安徽省域耕地等別變化調(diào)查與質(zhì)量建設(shè)對策

楊奕+蔡俊

摘 要：該文總結(jié)了安徽省域耕地等別分布現(xiàn)狀、與上輪成果對比分析，分析了規(guī)律與原因，進(jìn)而提出了定期更新耕地質(zhì)量分等成果、完善耕地質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制等方面的耕地質(zhì)量建設(shè)對策，以期未來的耕地質(zhì)量建設(shè)與管理更利于“雙?！睉?zhàn)略的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：安徽省域；耕地等別；質(zhì)量建設(shè)對策

中圖分類號 F311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）19-03-04

Survey of Cultivated Land Grade Change and the Quality Construction in Anhui Province

Yang Yi1 et al.

（1Anhui Province Land Surveying and Planning Institute，Hefei 230036，China）

Abstract：This article summarized the present distribution of domain of cultivated land grade change in Anhui province，analyzed the law and reason，and put forward regular updates on cultivated land quality grading results，perfecting quality supervision mechanism and so on seven aspects of cultivated land quality construction countermeasures，in order to make sure the future construction and management of cultivated land quality in favor of the implementation of the strategy of "double insurance".

Key words：Area in Anhui Province；Quality of cultivated land grade；Countermeasure of quality construction

2012年年初，按照省部相關(guān)文件，根據(jù)《耕地質(zhì)量分等規(guī)程》和本次耕地質(zhì)量等級成果補(bǔ)充完善工作要求，參照上一輪的相關(guān)指標(biāo)、系數(shù)，本輪主要對安徽省2010年第二次土地調(diào)查變更成果庫中的所有耕地（不包括可調(diào)整地類）進(jìn)行等別更新完善，耕地總面積為5 894 887.67hm2，分等單元個數(shù)為2 632 599個進(jìn)行補(bǔ)充完善，歷時2a，完成了新一輪安徽省域耕地等別變化調(diào)查工作。本文總結(jié)了安徽省域耕地等別分布現(xiàn)狀，分析了原因，進(jìn)而提出了加強(qiáng)耕地質(zhì)量建的設(shè)對策建議，以期未來的耕地質(zhì)量建設(shè)與管理更利于“雙?！睉?zhàn)略的落實(shí)。

1 耕地等別分布調(diào)查

1.1 耕地等別面積分布 2010年全省耕地自然等共分成11個等別，為2～12等。面積分布主要集中在6～9等，占全省耕地面積的84.54%，其中8、9分別占30.89%和22.80%；其次為7等，占到19.73%。利用等共分成10個等別，為3～12等。面積分布主要集中在4～10等，占全省耕地面積的82.54%，其中9、10分別占29.23%和26.65%。經(jīng)濟(jì)等共分成11個等別，為2～12等。面積分布主要集中在4～11等，占全省耕地面積的90.64%，其中9、10分別占23.84%和25.82%。將安徽省耕地的3個等別分布情況進(jìn)行對比，得到等別之間的變化關(guān)系，可見安徽省耕地自然質(zhì)量等、利用等和經(jīng)濟(jì)等別面積分布均呈現(xiàn)正態(tài)分布趨勢（圖1）。

[比例（%）]

圖1 安徽省耕地各等別序列面積分布比例

1.2 耕地等別空間分布 在分等工作中，根據(jù)地形地貌、氣候、土壤和水資源等因素的差異，將安徽省劃分成為了5個三級指標(biāo)區(qū)，即淮北平原區(qū)、江淮丘陵區(qū)、大別山區(qū)、沿江平原區(qū)和皖南山區(qū)。安徽省40%左右的耕地位于淮北平原區(qū)，但是這部分區(qū)域的耕地質(zhì)量相對較差一些，沒有高質(zhì)量的耕地，相對的沿江平原區(qū)的耕地則較少，但是高等別的耕地基本位于這部分區(qū)域。各指標(biāo)區(qū)耕地等別分布情況如表1所示。

