議質(zhì)量的主要措施

（一）精心選擇議題。選好議題是地方人大常委會提高會議質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的前提和保證。選擇好會議議題，應(yīng)該從以下三個方面入手：一是在確保做好法定監(jiān)督項(xiàng)目和“一府兩院”要求項(xiàng)目的前提下，堅(jiān)持人大常委會工作與黨委、政府中心工作和人民群眾普遍關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題相結(jié)合的選題原則，合理地選擇一些適合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的監(jiān)督議題，確保議題“圍繞中心、服務(wù)大局，突出重點(diǎn)、關(guān)注民生”。二是堅(jiān)持完善議題征集機(jī)制，廣泛聽取各方意見，確保選取的議題能推動“一府兩院”工作、保障人民群眾利益。建議采取“四步驟”開門選議題：第一步是廣泛征集議題，每年10月底左右，通過地方網(wǎng)站、報紙等媒體向社會各界征求意見。同時，走訪部分人大代表征求意見建議、聽取各專委會、有關(guān)工作機(jī)構(gòu)、常委會主任、副主任的工作思路，還要與黨委、政府進(jìn)行密切溝通，廣泛征集各方面對下一年度人大常委會審議監(jiān)督議題的意見建議。第二步是對征集到的審議監(jiān)督議題意見建議進(jìn)行匯總、梳理，形成下一年度人大常委會審議監(jiān)督工作要點(diǎn)初稿，印發(fā)市人大機(jī)關(guān)各委室征求意見。第三步是根據(jù)征求到的意見對工作要點(diǎn)初稿進(jìn)行修改，并印發(fā)所轄縣（市區(qū)）人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、常委會組成人員和人大代表征求意見。第四步是提交常委會主任會議討論完善后提請常委會會議審議表決，表決通過稿以常委會黨組名義報地方黨委批準(zhǔn)并轉(zhuǎn)發(fā)。三是堅(jiān)持議題選擇的科學(xué)性、合理性和連貫性。在一屆之中，盡量不安排重復(fù)的議題、盡量不涉及同一個單位，但是，對人民群眾反映強(qiáng)烈而政府及其組成部門在一定時期內(nèi)又不能解決好的問題，應(yīng)該要采取專題視察、專題詢問或者質(zhì)詢等方式連續(xù)跟蹤監(jiān)督，強(qiáng)力推進(jìn)，一而再、再而三的列為監(jiān)督議題。

（二）深入實(shí)際調(diào)研。調(diào)研是地方各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)能否取得實(shí)效的重要環(huán)節(jié)。調(diào)研工作做得好，審議發(fā)言的效果才可能好，審議意見的質(zhì)量才能高。搞好調(diào)研工作，建議采取如下幾個步驟并形成制度規(guī)范：一是由常委會相關(guān)工作機(jī)構(gòu)牽頭，組織部分相關(guān)的常委會組成人員、人大代表實(shí)地視察，了解情況，掌握實(shí)情。二是召開有常委會組成人員、人大代表、有關(guān)專家和社會各階層群眾代表參加的座談會，聽取不同層次、不同利益社會群體的意見建議，對有些議題還應(yīng)組織有計(jì)劃、有針對性的暗訪和社會調(diào)查。三是綜合分析視察、調(diào)研得到的信息，力求評價工作實(shí)事求是、恰如其分，指出問題有理有據(jù)、切中要害，提出建議突出重點(diǎn)、科學(xué)可行，既能解決問題又能推動工作。

（三）重視會議材料。會議議題相關(guān)材料是地方人大常委會組成人員掌握情況、開好會議的基礎(chǔ)性資料。地方人大常委會召開常委會會議時，應(yīng)該有配套的、較規(guī)范的會議材料，有的議題還應(yīng)增加相關(guān)影像資料和參閱文件等。在資料形成上，地方人大常委會及有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)重視加強(qiáng)與“一府兩院”及政府有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，并就議題有關(guān)重要問題達(dá)成共識。一是常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)在視察、調(diào)研結(jié)束后主動與“一府兩院”聯(lián)系，對有關(guān)報告稿進(jìn)行初審，提出修改意見，并反饋給“一府兩院”促使其完善報告。二是在“一府兩院”修改完善有關(guān)報告后，組織參加視察、調(diào)研的常委會組成人員、人大代表，對有關(guān)報告稿進(jìn)行研究，提出修改意見和具體要求，反饋給“一府兩院”及政府有關(guān)部門落實(shí)。

