試論加強(qiáng)和完善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

方芬

黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會(huì)主義法治建設(shè)方面的具體體現(xiàn)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過(guò)程?！?/p>

一、實(shí)踐中黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的主要做法與形式

1.審定立法規(guī)劃和計(jì)劃。黨組織審定立法規(guī)劃和計(jì)劃是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。實(shí)踐中，無(wú)論國(guó)家層面還是地方層面，立法規(guī)劃、計(jì)劃均由人大常委會(huì)黨組報(bào)送黨委審查批準(zhǔn)后才執(zhí)行落實(shí)，有關(guān)的立法制度一般都明確將立法規(guī)劃、計(jì)劃報(bào)請(qǐng)黨委批準(zhǔn)作為立法規(guī)劃、計(jì)劃編制和實(shí)施的必經(jīng)程序?？傮w而言，我國(guó)各級(jí)立法規(guī)劃和計(jì)劃的編制以黨在不同時(shí)期的任務(wù)和要求為指導(dǎo)，通過(guò)有目的、有計(jì)劃、有步驟開展立法工作來(lái)落實(shí)黨的各項(xiàng)政策，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政目標(biāo)。

2.提出立法建議。從實(shí)踐看，提出立法建議，是中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、有立法權(quán)的較大市黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的重要方式。在中央層面，1982年憲法實(shí)施以來(lái)，曾進(jìn)行過(guò)四次修正，均是由中共中央向全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)提出修改憲法部分內(nèi)容的立法建議。除修憲建議外，中央還多次向全國(guó)人大提出過(guò)立法建議。如1998年，十五屆三中全會(huì)通過(guò)的有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的決定，明確提出要賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，并向全國(guó)人大提出了立法建議，這是中共中央直接向全國(guó)人大提出立法建議的典型例子。根據(jù)中央的立法建議，1999年初，全國(guó)人大常委會(huì)即成立了農(nóng)村土地承包法起草班子[1]。再如監(jiān)督法的制定，盡管在六屆全國(guó)人大期間就開始醞釀，但真正促使監(jiān)督法制定工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段的，則是1990年3月黨的十三屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，該決定提出“建議全國(guó)人大常委會(huì)擬定實(shí)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的監(jiān)督法”，1990年5月，七屆全國(guó)人大常委會(huì)便成立了監(jiān)督法起草組，開始監(jiān)督法的第一輪起草工作。對(duì)此，有學(xué)者指出，“鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，立法機(jī)關(guān)對(duì)黨提出的立法建議非常重視，一般都盡力使之很快步入法案到法的正式立法階段，制定成為法律。”[2]

在地方層面，近年來(lái)地方黨委更加重視地方立法權(quán)，更加重視法治在國(guó)家治理中的作用，就地方性法規(guī)的立、改、廢提出的立法建議也逐漸增加。地方黨委提出立法建議一般具有以下特點(diǎn)：（1）在建議形式上，以黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人講話、對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的批復(fù)與批示、會(huì)議決議、會(huì)議紀(jì)要等形式提出的較多；（2）在建議提出主體上，主要是黨委書記、副書記、常委以批示的形式作出，黨委以集體名義向人大提出的立法建議較少；（3）在內(nèi)容上，有的是要求人大就某事項(xiàng)進(jìn)行立法可行性、必要性研究，有的明確建議人大就某事項(xiàng)進(jìn)行立法；（4）在建議對(duì)象上，黨委有時(shí)指定具體政府部門負(fù)責(zé)（包括牽頭或單獨(dú)負(fù)責(zé)），有的不指定具體部門，只是原則性提出要求人大進(jìn)行立法的建議。對(duì)此類立法建議，一般由黨委辦公廳（室）負(fù)責(zé)批示事項(xiàng)的督辦，人大辦公廳（室）要以書面形式提出辦理情況的報(bào)告。

3.審批重要法律法規(guī)草案或者起草的指導(dǎo)原則。這一領(lǐng)導(dǎo)方式，在國(guó)家立法中表現(xiàn)比較突出。1991年黨中央《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》規(guī)定，以下的法律草案或者起草需由黨中央審批：一是憲法的修改、某些重大政治方面和特別重大的經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律草案，在提請(qǐng)全國(guó)人大審議之前，都須經(jīng)過(guò)黨中央政治局（或其常委會(huì)）與中央全會(huì)的審議；其他法定機(jī)關(guān)提出的修憲議案，也需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)黨組或全國(guó)人大中黨的領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)送黨中央審定。二是政治方面的法律，在起草前應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)黨組將立法的指導(dǎo)思想和原則呈報(bào)黨中央審批。三是政治方面的法律和重大經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律，在提交全國(guó)人大或常委會(huì)審議前，由常委會(huì)黨組呈報(bào)黨中央政治局或其常委會(huì)審批。四是中央對(duì)法律起草工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，凡由全國(guó)人大及其常委會(huì)起草的法律，一律由常委會(huì)黨組報(bào)中央審批，其他部門起草的法律草案需報(bào)全國(guó)人大審議的，也由常委會(huì)黨組統(tǒng)一報(bào)中央審批。