表1 安徽省三級指標(biāo)區(qū)耕地等別分布（hm2）

[指標(biāo)區(qū)＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&大別山區(qū)＼&＼&＼&0.37＼&2006.31＼&5565.77＼&16206.45＼&21053.33＼&50047.39＼&61691.40＼&13556.51＼&85.76＼&淮北平原＼&＼&＼&＼&＼&＼&28304.53＼&160739.15＼&585931.05＼&1035294.89＼&549510.23＼&20706.02＼&江淮丘陵＼&＼&＼&8557.92＼&52834.71＼&152460.84＼&325982.82＼&575001.27＼&442693.20＼&217130.65＼&15894.31＼&1955.87＼&皖南山區(qū)＼&＼&＼&4747.09＼&8087.95＼&45615.00＼&106493.66＼&126795.01＼&122903.29＼&76653.43＼&14917.45＼&914.68＼&沿江平原＼&1621.62＼&22818.40＼&49195.94＼&65710.56＼&109419.97＼&210491.56＼&237471.05＼&203869.98＼&130900.70＼&13049.58＼&＼&]

1.3 耕地等別變化調(diào)查分析 上一輪耕地經(jīng)濟(jì)等分布在3～12等，以中等別地為主，在全國處于中等水平。與上輪相比，2等、3等、5等、6等、7等和11等地面積有所增加，其他等別面積有所減少（表2）?？傮w而言，高等別的耕地面積略有增加。

表2 安徽省上一輪經(jīng)濟(jì)等與本輪對比分布（hm2）

[等別＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&上一輪＼&＼&509.76＼&74330.84＼&44721.74＼&277419.05＼&528254.98＼&1264090.27＼&1588351.54＼&1555880.92＼&553389.01＼&31520.47＼&本次＼&1621.62＼&22818.4＼&62501.32＼&128639.5＼&313061.58＼&687479.02＼&1121059.81＼&1405444.91＼&1521671.07＼&606928.08＼&23662.33＼&]

與上一輪相比，經(jīng)濟(jì)等各等別面積與總面積的比例，均呈負(fù)偏態(tài)分布，其中9、10、11等地所占比例較大，高等地所占比例有所增加，中等地比例呈下降趨勢，但大部分耕地仍處于這個水平，由此可以得出經(jīng)濟(jì)等別總體質(zhì)量仍中等偏高，可以說明，與上一輪相比，耕地質(zhì)量保持持平。

2 耕地等別分布規(guī)律及原因分析

2.1 耕地自然質(zhì)量等別分布規(guī)律及原因 耕地自然質(zhì)量等別是從自然狀態(tài)的角度來評價耕地的質(zhì)量，其好壞主要與光溫、土壤、氣候等自然條件息息相關(guān)。根據(jù)分等技術(shù)原則，各項(xiàng)條件越好，自然質(zhì)量分就越高，所代表的區(qū)域的自然質(zhì)量等別也就越高。在宏觀上按照大區(qū)域內(nèi)的氣候和地形分布的規(guī)律，局部又按照小環(huán)境內(nèi)的土壤和小氣候有關(guān)。在安徽省范圍內(nèi)，地形地貌、降水、和土壤的分布對耕地質(zhì)量影響較大，按照三級區(qū)的劃分原則，也可以看出，自然質(zhì)量分高的區(qū)域主要集中在淮北平原和沿江平原區(qū)，如淮北市，阜陽市、宿州市、蕪湖市、安慶市部分區(qū)域、池州市部分區(qū)域等；中等區(qū)域主要是丘陵區(qū)，包括合肥市等；最差的等別位于山區(qū)，包括皖南山區(qū)和大別山區(qū)。

