當前城市低保制度運行的主要問題與對策建議

江治強 王偉進

當前城市低保制度運行的主要問題與對策建議

江治強 王偉進

城市最低生活保障制度是我國在城鎮(zhèn)施行的一項基礎性社會救助制度，在反貧困、托底困難人群最低生活、維護社會公平穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。這項制度的執(zhí)行雖然取得了巨大成就，但在客觀上仍存在不少薄弱環(huán)節(jié)和發(fā)展隱憂，需要對其運行狀況進行科學評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，推動制度設計和管理邁入更加科學化的軌道。本研究的主要問題是：經(jīng)過近20年的探索，我國城市低保制度的管理運行現(xiàn)狀如何？當前仍存在哪些突出問題？有哪些進一步提升管理運行的路徑？

一、城市低保制度管理運行現(xiàn)狀及主要問題

從現(xiàn)狀來看，我國城市低保制度整體管理運行良好，得到了低保對象的積極肯定。首先，財政投入逐年加大，從經(jīng)費上充分保障了城市低保水平的持續(xù)大幅提高。其次，低保成效總體較好，配套的就業(yè)支持政策輔助得當。再次，低保資格審查較為透明公平，家庭收入和財產核查跟蹤有力。第四，低保金的發(fā)放渠道規(guī)范、便捷及時。另外，社會救助工作人員文化素質高，經(jīng)驗豐富，為城市低保良性運行提供了人力基礎。

盡管我國城市低保制度效果良好，但在管理運行過程中依然存在一些突出的問題有待完善。大致來看，這些問題既涉及到制度設計和執(zhí)行，又涉及到縱向的層級治理。

（一）保障標準制定調整的法定化和實效性不足，實際救助水平偏低

目前地方采取的低保標準制定方法包括基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法、消費支出比例法，還有市場菜籃子法、社會平均收入比例法、最低工資比例法等。各地實際工作中確定低保標準的方法更是多種多樣，包含了抽樣調查、部門協(xié)商、參照制定、主觀判斷、混合使用等五大類型；標準調整機制方法也不統(tǒng)一，有參照當?shù)厝司杖搿⑷司M支出和最低工資標準調整等形式（姚建平，2011）。但是起決定性的因素主要是本地財政狀況，特別是經(jīng)濟狀況相對薄弱地區(qū)普遍把本級財政作為首要因素，而對低保條例規(guī)定的要適當考慮醫(yī)療、住房、教育等支出需要考慮不足，使低保標準失去了與經(jīng)濟社會發(fā)展保持應有的同步?？梢?，我國城市低保標準制定調整的法定化存在明顯不足。

城市低保實際救助水平仍然偏低是一個基本的事實。根據(jù)2013年“城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設項目”調查（如未特別說明，下同）顯示，34%的社會救助工作人員認為低保標準較低或者過低，他們認為城市低保標準的理想水平平均為每人每月417元，一年左右時間應該進行重新調整。有43.6%的城市低保家庭受訪者認為“低保金太少”。

低保戶的家庭收支情況可以進一步說明低保補助實際保障水平。調查顯示，2012年，我國城市低保家庭普遍入不敷出，家庭平均總收入與總支出的差為-4089元，食品支出占家庭總支出的比重高達42%（表1）。我國東中西城市分攤到家庭成員的人均月低保金額分別為342、236和208元。按照一年12個月算，用年度家庭低?？偸杖霚p去食品支出得到年度非食品消費的低保金余額，東中西分別為1826、565和82元，說明目前我國城市地區(qū)的低保補助水平僅僅能滿足城市低保家庭的食品支出，顯然，這個保障水平依然是偏低的，也從側面說明我國城市低保標準調整的時效性不足。

表1. 城市低保家庭經(jīng)濟收支及低保救助情況

（二）缺乏量化測算指標，服務對象收入不穩(wěn)定或故意隱瞞，致使家庭經(jīng)濟狀況核查不準

低保家庭收入和資產核實一直是低保工作中的難題。調查顯示，分別有23.3%、22.9%和26.7%的社會救助工作人員將“低保家庭收入和資產核實不準”作為低保工作中存在的第一、第二和第三嚴重的問題?！笆杖腚y以精確量化”“服務對象收入不穩(wěn)定”是第一和第二主要的困難，這兩項分別占受訪者的37%和33%。第三是申請人隱瞞經(jīng)濟狀況。有19.6%的城市低保家庭受訪者認為存在“低保戶隱瞞工作或收入”的現(xiàn)象。盡管有66%的社會工作人員認為家庭收入的核查結果“很準確”或“比較準確”，但分別有22%、63%的工作人員認為所在村（社區(qū)）有“比較多人”和“比較少人”隱瞞經(jīng)濟狀況，另有25%的工作人員將“服務對象故意隱瞞收入”作為家庭收入核查工作中最大的困難。一方面是社會救助工作人員反映難以準確地核查低保家庭的收入，另一方面低保戶則抱怨“家庭收入核查太過繁瑣、頻繁”。調查顯示，有23.4%的低保戶受訪者認為低保收入核查太繁瑣。由此可見，加強低保目標群體的經(jīng)濟狀況核查工作，需要建立科學、有效、易行的家庭經(jīng)濟狀況量化測算指標體系。

