如何落實和完善地方立法權

方明

地方立法是我國立法體制的重要組成部分。黨的十八大以來，地方立法在全面推進依法治國進程中的地位日益凸顯。黨的十八屆四中全會明確，依法賦予設區(qū)的市地方立法權。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了修改《立法法》的決定，賦予設區(qū)的市地方立法權，要求地方立法既可以根據(jù)城市的特點制定規(guī)范，同時在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的情況下避免重復立法，維護法制統(tǒng)一。這不僅對進一步完善我國的立法體制有著重大意義，而且也是走出“收權就死、放權就亂”的中央與地方關系怪圈的新探索。賦予更多的設區(qū)的市地方立法權，其積極意義不可否認，但在短時間內(nèi)迅速增加享有地方立法權的城市數(shù)量，如何確保地方立法的科學性，進一步完善地方立法權的有效行使值得研究和關注。

一、統(tǒng)籌規(guī)劃地方立法體制調(diào)整。修改后的《立法法》最大變化是擴大了地方立法權的權力主體。根據(jù)《立法法》第72條和第82條的規(guī)定，設區(qū)的市的人大及其常委會、設區(qū)的市的人民政府在與上位法不抵觸的情況下，均享有地方立法權，可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這就意味著江蘇13個地級市將獲得相應的地方立法權。因此，省級人大常委會要對設區(qū)的市獲得立法權的進程作出統(tǒng)一規(guī)劃。江蘇省除原有的南京、蘇州、無錫、徐州四市的人大和政府有地方立法權外，其他9個設區(qū)的市也可對特定事項行使立法權，但這些設區(qū)的市的立法權的行使進程依法應由省級人大常委會事前控制，全國人大和國務院事后監(jiān)督。由于這些設區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況存在很大的差異，其本身對立法的需求、自身所具備的立法能力也必然存在一定的差異。2015年7月31日，經(jīng)江蘇省十二屆人大常委會第十七次會議審議通過，常州、南通、鹽城、揚州、鎮(zhèn)江、泰州市人民代表大會及其常務委員會獲得地方立法權。未來，淮安、連云港、宿遷也將逐步獲得地方立法權。

二、明確設區(qū)的市地方立法權的權限和范圍。在立法體制中，權限劃分的方式有正面清單和負面清單兩種模式。正面清單即只有明確授權事項，地方才可進行立法；負面清單即只要不屬于國家立法權的專屬范圍，地方皆可進行立法。我國現(xiàn)行《立法法》采用的就是負面清單模式，即《立法法》第八條規(guī)定的事項為國家立法權所專屬，除特別授權外，不容許由法規(guī)、規(guī)章等進行規(guī)定，其中諸如犯罪和刑罰等內(nèi)容甚至不允許特別授權。為防止擴容后的地方立法權出現(xiàn)難以預期的濫用，對設區(qū)的市的地方立法權可通過正面清單的方式予以限制，即在保障設區(qū)的市擁有城市發(fā)展所需的立法權限的同時，又不至于影響國家法制的統(tǒng)一。修改后的《立法法》首次明確了設區(qū)的市的立法權限，第72條規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”第82條規(guī)定：“設區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項。”根據(jù)上述規(guī)定，設區(qū)的市的立法權限是有一定范圍的，即“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。這列舉了3項立法事項，而且保留了其他立法事項的可能性。當然，一旦擴大立法事項的時機成熟，必須由全國人大常委會通過法律解釋方式來進行補充。

三、委托第三方起草地方性立法草案?，F(xiàn)有體制下，法律草案一般由行政機關或人大有關機構直接起草，此種做法盡管有其優(yōu)勢，但也存在明顯的弊端：一是由行政機關起草法律草案，草案內(nèi)容難免受部門利益的影響。很多行政主管部門在負責起草法律草案過程中，往往既是游戲規(guī)則的制定者，亦是游戲活動的參與者，這不僅直接造成立法的不公，而且極易間接導致執(zhí)法的不公。因此，委托中立的第三方起草法律草案，在一定程度上可以避免部門利益對立法的干涉和挾持。二是委托第三方起草法律草案可以避免“法盲立法”的現(xiàn)象。因為受委托的第三方大多是具有法學專業(yè)知識的高等院校、科研機構等單位。黨的十八屆四中全會也明確提出，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。但在江蘇地方立法實踐中，建立和完善第三方起草立法草案制度尚有諸多操作性問題有待于明確。例如，選擇第三方的方式，是直接委托還是公開招標，或是其他方式；如何確保第三方不受利益相關方的牽制和影響，實現(xiàn)第三方真正公平公正地起草法律草案；如何避免第三方起草法律草案制度步法律草案征求意見制度的后塵，防止出現(xiàn)法律草案符合立法者利益時就采納，否則就丟棄一邊的現(xiàn)象等。

四、健全對地方立法權的監(jiān)督機制。為了避免地方立法權的濫用，有效的監(jiān)督機制不可或缺。對地方立法權的監(jiān)督主要分事前監(jiān)督和事后監(jiān)督兩種形式，事前監(jiān)督是地方性立法生效的前置程序，如《立法法》要求較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人大常委會批準后方可施行；事后監(jiān)督是對已經(jīng)施行的地方性立法進行合憲性、合法性審查，并對其中違憲、違法的地方立法予以撤銷?！读⒎ǚā芬?guī)定：“全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見?！蓖瑫r還明確：“全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構經(jīng)審查、研究認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定?！北M管我國《憲法》和《立法法》對立法監(jiān)督都有明確規(guī)定，但該制度設計在實踐中未能取得預期效果。黨的十八屆四中全會以后，隨著地方立法權主體的擴容，違背上位法的地方立法必然會有所增多，如果對地方立法權的審查、撤銷制度依舊不能正常運轉(zhuǎn)，其后果可想而知。因此，要避免地方立法權在主體擴容后不至于遭到濫用，江蘇須加強地方立法權審查和撤銷制度落實。

五、及時啟動優(yōu)化地方立法工作。新《立法法》對地方立法優(yōu)化作了規(guī)定。一方面，提出了地方性法規(guī)內(nèi)容的優(yōu)化問題。該法第73條第4款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復性規(guī)定。”這明確了地方性法規(guī)制定禁止重復性立法的原則。雖然在表述上使用了“一般”詞匯，但是如何將其體現(xiàn)在地方性法規(guī)制定工作之中還有待于地方立法工作的進一步落實。如果條件具備，江蘇可以首先啟動對地方性法規(guī)重復性問題調(diào)研，并通過立改廢釋程序予以解決，這也有助于提高地方性法規(guī)的立法質(zhì)量。另一方面，對規(guī)章提出了新要求?！读⒎ǚā返?2條第6款規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范?！边@不僅是對擴大立法權的立法主體的要求，而且也是對已經(jīng)具有立法權的立法主體的要求。江蘇有必要在條件具備的情況下對規(guī)章進行及時清理，以便使規(guī)章制定或者修改符合立法法的基本要求，為保障公民、法人和其他組織合法權益提供立法保障?！?/p>

（作者系江蘇省社會科學院法學所研究員，本文系江蘇高?！?011計劃”區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果）

責任編輯：蘇勝利