這一方式在地方立法層面的運(yùn)用并不多，也沒(méi)有專門的制度規(guī)范。實(shí)踐中有的地方在重要法規(guī)草案或者重要法規(guī)的起草向黨委報(bào)告或者征得黨委同意。如2013年，青島市人大常委會(huì)決定自主起草涉及多個(gè)部門的行政管理類綜合性法規(guī)《青島市膠州灣保護(hù)條例》，因該條例涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度高，該市人大常委會(huì)黨組專門向市委提出立法涉及重大問(wèn)題的報(bào)告，對(duì)膠州灣保護(hù)范圍、管理和監(jiān)督體制提出了建議，在征得市委原則同意后，方正式開展起草工作。

4.決定法律法規(guī)中的重大問(wèn)題。實(shí)踐中，全國(guó)人大及其常委會(huì)在制定法律中，需要中共中央討論的問(wèn)題，可由全國(guó)人大常委會(huì)黨組提請(qǐng)中共中央討論決定。十屆全國(guó)人大產(chǎn)生后，中共中央政治局常委會(huì)先后三次聽取全國(guó)人大常委會(huì)黨組的專題匯報(bào)，就修改監(jiān)督法草案總的指導(dǎo)思想、原則、思路等重大問(wèn)題，認(rèn)真進(jìn)行討論研究，提出了明確的意見。據(jù)《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》記載，僅在1998～1999年期間，全國(guó)人大常委會(huì)黨組先后就高等教育法、證券法、合同法、立法法向中共中央提出過(guò)有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示，提請(qǐng)中央討論決定。

這一形式在地方運(yùn)用比較多。如2010年8月25日，北京召開市委常委會(huì)聽取了關(guān)于《北京市水污染防治條例》立法情況的匯報(bào)[3]。時(shí)隔不久，同年的12月25日，北京再次召開市委常委會(huì)議，研究討論《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》[4]。2014年3月18日，青島市委召開常委會(huì)議，聽取市人大關(guān)于《青島市膠州灣保護(hù)條例》立法情況的匯報(bào)，對(duì)進(jìn)一步修改完善法規(guī)、保證法規(guī)的貫徹實(shí)施進(jìn)行了研究討論，提出了意見。實(shí)踐證明，地方黨委就重要法規(guī)涉及的重要制度或者存在重大明顯分歧的問(wèn)題進(jìn)行研究，不僅會(huì)推動(dòng)具體法規(guī)的盡快出臺(tái)，而且對(duì)于法規(guī)通過(guò)后的貫徹實(shí)施提供了保障。

二、關(guān)于加強(qiáng)和完善黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的幾點(diǎn)思考

1.適應(yīng)全面深化改革的需要，不斷加強(qiáng)和完善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前我國(guó)正處于亟需通過(guò)立法做好頂層設(shè)計(jì)、用法治方式推動(dòng)改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”這為加強(qiáng)和完善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)提出了新的要求。一方面，黨在謀劃改革決策時(shí)，要考慮與法的關(guān)系，及時(shí)主動(dòng)提出法律法規(guī)立改廢釋的意見和建議，保證改革措施的合法性；另一方面，立法機(jī)關(guān)要關(guān)注和掌握國(guó)家和本地改革創(chuàng)新總體思路和部署，及時(shí)研究論證現(xiàn)有法律法規(guī)的適應(yīng)性，并根據(jù)需要及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改和廢止程序，為改革提供法律依據(jù)或者可供試驗(yàn)、試點(diǎn)的空間。總之，黨要加強(qiáng)對(duì)立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌考慮改革措施出臺(tái)與立法工作，力求兩者之間無(wú)縫對(duì)接，使改革與立法相互適應(yīng)，達(dá)到最佳效果。

2.建立和完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的相關(guān)制度。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須堅(jiān)持黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)也須有章可循，不能僅遵循慣例或習(xí)慣性做法，同樣需要堅(jiān)持法治思維和法治方式，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、規(guī)范化、程序化。1991年黨中央出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》雖然明確了黨對(duì)國(guó)家立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的原則，并對(duì)審定立法規(guī)劃、審批重要法律草案等領(lǐng)導(dǎo)方式作出了制度性規(guī)定，但因出臺(tái)時(shí)間較早，已不能完全適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)需要，亟需修改完善。同時(shí)，要完善黨委研究立法事項(xiàng)的決策程序。黨委對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是組織行為和集體行為，有關(guān)立法決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)集體研究。研究立法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵循黨內(nèi)研究重大事項(xiàng)的工作程序，應(yīng)提請(qǐng)常委會(huì)研究決定，特別重大的，也可由全委會(huì)研究決定。據(jù)了解，2013年11月發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017年）》已明確提出，“修改《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家立法的工作程序，更好地使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志?！盵5]建議地方黨委出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，對(duì)審定立法計(jì)劃、審批重要法規(guī)草案或者起草的指導(dǎo)原則、決定法規(guī)的重大問(wèn)題等從內(nèi)容、程序等方面進(jìn)行規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)地方立法工作領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化、制度化、程序化。實(shí)踐中，已有地方進(jìn)行了探索。如2011年8月，湖南省委出臺(tái)《法治湖南建設(shè)綱要》，該綱要把完善省委領(lǐng)導(dǎo)地方立法的制度和機(jī)制作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，建立了省委提出立法建議制度、省委審定立法規(guī)劃、討論重要法規(guī)規(guī)章草案制度以及建立地方立法重大事項(xiàng)報(bào)告制度。