（三）“以標準定補差”的原則執(zhí)行不到位

我國實行“以標準定補差”的低保救助原則。但由于我國低保標準法定化與時效性不足，特別是家庭經(jīng)濟狀況核查難以精確化，使得“以標準定補差”的原則執(zhí)行不到位。從各地的實踐來看，表現(xiàn)為一些省份主要根據(jù)低保申請成員的年齡、身體狀況和生活需求等因素的判斷，在收入的核查基礎上，核定低保補助金的等級和數(shù)量。有的則通過推斷和估算的方式確定家庭經(jīng)濟收入狀況，或者直接省略詳盡的家庭經(jīng)濟收入核查工作，通過民主評議的方式來決定低保金發(fā)放的數(shù)量。顯然，差額計算過程的簡化，無法保證低保戶獲得與自己家庭經(jīng)濟狀況相匹配的救助金額，還會損傷低保制度的公平性，不利于低保制度的長期發(fā)展。

（四）保障對象動態(tài)管理化水平不高

“應保盡保、應退進退”是低保制度實現(xiàn)動態(tài)管理的基本要求。我國城市低保對象動態(tài)管理水平不高主要體現(xiàn)在“該退不退”上。調查顯示，分別有24%、56%的工作人員認為“沒有人主動退保”“少數(shù)人能主動退?！??！暗捅＜彝ヒ唤?jīng)確定，常年持續(xù)很難退保”是工作人員認為的低保工作中最嚴重的問題，有32%工作人員持此看法。盡管只有8.2%的城市低保受訪者認為有低保家庭“該退沒退”，但是，考慮到直接的利益關聯(lián)，可以認為社會救助工作人員的看法較之低保受訪者更為客觀。

（五）低保制度衍生出福利疊加效應，應警惕福利依賴傾向

在社會救助制度體系中，低保身份作為一種資格，能夠同時帶來諸多配套的救助優(yōu)惠政策，一定程度上衍生出福利疊加效應和福利依賴傾向。對低保標準的最低工資替代率和各地福利依賴情況進行分析表明，低保福利依賴問題并非低保標準水平過高，而是附加在低保制度上的種種其他福利（姚建平，2013）。調查顯示，有31.3%的城市低保戶受訪者認為周圍的“低保戶有依賴心理，不努力找工作”；同時，分別有20%、27%、15%的工作人員認為“對低保戶的配套優(yōu)惠過多，造成養(yǎng)懶人現(xiàn)象”是低保工作中第一、第二和第三嚴重的問題。

從低保戶所享受的救助與優(yōu)惠項目來看，已經(jīng)涵蓋了勞動就業(yè)、醫(yī)療救助、教育救助、住房、意外事故、自然災害、水電燃料取暖費、節(jié)假日救助等諸多方面，有效地對應上了低保戶在低保申請原因中所反映的問題，也覆蓋了受訪者對政府提供救助項目的主要期待（見表2）。但同時，也客觀上衍生出了福利疊加效應，為上述低保福利依賴傾向一定程度上提供了基礎。

（六）不同層級財政支出責任劃分問題有待完善

我國低保實行屬地管理體制，尤其體現(xiàn)在財政支出上?！冻青l(xiāng)最低生活保障資金管理辦法》中提到，基層城鄉(xiāng)低保工作經(jīng)費不足的地區(qū)，省市級財政給予適當補助，城鄉(xiāng)低保工作經(jīng)費不得從城鄉(xiāng)低保資金中列支。中央財政城鄉(xiāng)低保補助資金重點向貧困程度深、保障任務重、工作績效好的地區(qū)傾斜?？h級及以上財政部門會同民政部門采取因素分配和“以獎代補”的機制分配城鄉(xiāng)低保保障資金［1］。

