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    有效行使人大質(zhì)詢權(quán)的思考

    2015-10-28 19:37伊士國蔡玉龍
    人大研究 2015年4期
    關(guān)鍵詞:行使人大常委會(huì)憲法

    伊士國++蔡玉龍

    人大質(zhì)詢權(quán)作為人大監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式,具有重要的價(jià)值和作用。但是由于各種原因,人大質(zhì)詢權(quán)長期處于“休眠”狀態(tài),致使人大監(jiān)督的功效尚未完全發(fā)揮。因而,我們應(yīng)采取有效措施,“激活”人大質(zhì)詢權(quán),保證人大質(zhì)詢權(quán)的有效行使。

    一、人大質(zhì)詢權(quán)行使現(xiàn)狀及其原因分析

    季衛(wèi)東教授曾指出:“歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)地證明,理論上很完美的制度并不一定可以付諸實(shí)施,而行之有效的制度卻未必是事先設(shè)計(jì)好的?!盵1]我國人大質(zhì)詢權(quán)正是陷入了這樣一種“名歸而實(shí)不至”的尷尬境地。雖然我國憲法和法律明確規(guī)定了人大質(zhì)詢制度,明確賦予了人大及其常委會(huì)質(zhì)詢權(quán),且越來越規(guī)范化、程序化,然而,與此不相適應(yīng)的是,各級(jí)人大及其常委會(huì)行使質(zhì)詢權(quán)的次數(shù)卻越來越少。據(jù)有關(guān)媒體統(tǒng)計(jì),近 30 年來有不少于 80%的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)從沒有行使過一次質(zhì)詢權(quán)。如果說我們過去還能列舉幾個(gè)經(jīng)典的質(zhì)詢案例的話,如“1989 年 5 月,在湖南省七屆人大二次會(huì)議上,代表們就中央要求清理整頓公司提出質(zhì)詢案,最后以副省長楊匯泉被罷免而告終;2000 年 1 月,廣東省九屆人大三次會(huì)議上代表們提起質(zhì)詢案,導(dǎo)致省環(huán)保局局長易人;2009 年,湖南省人大常委會(huì)對(duì)省政府部分直屬機(jī)構(gòu)違法收費(fèi)和挪用財(cái)政資金行為提出質(zhì)詢案……”。那么,近幾年來,無論是全國人大及其常委會(huì)還是地方人大及其常委會(huì),都很少行使質(zhì)詢權(quán),質(zhì)詢案例自然鮮有談起。2010年,吳邦國委員長在其工作報(bào)告中明確提出要“依法開展專題詢問和質(zhì)詢”,曾燃起了人們無數(shù)希望。然而,由于缺乏相應(yīng)的跟進(jìn)措施,到目前為止,人大質(zhì)詢權(quán)行使的次數(shù)依然非常少。對(duì)于這種情況,學(xué)者們將其稱為質(zhì)詢權(quán)的“閑置”“虛置”“休眠”等。正如曹眾教授指出:“‘質(zhì)詢被寫入憲法和法律文本已經(jīng)有30余年的歷史。如果把1954年憲法第三十六條規(guī)定的‘質(zhì)問也算在內(nèi),那么這項(xiàng)權(quán)力在中國的憲法和法律中已存在50多年的歷史。當(dāng)前,又距離2010年委員長的‘提起兩年多過去了,像詢問那般,中央層面本應(yīng)起到示范效應(yīng)的質(zhì)詢案,至今卻悄無聲息。質(zhì)詢權(quán)依舊休眠……”[2]那么,是什么原因?qū)е氯舜筚|(zhì)詢權(quán)出現(xiàn)了上述狀況呢?是不是“一府兩院”的工作中沒有什么值得質(zhì)詢的問題呢?顯然不是。正如王鴻任代表指出:“質(zhì)詢權(quán)的長期閑置,并不是各地‘一府兩院的工作中沒有值得質(zhì)詢的問題,而是規(guī)避剛性監(jiān)督措施的惰性。”[3]