2.2 耕地利用等別指數(shù)分布規(guī)律及原因 耕地利用等別指數(shù)是自然質(zhì)量等指數(shù)和土地利用系數(shù)的乘積，所以影響的方面除了自然條件的好壞外，還要考慮到土地的利用水平。利用等別與自然質(zhì)量等和利用等指數(shù)是成正比的，自然質(zhì)量等越高、利用系數(shù)越大，利用等就越高，土地的利用水平就越好。利用等別較好的區(qū)域依然是主要分布在淮北平原和沿江平原，這些區(qū)域土壤肥沃、農(nóng)田水利條件較好；交通便利、區(qū)位優(yōu)勢明顯；田間配套程度高、土地利用率較好，生產(chǎn)的投入較高。利用等別較低的耕地分布于坡度比較大及區(qū)位條件較差、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較差的地區(qū)，有的地區(qū)也可能受經(jīng)濟(jì)滯后和過度開發(fā)思想的影響，形成了耕作比較粗放，農(nóng)民積極性不高、地貌特點(diǎn)和土地利用結(jié)構(gòu)相對錯位等問題。如沿江平原地區(qū)自然條件好，但土地利用強(qiáng)度大，保護(hù)性利用（如擴(kuò)大養(yǎng)地作物的種植，綠肥作物的種植、擴(kuò)大有機(jī)肥施用等）措施不夠，地力有所下降；一些丘陵、山地區(qū)的區(qū)縣由于土地基礎(chǔ)條件較差，位于生態(tài)脆弱透，再加上不當(dāng)?shù)拈_發(fā)過多，水土流失嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻繁；部分市縣如金寨、岳西等交通條件不太好，影響了土地的利用水平。安徽省耕地?cái)?shù)量多、分布廣，但利用水平參差不齊，造成利用等別差異的主要原因是自然等的差異和利用程度的不同所造成土地生產(chǎn)力的差異，因而形成了不同的土地利用開發(fā)模式和農(nóng)林生產(chǎn)的地域格局，導(dǎo)致了耕地利用方式的不同。

2.3 耕地經(jīng)濟(jì)等別指數(shù)分布規(guī)律及原因 耕地經(jīng)濟(jì)等別劃分側(cè)重于反映農(nóng)用地潛在的（或理論）區(qū)域自然質(zhì)量、平均利用水平、平均投資效益水平，體現(xiàn)相同的土地質(zhì)量、土地潛力、利用水平因經(jīng)濟(jì)水平不同造成的等級差異，經(jīng)濟(jì)等別高低還與經(jīng)營狀況有關(guān)，因此經(jīng)濟(jì)等別空間分布圖體現(xiàn)了全省的土地經(jīng)營水平。安徽省是一個農(nóng)業(yè)大省，在人口結(jié)構(gòu)、土地資源利用結(jié)構(gòu)上都體現(xiàn)了農(nóng)村的力量?？傮w來說，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度南部高于北部、東部優(yōu)于西南部，發(fā)展的中心為平原區(qū)，然后丘陵和山區(qū)發(fā)展次之。安徽省耕地等別最高為2等地，這部分耕地全部位于安慶市境內(nèi)，面積為1 888.11hm2。最低等別是12等地，大部份分布在宿州市，少量分布在滁州市境內(nèi)。高等別的耕地大多分布于南部，包括安慶市、宣城市、馬鞍山等。而北部的宿州市、淮北市耕地質(zhì)量稍差一些。從上述分析可知，安徽省農(nóng)用地總體質(zhì)量好，中等質(zhì)量耕地居多，優(yōu)等地與質(zhì)量較差耕地比重小。3種等別分布呈相似性，自然等影響利用等和經(jīng)濟(jì)等的分布格局，同時利用等和經(jīng)濟(jì)等分布基本一致。

3 加強(qiáng)安徽省域耕地質(zhì)量建設(shè)的對策建議

耕地質(zhì)量建設(shè)與管理是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的重要內(nèi)容，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保國家糧食安全的根本保障，是優(yōu)化利用土地資源、構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障的有效途徑，也是各級國土資源部門的重要職責(zé)和任務(wù)。根據(jù)本次耕地分等工作的成果，筆者對加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理提出以下幾點(diǎn)建議：

3.1 定期更新耕地質(zhì)量分等成果 隨著社會環(huán)境、自然環(huán)境的不斷變化，以及技術(shù)水平的不斷發(fā)展，人們對土地的利用也在不斷改變，耕地的質(zhì)量處在動態(tài)變化中，本次耕地質(zhì)量等級成果補(bǔ)充和完善工作就是對上一輪農(nóng)用地分等定級工作的延續(xù)和補(bǔ)充。在現(xiàn)有農(nóng)用地分等定級和土地調(diào)查成果基礎(chǔ)上，依據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》，定期開展系統(tǒng)性耕地質(zhì)量等級調(diào)查評定工作，全面掌握和更新耕地質(zhì)量等級狀況，建立與土地調(diào)查相配套的耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)庫。各地在年度土地變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，對因土地整治、土地利用現(xiàn)狀變化以及其他土地利用行為等帶來的耕地質(zhì)量等級變化情況，及時開展評價，實(shí)現(xiàn)動態(tài)更新。結(jié)合監(jiān)測成果，定期公布耕地質(zhì)量等級狀況。建立耕地質(zhì)量定期評價更新制度，加強(qiáng)對成果的定期調(diào)查更新，有利于動態(tài)監(jiān)測耕地的質(zhì)量變化，滿足土地資源數(shù)量、質(zhì)量相協(xié)調(diào)管理的要求，使耕地分等成果能夠持續(xù)發(fā)揮其在土地資源管理中的作用。