（四）規(guī)范會議程序。地方人大常委會必須以監(jiān)督法和監(jiān)督法實(shí)施辦法為依據(jù)，以規(guī)范常委會會議組織工作為突破口，制定并出臺一系列提高會議質(zhì)量的制度，使地方常委會會議逐步邁入程序化、制度化、規(guī)范化的軌道。一是要保障審議時間。必須以制度的形式規(guī)定“一府兩院”在會議召開10日前，將會議材料報送到常委會辦公室，常委會辦公室以手機(jī)平臺、網(wǎng)站、電子郵件或紙質(zhì)材料形式，將材料送達(dá)常委會組成人員，之后以手機(jī)短信提示查閱會議材料，保證常委會組成人員有足夠時間仔細(xì)閱讀、分析思考，為提出審議意見做準(zhǔn)備；同時，根據(jù)會議議題內(nèi)容情況，科學(xué)安排會議日程（一般安排兩個半天的時間進(jìn)行分組審議），保證常委會組成人員有較充分的討論和發(fā)表意見時間。二是要把握審議方式。針對“審議走過場、討論不深入”的情況，分組審議時，要求小組召集人嚴(yán)格按照會議日程安排，做到一事一議，不搞合并審議；同時，每組安排一名中心發(fā)言人，在常委會表決之前進(jìn)行綜合發(fā)言，對比較重要的議題，還要進(jìn)行整理，在新聞媒體和內(nèi)部刊物上摘登，調(diào)動大家審議發(fā)言的積極性。三是要突出審議重點(diǎn)。按照“緊扣主題、就事論事”的審議要求，以解決問題、推動工作為目標(biāo)，把影響工作的核心問題、關(guān)鍵問題和有利于解決問題推動工作的意見建議作為審議重點(diǎn)，引導(dǎo)常委會組成人員充分發(fā)表意見。

（五）擴(kuò)大社會參與。一是要充分發(fā)揮好新聞媒體的作用。保持與新聞媒體單位的密切配合，做好會前、會中和會后的各項(xiàng)宣傳工作，營造濃烈的民主氛圍，能公開的及時公開，切實(shí)增強(qiáng)人大工作的透明度和公開性，使人大監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督緊密結(jié)合起來。二是要進(jìn)一步增加人大代表列席會議的名額。目前，很多地方的人大常委會會議都邀請下級人大常委會負(fù)責(zé)人和人大代表列席，但人數(shù)偏少，應(yīng)適當(dāng)增加列席的代表人數(shù)。三是要建立公民旁聽制度。旁聽常委會會議審議過程，是公民了解、監(jiān)督常委會組成人員依法履職的客觀需要，也是集中民智、反映民意、科學(xué)議事的一種補(bǔ)充。地方人大常委會應(yīng)建立公民旁聽常委會會議制度，提高人大常委會會議公開、民主議事氛圍，使人大監(jiān)督與社會監(jiān)督互為補(bǔ)充、相得益彰。