    筆者認(rèn)為,人大質(zhì)詢權(quán)被“虛置”的原因很多,但主要有以下幾個(gè)方面:第一,認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。由于質(zhì)詢是人大通過一定的法律程序,強(qiáng)制被監(jiān)督對(duì)象回答代表或委員提出的問題,且代表或委員可以根據(jù)回答的情況采取必要的措施,因而,質(zhì)詢權(quán)具有較強(qiáng)的“剛性”,與詢問、審議、視察、檢查等監(jiān)督方式相比,“問責(zé)性”更濃一些。因而,許多對(duì)人大質(zhì)詢權(quán)不了解的人,特別是“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)人員,誤認(rèn)為人大從事質(zhì)詢工作,就是給自己“唱對(duì)臺(tái)戲”,就是給自己找“麻煩”,甚至就是“沒事找事”“無事生非”。一些官員還誤認(rèn)為,一旦被人大質(zhì)詢,就要被罷官,即使不罷官,也會(huì)影響自己的政治前途。所以,“一府兩院”一般不愿積極主動(dòng)地配合人大的質(zhì)詢工作。而從事人大工作的同志,基于上述理由,也怕得罪人,也不敢積極主動(dòng)地行使人大質(zhì)詢權(quán)。第二,法律機(jī)制不健全。雖然我國憲法和法律已經(jīng)建立了比較完善的人大質(zhì)詢制度,但該制度仍然存有不少缺陷,特別是規(guī)定比較原則、抽象,缺乏具體的程序性規(guī)定,如人大質(zhì)詢會(huì)如何組織、如何開展、如何處理等都無具體的細(xì)則規(guī)定,這樣使得人大開展質(zhì)詢工作往往于法無據(jù),無從下手,實(shí)踐中操作難度也比較大。第三,實(shí)施門檻高。考慮到人大質(zhì)詢具有較強(qiáng)的問責(zé)意味,因而,我國法律規(guī)定了較高的實(shí)施門檻。這雖然有一定的合理之處,有利于避免質(zhì)詢權(quán)的濫用,但實(shí)施門檻偏高,也會(huì)阻礙人大質(zhì)詢權(quán)的正常行使。如根據(jù)我國法律規(guī)定,只有一定數(shù)量的人大代表或人大常委會(huì)組成人員書面聯(lián)名,才有權(quán)提出質(zhì)詢案。這就無形中增加了人大質(zhì)詢權(quán)行使的難度,因?yàn)槿绻骋毁|(zhì)詢案得不到法定人數(shù)的贊同,就根本無法提出。又如根據(jù)我國法律規(guī)定,各級(jí)人大代表或人大常委會(huì)組成人員只能在各級(jí)人大會(huì)議或人大常委會(huì)會(huì)議期間提出質(zhì)詢案,其他時(shí)間則無權(quán)提出。因?yàn)楦骷?jí)人大會(huì)議一般每年才舉行一次會(huì)議,各級(jí)人大常委會(huì)一般兩個(gè)月舉行一次會(huì)議,且各級(jí)人大會(huì)議或人大常委會(huì)會(huì)議議程本來就非常多,這就導(dǎo)致人大質(zhì)詢工作無法經(jīng)常性開展,難以做到常態(tài)化,等等。

    二、“激活”人大質(zhì)詢權(quán)的對(duì)策

    “嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作,并對(duì)所見到的一切進(jìn)行議論,乃是代議機(jī)構(gòu)的天職?!盵4]黨的十八屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)人大監(jiān)督,要“健全‘一府兩院由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度”。要“通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”[5]。因而,我們必須要采取措施,“激活”人大質(zhì)詢權(quán),以增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效。具體說來:

    第一,提高對(duì)人大質(zhì)詢權(quán)的認(rèn)識(shí)。要排除妨礙人大質(zhì)詢權(quán)行使的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),就必須對(duì)國家工作人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行人民代表大會(huì)制度知識(shí)的教育和培訓(xùn)。要使他們充分認(rèn)識(shí)到人大質(zhì)詢權(quán)是憲法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)之一,妨礙人大質(zhì)詢權(quán)的落實(shí),將會(huì)損害我國人大的地位和權(quán)威;要使他們充分認(rèn)識(shí)到人大質(zhì)詢權(quán)是人民當(dāng)家作主權(quán)利的重要體現(xiàn),妨礙人大質(zhì)詢權(quán)的落實(shí),就會(huì)妨礙人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn);要使他們充分認(rèn)識(shí)到人大質(zhì)詢權(quán)是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約的必然要求,妨礙人大質(zhì)詢權(quán)的落實(shí),就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗??梢姡舜筚|(zhì)詢權(quán)的行使,決不是給某些機(jī)關(guān)或人員“唱對(duì)臺(tái)戲”“沒事找事”“找麻煩”,而是人大制度和人民當(dāng)家作主的必然要求。當(dāng)然,也要提高人大代表或委員對(duì)人大質(zhì)詢權(quán)的認(rèn)識(shí),并要加強(qiáng)對(duì)他們的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn),使他們不僅要敢于質(zhì)詢,還要善于質(zhì)詢,提高人大質(zhì)詢工作的質(zhì)量和水平。

    第二,實(shí)現(xiàn)憲法和法律的有效銜接。雖然我國憲法和法律都規(guī)定了人大質(zhì)詢權(quán),但是兩者的規(guī)定卻存在一些矛盾之處,最突出的就是我國憲法沒有賦予地方人大及其常委會(huì)質(zhì)詢權(quán),也沒有賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)質(zhì)詢“兩院”的權(quán)力。如我國憲法第七十三條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)代表在全國人民代表大會(huì)開會(huì)期間,全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開會(huì)期間,有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。”而我國的監(jiān)督法、地方組織法等卻規(guī)定了地方人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢權(quán)。這樣,就使得地方人大及其常委會(huì)行使質(zhì)詢權(quán),以及各級(jí)人大及其常委會(huì)質(zhì)詢“兩院”都缺乏憲法依據(jù),都存在“違憲”的嫌疑。因而,我們應(yīng)對(duì)憲法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改,以實(shí)現(xiàn)憲法和法律的有效銜接,為人大質(zhì)詢權(quán)的行使提供憲法保障。具體言之,可以將憲法第七十三條修改為:“全國人民代表大會(huì)代表、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員有權(quán)提出對(duì)國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì),最高人民法院和最高人民檢察院的質(zhì)詢案,具體程序由法律規(guī)定。”此外,可以在憲法第三章第五節(jié)中增加關(guān)于地方人大及其常委會(huì)質(zhì)詢權(quán)的規(guī)定,即“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表及其常委會(huì)組成人員有權(quán)提出對(duì)同級(jí)人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案,質(zhì)詢案的具體程序由法律規(guī)定”。