3.加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，支持和保證人大及其常委會(huì)充分行使立法權(quán)。黨的十八大報(bào)告提出，要支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)。這是對(duì)加強(qiáng)和完善黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的新要求。人大及其常委會(huì)是法定立法主體，加強(qiáng)和完善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，要充分尊重和保障立法機(jī)關(guān)依法行使法定職權(quán)。對(duì)于涉及改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策和事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的重大決策以及實(shí)踐證明行之有效的政策措施，黨委應(yīng)適時(shí)向人大提出立法建議，通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，成為具有法律約束力的行為規(guī)范。立法工作關(guān)注的大多是根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、基礎(chǔ)性問(wèn)題，涉及重大利益調(diào)整、部門職責(zé)等社會(huì)生活的方方面面，有些問(wèn)題單憑立法機(jī)關(guān)難以協(xié)調(diào)解決，需要發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，幫助立法機(jī)關(guān)解決立法過(guò)程中遇到的困難。

4.切實(shí)發(fā)揮人大常委會(huì)黨組作用，積極主動(dòng)爭(zhēng)取黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是通過(guò)人大常委會(huì)黨組來(lái)實(shí)現(xiàn)的，人大常委會(huì)黨組處于連接黨和立法機(jī)關(guān)之間的樞紐地位，黨組能否充分發(fā)揮作用，關(guān)系黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)能否充分得以實(shí)現(xiàn)。一方面，人大常委會(huì)黨組要確保黨委的改革決策和方針政策及時(shí)有效轉(zhuǎn)化為法律、法規(guī)提案，確保改革措施的合法性、有效性；另一方面，要將通過(guò)立法過(guò)程了解到的社情民意準(zhǔn)確地形成代表人大及其常委會(huì)的意見，及時(shí)傳遞給黨委，供黨委在改革決策時(shí)研究參考，以凝聚社會(huì)共識(shí)，增強(qiáng)改革措施的科學(xué)性、可操作性。建議進(jìn)一步理順人大常委會(huì)黨組與主任會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議的關(guān)系，厘清各自的權(quán)力邊界，既支持和保障人大及其常委會(huì)發(fā)揮法定職能作用，又發(fā)揮黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，做到既盡職盡責(zé)，又不包辦代替。對(duì)于事關(guān)全局性的重要事項(xiàng)，需提請(qǐng)黨組會(huì)議討論，由黨組提出原則意見后再提請(qǐng)主任會(huì)議討論決定。逐步完善人大常委會(huì)黨組議事規(guī)則，除研究、討論年度立法計(jì)劃的指導(dǎo)思想和原則意見外，增加討論、研究重要法律法規(guī)草案中的關(guān)鍵條款或?qū)ΤＮ瘯?huì)審議中分歧較大的問(wèn)題提出原則意見，研究、討論人大常委會(huì)貫徹落實(shí)黨委重大決策部署的實(shí)施意見。人大常委會(huì)黨組可通過(guò)人大工作會(huì)議、黨組工作匯報(bào)、常委會(huì)履職中的請(qǐng)示等形式，向黨委反映立法工作中需要明確的重大方針政策以及立法工作中遇到的重大問(wèn)題，積極主動(dòng)爭(zhēng)取黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

5.健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織保障。參照中央設(shè)立中辦法規(guī)局作為中央領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家立法工作的日常辦事機(jī)構(gòu)的做法，建議地方黨委明確專門機(jī)構(gòu)歸口負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)地方立法的具體事務(wù)，負(fù)責(zé)對(duì)地方立法的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和聯(lián)系工作，如對(duì)立法規(guī)劃、計(jì)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)，指導(dǎo)人大圍繞黨的中心工作確定立法項(xiàng)目等。

注釋：

[1]參見2003年3月4日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》：《穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)體制不能動(dòng)搖——訪〈農(nóng)村土地承包法〉起草領(lǐng)導(dǎo)小組成員國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文》。

[2]參見朱繼萍：《加強(qiáng)黨在立法領(lǐng)域的執(zhí)政能力建設(shè)提高依法立法的能力和水平》，載《理論探討》2008年第1期。

[3]參見2010年8月26日《北京日?qǐng)?bào)》：《市委常委會(huì)召開會(huì)議 研究市政協(xié)工作會(huì)議籌備工作等事項(xiàng)》。

[4]參見2010年12月16日《北京日?qǐng)?bào)》：《市委常委會(huì)召開會(huì)議 研究中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例立法工作討論通過(guò)本市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 市委書記劉淇主持會(huì)議》。

[5]參見2014年10月14日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》：《兩份文件修訂中：黨如何領(lǐng)導(dǎo)立法和政法工作？》。

（作者單位：山東省青島市人大常委會(huì)法制工作室）