3.2 完善耕地質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制 耕地質(zhì)量建設(shè)與管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，任務(wù)繁重，因此，要結(jié)合本地實(shí)際，建立健全配套制度，以制度管事，以制度定責(zé)，規(guī)范各項(xiàng)管理工作，確保耕地質(zhì)量建設(shè)與管理扎實(shí)推進(jìn)?？梢酝ㄟ^集成航空航天遙感系統(tǒng)監(jiān)測技術(shù)、低空近地遙感系統(tǒng)監(jiān)測技術(shù)、和系統(tǒng)綜合監(jiān)測技術(shù)以及常規(guī)巡查技術(shù)而形成的一整套規(guī)范化的實(shí)施技術(shù)體系，即集成、整合多種監(jiān)測平臺的優(yōu)點(diǎn)，在不同地區(qū)和不同時空環(huán)境條件下，有效實(shí)現(xiàn)對耕地基本農(nóng)田動態(tài)變化信息的快速、高效、準(zhǔn)確獲取和數(shù)據(jù)的高度兼容，得到比任何單一平臺監(jiān)測模式所獲得數(shù)據(jù)更多的有用信息，為耕地基本農(nóng)田動態(tài)巡查和監(jiān)測工作提供科學(xué)、協(xié)同、統(tǒng)籌的全局性解決方案。完善耕地質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，明確法律責(zé)任主體和相應(yīng)的法律責(zé)任，建立和完善耕地質(zhì)量定期檢查制度、質(zhì)量跟蹤制度、占補(bǔ)平衡質(zhì)量驗(yàn)收制度和耕地質(zhì)量建設(shè)獎懲制度等。同時，可以建立各地耕地檔案制度，各職能部門通過協(xié)作齊抓共管。

3.3 構(gòu)建耕地質(zhì)量建設(shè)長效投入機(jī)制 耕地質(zhì)量建設(shè)是一項(xiàng)長期任務(wù)，需構(gòu)建耕地質(zhì)量建設(shè)長效投入機(jī)制，充分發(fā)揮公共財(cái)政對耕地質(zhì)量建設(shè)和管理的支撐作用，將耕地質(zhì)量建設(shè)與管理經(jīng)費(fèi)列入各級財(cái)政預(yù)算，切實(shí)保證耕地質(zhì)量建設(shè)和管理工作的有效進(jìn)行。提高地力是加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)的關(guān)鍵，應(yīng)大力推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)實(shí)施“沃土工程”，在測土配方施肥項(xiàng)目取得成效的基礎(chǔ)上，高度重視耕地土壤培肥，這是一個長期的過程，需要持之以恒的投入，堅(jiān)持不懈的實(shí)施。同時，因地制宜，有針對性的落實(shí)增施有機(jī)肥、測土配方施肥、改土培肥、土壤障礙治理、土壤污染防治等綜合培肥改良措施。加大中低產(chǎn)田改造力度，通過新建和完善排灌渠系等工程措施，配套秸稈綜合利用平衡配套施肥等農(nóng)耕農(nóng)藝措施將中低產(chǎn)田改造為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的農(nóng)田。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地產(chǎn)出率，加強(qiáng)重大水利樞紐工程固與維修；加強(qiáng)水利灌溉主支渠清淤、防滲與維修；加強(qiáng)大、中型農(nóng)機(jī)具添置及農(nóng)田機(jī)耕道路建設(shè)力度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗災(zāi)、救災(zāi)能力，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械水平，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好條件，提高耕地產(chǎn)出水平。