    第三,進(jìn)一步完善人大質(zhì)詢制度。雖然我國質(zhì)詢制度不斷發(fā)展,但仍然存有不少問題,有待進(jìn)一步完善。具體言之,一是關(guān)于質(zhì)詢主體。我國法律規(guī)定只有一定數(shù)量的人大代表或委員聯(lián)名才能提出質(zhì)詢案,這無形中增加了質(zhì)詢權(quán)行使的難度??梢钥紤]修改相關(guān)法律,降低數(shù)量上的要求,以方便人大代表或委員提出質(zhì)詢案。二是關(guān)于質(zhì)詢對(duì)象。目前我國法律規(guī)定的質(zhì)詢對(duì)象范圍仍然有點(diǎn)窄,不夠全面,可以考慮將其擴(kuò)大?!百|(zhì)詢對(duì)象除同級(jí)人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院外,在人代會(huì)期間,還應(yīng)增加同級(jí)人大常委會(huì)及‘一府兩院領(lǐng)導(dǎo)人,以實(shí)現(xiàn)對(duì)國家權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督。同時(shí)明確規(guī)定司法質(zhì)詢的對(duì)象是‘作出生效行政行為的人民政府及其所屬工作部門,作出生效判決、裁定、調(diào)解書、決定書等終局法律文書的人民法院、人民檢察院?!盵6]三是關(guān)于質(zhì)詢時(shí)間。由于各級(jí)人大及常委會(huì)會(huì)議次數(shù)少、時(shí)間短、議程多,因而,如果只在會(huì)議期間才允許人大代表或委員進(jìn)行質(zhì)詢的話,顯然難以保證質(zhì)詢的效果,也達(dá)不到人大質(zhì)詢的目的。因此,可以考慮地方組織法的相關(guān)條文,規(guī)定人大代表或委員在閉會(huì)期間也可以行使質(zhì)詢的權(quán)利,以做到人大質(zhì)詢工作的經(jīng)?;?。四是關(guān)于質(zhì)詢程序。目前人大質(zhì)詢工作尚缺乏一套具體細(xì)致的程序規(guī)定,使得人大質(zhì)詢權(quán)的行使缺乏程序保障。因此,應(yīng)通過立法增加有關(guān)人大質(zhì)詢程序的內(nèi)容,包括質(zhì)詢案的提交、質(zhì)詢案的審議、質(zhì)詢?nèi)说奶釂?、被質(zhì)詢?nèi)说拇饛?fù)、質(zhì)詢的后果等。特別是應(yīng)明確規(guī)定質(zhì)詢不滿意的法律后果,否則,人大質(zhì)詢權(quán)就會(huì)形同虛設(shè)??梢钥紤]規(guī)定,如果“代表或委員對(duì)質(zhì)詢不滿意時(shí),可以要求代表大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)將被質(zhì)詢問題提交代表大會(huì)或常委會(huì)全體會(huì)議討論。若質(zhì)詢案根據(jù)一定程序被提交大會(huì)或常委會(huì)會(huì)議討論后,下一步的結(jié)果可以是:或表示滿意通過;或需進(jìn)一步組織特定調(diào)查;或提出罷免、撤職案等,都由會(huì)議來決定”[7]。

    注釋:

    [1]季衛(wèi)東:《法律程序的意義》,載《法治秩序的構(gòu)建》,中國政法大學(xué)出版社1999年版,第23頁。

    [2]曹眾:《設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)施的向往——對(duì)詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)的審視與反思》,載《法治與社會(huì)》2012年第7期。

    [3]王鴻任:《從代表角度談質(zhì)詢權(quán)的閑置》,載《人民代表報(bào)》2012年3月24日。

    [4]【美】威爾遜著:《國會(huì)政體》,熊希齡、呂德本譯,商務(wù)印書館1986年版,第167頁。

    [5]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672. ht

    m,2014-6-20.

    [6]柯蘭:《激活地方人大質(zhì)詢權(quán)需要頂層設(shè)計(jì)》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年9月9日。

    [7]蔡定劍著:《中國人民代表大會(huì)制度》,法律出版社2003年版,第391頁。

    (作者分別系河北大學(xué)人大制度與地方立法研究中心秘書長、副教授,河北大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生)

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