表2. 城市低保家庭低保申請主要原因與配套救助項目享受情況

就目前來看，低保財政在不同層級政府間的支出責任問題尚需進一步理清。中央財政投入低保資金占低保財政投入的比重持續(xù)增長，2013年已占72%，但是中央主要補助中西部經(jīng)濟欠發(fā)達省份，且不補助工作經(jīng)費。從各省低保資金的投入結構看，除了中央財政投入外，省級財政投入占據(jù)大頭，而現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的有權制定低保標準的地市一級反而投入比重偏低。中央財政的低保專項性補助，雖然有效地彌補了部分省份財力不足的問題，但在一定程度上降低了提高低保標準的積極性，助長了對上級財政的依賴性。這樣一來，低保制度的事權責任到底應該在中央還是在地方，還是中央和地方按照一定比例來分擔，以及如何建立與低保標準制定權限相一致的經(jīng)費投入機制，就需要進一步討論和明確。

三、城市低保管理運行的改進路徑

經(jīng)過近二十年的探索與完善，我國城市低保已基本形成了以法制為保障的較為科學的制度框架，因此，強化這項制度的管理執(zhí)行，并建立配套支持機制是今后提升其管理運行效益的關鍵所在。

（一）完善低保標準制定和調整機制

保障標準是決定低保對象規(guī)模和保障水平的決定性因素。城市低保制度的本質在于保障社會成員的最低生活水平，因此應當依據(jù)城市居民常規(guī)生活消費支出的主要內容，制定和規(guī)范低保標準的制定辦法，特別是應當取消低保標準與財政收入單一指標掛鉤、參照最低工資水平確定系數(shù)等簡單的做法，而應該在對中低收入家庭進行全面科學的記賬式統(tǒng)計分析基礎上，制定與最低工資、居民消費支出水平等指標適當掛鉤的制定方法。同時，對居民生活消費支出進行監(jiān)測預警，依據(jù)生活消費支出價格指數(shù)超常規(guī)變化及時調整保障標準，并建立動態(tài)調整機制。同時，從增強省以下政府責任的角度，將低保標準制定權由市級政府上移至省級政府，并以省級政府出臺的基本保障標準為基礎，根據(jù)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展實際，實行浮動調整制度，降低保障標準的省域懸殊性差距，確保保障標準適度提高。

（二）建立科學的家庭經(jīng)濟狀況量化核對機制，提高申請家庭經(jīng)濟狀況核實準確率

對申請者實施精確化的家庭經(jīng)濟狀況核查，首要前提是建立科學、簡便的量化測算指標體系，對需要核查的收入的類型、內容、豁免收入的標準、統(tǒng)計方法以及核查的方式做出統(tǒng)一明確的規(guī)定，對需要核查的財產設定合理的起查線和排除項，建立合理的財產準入條件；同時，還要考慮評估申請家庭的剛性或災難性支出狀況，建立綜合考量收入和支出兩種因素的家庭經(jīng)濟量化測算方法。其次，要完善跨部門的低收入信息核對機制。建立數(shù)據(jù)交換信息平臺，使分散在政府職能部門、金融機構的有關低收入家庭的信息實現(xiàn)實時聯(lián)網(wǎng)，打破信息孤島。城市低保動態(tài)化管理效率的提高，最終取決于社會信用體系的完備程度。當前亟需要賦予低保職能部門根據(jù)授權從相關部門或機構獲取低收入家庭經(jīng)濟狀況信息的權力，同時，在法律上需要進一步明確兩類主體的義務，一是申請低保家庭和已享受低保的家庭須履行家庭收入申報和定期報告的義務；企事業(yè)單位為申請對象開具的收入證明須承擔真實性責任；二是相關職能部門需承擔為低保行政部門依法開展經(jīng)濟核查工作提供必要協(xié)助的義務，尤其是要建立“協(xié)同辦理”制度，使相關職能部門責任明確，形成既有義務又有約束的協(xié)同配合機制。

（三）增強經(jīng)濟狀況指標在確定補助水平中的權重，取消基于年齡、健康等因素的分檔（分類）救助做法，確?！耙詷藴识ㄑa差”的貫徹落實

以“低保標準-申報者家庭人均可支配收入”的辦法確定救助者的實際補助水平，可最大限度地使有限的公共資源用于救助最貧困的社會成員。不少地方盡管考慮到了年老、殘疾等顯著性致貧因素，采取了分類、分檔施救的做法，但離“以標準定補差”的核心制度設計還有很大差距。要有效地貫徹“以標準定補差”的原則，基本的前提是需要依據(jù)客觀因素確定適當水平的低保標準，以及提高經(jīng)濟狀況核查的精確性。同時更需要在制度執(zhí)行中堅持推行低保的設計原理，逐步地取消基于申請家庭成員的年齡、健康等因素而采取的分檔或分類救助的做法，使低保制度回歸其制度的初始設計。做到這一點，必須妥善應對可能出現(xiàn)的兩種情況：即，因核算收入高于救助標準，導致救助對象遺漏；因補助金難以滿足救助需求，導致救助不足。前者需通過科學地制定救助標準解決，后者可通過其他相關專項救助制度或臨時救助制度予以有效彌補。毋庸置疑，落實以標準定補差的原則是低保制度提升制度效能的核心任務，尤其在這項制度進入穩(wěn)定運行階段，只有通過貫徹這一原則才能使附著在低保制度本身的其他功能剝離，使城市低保管理水平邁向更高臺階。