3.4 嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地 嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，加大監(jiān)管和處罰力度，強(qiáng)化對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)，建設(shè)項(xiàng)目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢。同時，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策規(guī)定，全面實(shí)行“先補(bǔ)后占”政策，必須滿足補(bǔ)充耕地在數(shù)量和質(zhì)量上都不低于占用耕地的前提下才能進(jìn)行耕地占用；積極探索“以補(bǔ)定占”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地與占用耕地?cái)?shù)量和產(chǎn)能雙平衡。針對當(dāng)?shù)貙?shí)際，合理調(diào)整耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，提高建設(shè)占用耕地成本，加大補(bǔ)充耕地項(xiàng)目投入力度，提升補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級。加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施管理，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目選址和布局，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)，嚴(yán)格工程實(shí)施和監(jiān)管，確保工程建設(shè)質(zhì)量，為新增耕地持續(xù)耕作熟化、培肥地力奠定基礎(chǔ)。在建設(shè)用地布局安排時，對于建設(shè)項(xiàng)目選址確需占用耕地的，應(yīng)形成占用不同等級耕地的比選方案，如果不得不占用高等級耕地的，需經(jīng)嚴(yán)格論證方能執(zhí)行。

3.5 健全耕地流轉(zhuǎn)市場體系 促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)最有效的方式是培育耕地使用權(quán)市場。首先，大力支持發(fā)展多種形式的新型耕地流轉(zhuǎn)中介組織。在地方政府指導(dǎo)下，以縣鄉(xiāng)土地服務(wù)部門為依托，培育耕地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。重點(diǎn)鼓勵農(nóng)村大戶、普通農(nóng)戶積極創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社或土地股份合作社，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，形成農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司的有效合作模式?？紤]不同地域耕地的條件，建立耕地評估機(jī)制，從而真實(shí)地反映當(dāng)?shù)馗氐氖袌鰞r值。第三，培育完善農(nóng)村土地金融市場。地方政府應(yīng)完善金融機(jī)構(gòu)支持耕地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，建立農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)。給予開展農(nóng)地有關(guān)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)的財(cái)政、金融支持，通過財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠或進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞郊罱鹑跈C(jī)構(gòu)積極為各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放貸款，鼓勵農(nóng)戶組織和參與土地金融信用合作社。與此同時，政府也需要對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、（下轉(zhuǎn)10頁）（上接5頁）農(nóng)村資金互助社等機(jī)構(gòu)的治理及經(jīng)營行為作出詳細(xì)規(guī)范并監(jiān)督執(zhí)行，以保證農(nóng)村金融市場的良性運(yùn)行。

3.6 平衡耕地資源系統(tǒng)相關(guān)主體利益 充分重視對耕地資源開發(fā)利用的實(shí)際主體即農(nóng)戶的耕地保護(hù)意識和保護(hù)行為的。引導(dǎo)和激勵，制度設(shè)計(jì)的層面將農(nóng)民切實(shí)納入耕地資源保護(hù)與監(jiān)管的相關(guān)主體范疇，建立和完善包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性補(bǔ)貼、耕地保護(hù)基金和耕地保護(hù)外部性價值收益分享在內(nèi)的多重耕保補(bǔ)貼機(jī)制，逐步提高補(bǔ)貼金額，使農(nóng)民從耕地資源的保護(hù)實(shí)踐中實(shí)實(shí)在在地獲得相關(guān)經(jīng)濟(jì)收益。通過多種形式和多種途徑引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力的安置轉(zhuǎn)移，促進(jìn)耕地資源向部分種田能手和規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)集中，從而有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提升耕地資源利用的利用效率和經(jīng)濟(jì)收益。逐步完善城鄉(xiāng)社會保障制度，將農(nóng)民納入全社會保障體系之中。一方面切實(shí)保障農(nóng)民平等地分享國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的物質(zhì)成果，改善民生；另一方面從制度上更加堅(jiān)定農(nóng)民參與保護(hù)和高效利用耕地資源的信心和決心，切實(shí)穩(wěn)固國家糧食安全和社會安定的根基。調(diào)整和完善地方政府關(guān)于土地出讓收益中涉及耕地資源占用部分的分配方案。重點(diǎn)將耕地資源數(shù)量和質(zhì)量的保護(hù)績效直接列為官員政績評價、考核提拔及離任審計(jì)的主要參評指標(biāo)之一，從而有效降低地方官員對于耕地資源經(jīng)濟(jì)收益、政績及其它相關(guān)收益的沖動和追捧，切實(shí)保護(hù)耕地資源。

參考文獻(xiàn)

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[2]黃成毅.成都平原耕地資源系統(tǒng)協(xié)同性分析與調(diào)控研究[D].雅安：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011. （責(zé)編：張宏民）