（六）堅(jiān)持跟蹤督辦。會議審議意見的交辦和落實(shí)是保障地方人大常委會會議審議質(zhì)量的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是增強(qiáng)地方人大常委會監(jiān)督工作實(shí)效、維護(hù)人大權(quán)威的重要保證。一是要形成高質(zhì)量的審議意見。會議結(jié)束后，常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)要迅速整理好會議發(fā)言稿，審議意見應(yīng)切中要害，抓住工作中影響全局的問題和審議中提到的關(guān)鍵問題，審議意見要經(jīng)主任會議充分討論后方能通過。二是要做好交辦工作。審議意見形成后，應(yīng)當(dāng)以常委會正式文件形式送達(dá)“一府兩院”和有關(guān)部門辦理，也可以由專門委員會或工作委員會以會議形式當(dāng)面交辦。承辦部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照監(jiān)督法的規(guī)定和審議意見辦理要求，制訂出辦理計(jì)劃和措施，并在規(guī)定的時限內(nèi)將辦理結(jié)果書面報告地方人大常委會，同時向人大代表通報并向社會公布。三是加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督。要及時了解辦理情況，督促“一府兩院”限期報告辦理情況。對一些影響大或涉及面廣的審議意見，組織開展跟蹤檢查、督辦問效，或組織專題檢查或調(diào)查，督促“一府兩院”有關(guān)方面抓好落實(shí)。四是建立問責(zé)機(jī)制?！耙桓畠稍骸奔坝嘘P(guān)部門在辦理過程中，如果遇到難以解決的問題，或者不能按時辦理的，要及時反饋信息并說明原因，對辦理審議意見不力，群眾反映強(qiáng)烈，或故意拖延、推諉的，應(yīng)采取措施進(jìn)行問責(zé)，使用專題詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等更為剛性的監(jiān)督手段，使人大監(jiān)督工作富有實(shí)效。

（七）改善組成結(jié)構(gòu)。一是要改善組成人員的年齡結(jié)構(gòu)，形成老中青相結(jié)合的梯形結(jié)構(gòu)，保證人大工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，保持人大常委會會議充滿生機(jī)和活力。二是要改善組成人員的知識結(jié)構(gòu)，既要有黨務(wù)工作者，更要有熟悉法律、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、民族、宗教、僑務(wù)、外事等人才，做到社會科學(xué)與自然科學(xué)、理論研究與一線實(shí)踐工作者的有機(jī)結(jié)合，使組成人員的知識結(jié)構(gòu)能夠廣泛涵蓋“一府兩院”工作的方方面面，保證議政的質(zhì)量。三是要適當(dāng)提高專職的比例，要解決好當(dāng)前地方人大常委會組成人員中專職委員偏少，兼職委員過多的現(xiàn)狀，為常委會正常開展各項(xiàng)工作打好基礎(chǔ)。

（八）加強(qiáng)自身建設(shè)。建立健全人大各項(xiàng)制度，加強(qiáng)常委會組成人員和機(jī)關(guān)工作人員的自身建設(shè)，直接關(guān)系常委會會議質(zhì)量的高低，關(guān)系人大職能作用的發(fā)揮。因此，在建章立制，加強(qiáng)自身建設(shè)方面，應(yīng)該要把握好以下幾個方面：一是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)。常委會組成人員和機(jī)關(guān)工作人員必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)黨的路線方針政策，學(xué)習(xí)憲法法律法規(guī)，學(xué)習(xí)人大業(yè)務(wù)知識，廣泛涉獵，不斷提高自身理論水平。二是要轉(zhuǎn)變作風(fēng)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變作風(fēng)，樹立公仆意識，明確責(zé)任和使命，不斷增強(qiáng)履職的自覺性，要深入實(shí)際，傾聽群眾的聲音，善于分析問題，敢于發(fā)表意見，不斷提高議政能力。三是要健全制度。人大常委會會議是法律規(guī)定的，具有法定性。因此，要制定一系列配套的規(guī)章制度來進(jìn)一步完善議事程序，確保會議效果。在組成人員活動方面，可以制定考勤制度、調(diào)研制度、述職制度等；在落實(shí)審議意見方面，可以制定審議意見處理辦法、審議意見督辦制度等，以制度來管人管事，以制度來規(guī)范行為人的活動。四是要搞好服務(wù)。要進(jìn)一步強(qiáng)化常委會辦事機(jī)構(gòu)的服務(wù)意識，明確各自的職責(zé)，使材料、會務(wù)、保密、協(xié)調(diào)、后勤保障等各個方面的工作有條不紊，體現(xiàn)出參謀助手的作用。

（作者單位：湖北省黃岡市人大常委會研究與法規(guī)工作室）