（四）警惕“低保依賴”傾向，消除低?！熬G卡效應”，增強專項救助的針對性

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在全部低保對象中有勞動能力者所占的比重超過六成［2］，且這一比重近年來一直保持相對穩(wěn)定態(tài)勢，即使排除其中一定數(shù)量的勞動能力低下者，也會發(fā)現(xiàn)城市低保群體中仍有較大比例的在保對象為有勞動能力人口。盡管有研究顯示，我國城市低保對象有較強的就業(yè)與改善生活意愿，據(jù)此不認為存在“福利依賴”問題（韓克慶，郭瑜，2012），但是，城市低保一定程度上確實向城市困難群體提供了一份“免費午餐”，這大大降低了很多有勞動能力的低保對象的就業(yè)努力，造成了一定程度的福利依賴傾向，應該警惕（洪大用，2005）。造成這一問題的成因，一方面固然是低保制度本身的缺陷，因為這項制度是依據(jù)申請者的收入狀況提供救助；另一方面，也跟目前捆綁在低保之上的附加性福利政策有很大關系。這種“綠卡效應”是導致低保依賴的癥結所在。解決這個問題，一是需要從加強低保對象分類管理入手?？砂凑漳挲g、身體狀況和失業(yè)時間等因素，建立低保對象分類管理制度，對于有勞動能力或短期失業(yè)者采取相對較高頻率的經(jīng)濟狀況核查，或對有勞動能力的低保對象采取有明確時限的低保待遇，從制度上促進有勞動能力者主動就業(yè)；二是嚴格執(zhí)行相關專項救助制度，尤其是要完善醫(yī)療救助、教育救助和臨時性救助的審核審批條件，加強對相關專項性救助準入的獨立性審查，切實杜絕憑低保審批相關專項救助和其他臨時性救助的做法。此外，還應該根據(jù)申請者不同的生活困難，提供僅針對某一家庭成員的相關專項性救助措施，減少不針對特定困難的一般性救助或優(yōu)惠政策，消除低?！熬G卡效應”。

（五）科學調整財政投入體制，使中央財政發(fā)揮汲水效應，地方財政發(fā)揮主體作用

隨著中央財政對低保資金的投入漸呈增加態(tài)勢，客觀上使地方與中央在資金投入問題上處于動態(tài)博弈之中，一方面造成不少地方依賴中央轉移支付，另一方面也對中央財政造成不小壓力，尤其是其他社會救助制度陸續(xù)出臺同樣需要中央財政的投入，這對調整財政投入體制提出了新的要求。根據(jù)屬地管理原則，低保制度屬于地方政府事責，因而需要明確地方政府的財政主體責任，逐步建立以省級財政投入為主、中央財政適當補助、省以下政府財政比例分擔的低保資金財政投入體制。同時應配合低保標準制定權的上移，使省級財政在低保資金投入中占大頭，適當減弱區(qū)縣財政責任，徹底取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道財政配套。中央財政要發(fā)揮對地方財政投入的汲水效應，即通過中央財政的適當轉移支付來引導或激勵地方財政擴大投入。因此，中央財政要在補助中西部、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)低保資金不足的同時，需要加快轉移支付方法的改革，通過探索推行地方比例配套、以獎代補、補助低保標準調高部分等方法，進一步增強地方財政支出的主體責任。

（作者單位：民政部政策研究中心）

注釋：

［1］ 因素分配主要依據(jù)城鄉(xiāng)低保對象數(shù)量、城鄉(xiāng)財政困難程度、城鄉(xiāng)低保資金安排情況等要素，以獎代補主要依據(jù)城鄉(xiāng)低保資金績效評價結果，而評價的主要內容是資金安排、預算執(zhí)行、資金管理、保障措施、組織實施和實際效果等。

［2］ 上述數(shù)據(jù)根據(jù)《中國民政統(tǒng)計年年鑒（2014年）》數(shù)據(jù)整理。2007年該比例為62.9%，2013年為62.5%。有勞動能力人口為低保對象中的在職人員、靈活就業(yè)人員、登記失業(yè)人員、未登記失業(yè)人口。