新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中地方政府行為優(yōu)化的困難與突破

何澤軍

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2014年的54.77‰我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展主要是采用了政府主導(dǎo)的推進(jìn)模式。這種模式曾經(jīng)對(duì)我國(guó)就業(yè)促進(jìn)、內(nèi)需拉動(dòng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提高等貢獻(xiàn)巨大。隨著時(shí)間的推移，這種模式也暴露出土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、地方政府高債務(wù)、強(qiáng)拆亂建、資源配置效率低下等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。因此，這種模式已經(jīng)不可持續(xù)。

黨的十八大提出要科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化是相對(duì)于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的。新型城鎮(zhèn)化在發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展方式上與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有所不同。在發(fā)展目標(biāo)上，新型城鎮(zhèn)化是以促進(jìn)人的全面發(fā)展為主要目標(biāo)的“人的城鎮(zhèn)化”，而不是現(xiàn)行的以GDP提升為目標(biāo)的“土地城鎮(zhèn)化”；在發(fā)展方式上，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的協(xié)同作用，強(qiáng)調(diào)主要依靠市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，而不是現(xiàn)在的政府全面主導(dǎo)。適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)與推進(jìn)方式，作為主要主體之一的地方政府，其職能與行為必然要發(fā)生轉(zhuǎn)變。那么，新型城鎮(zhèn)化中地方政府行為為什么要優(yōu)化？?jī)?yōu)化面臨什么困難？怎樣促進(jìn)優(yōu)化？本文對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中地方政府的行為改革有所借鑒或參考。

一、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中地方政府行為亟需優(yōu)化

我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中，地方政府行為存在越位、錯(cuò)位、缺位等現(xiàn)象，引發(fā)一些矛盾或問(wèn)題，已不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，因此亟需優(yōu)化。

（一）大包大攬導(dǎo)致政府職能異化

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中，地方政府在規(guī)劃制定、過(guò)程實(shí)施方面大包大攬，存在越位或錯(cuò)位現(xiàn)象。一些本該由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的地方卻由政府親力親為，導(dǎo)致政府職能異化，權(quán)力尋租現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，腐敗叢生，嚴(yán)重影響了政府的公信力，而在制度建設(shè)、公共服務(wù)提供、事后監(jiān)管等方面政府表現(xiàn)消極，存在缺位現(xiàn)象。如在項(xiàng)目工程質(zhì)量監(jiān)管中，政府應(yīng)該大有作為，但卻疏于監(jiān)管，致使一些地方“樓脆脆”現(xiàn)象發(fā)生。

（二）與民爭(zhēng)利埋下社會(huì)動(dòng)蕩隱患

地方政府全面主導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿υ谟谕恋刎?cái)政，即以低價(jià)獲得農(nóng)民土地再以高價(jià)出讓?zhuān)瑥闹蝎@取高額價(jià)差，是典型的“公司化”行為，與民爭(zhēng)利。廣大農(nóng)民低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地卻高價(jià)買(mǎi)房，但并沒(méi)有因?yàn)橘I(mǎi)房而獲得與城鎮(zhèn)居民等同的身份待遇。這種與民爭(zhēng)利的政府行為造成當(dāng)前城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)群體間利益的兩級(jí)分化、階層固化產(chǎn)生，積累了大量的社會(huì)潛在動(dòng)蕩因素。近年來(lái)，因土地拆遷引起的上訪事件、暴力事件此起彼伏便是證明。

（三）重建輕管導(dǎo)致百姓滿意度低下

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中，城鎮(zhèn)化建設(shè)狀況是政績(jī)考核的主要指標(biāo)，而管理不是主要指標(biāo)。一些地方政府為求得政績(jī)，往往熱衷于“造城運(yùn)動(dòng)”，大量投資于馬路樓房建造，而公共設(shè)施、公共服務(wù)、社區(qū)管理等卻因投入不足而發(fā)展滯后。如不少社區(qū)附近缺乏高質(zhì)量的醫(yī)院、學(xué)校等公共設(shè)施，居民生活不方便；一些社區(qū)中居民點(diǎn)房產(chǎn)證辦不下來(lái)、垃圾處理清運(yùn)不及時(shí)等等。這種重建輕管行為大大降低了居民入住新房的滿意度。

（四）效率低下導(dǎo)致資源浪費(fèi)嚴(yán)重

相對(duì)于市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化往往不太考慮資源的利用效率，造成大量的土地資源浪費(fèi)。如一些地方缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)盲目建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，而社區(qū)建成后農(nóng)民不愿入住，“鬼城”由此出現(xiàn)，土地資源閑置浪費(fèi)；一些地方各部門(mén)不能有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目工期一拖再拖，增加了建設(shè)成本，浪費(fèi)了人力物力資源。

上述表明，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中地方政府全面主導(dǎo)的行為模式已經(jīng)引發(fā)越來(lái)越多的矛盾或問(wèn)題，也與城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的漸行漸遠(yuǎn)。因而，必須優(yōu)化地方政府行為，科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、新型城鎮(zhèn)化中地方政府行為優(yōu)化面臨多重困難

由于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化推進(jìn)多年，思想觀念、管理體制、運(yùn)行模式、利益分配等多已形成固定格局，政府行為方式也已形成固定模式，新型城鎮(zhèn)化中地方政府行為方式優(yōu)化困難重重。

（一）面臨觀念更新困難

新型城鎮(zhèn)化需要地方政府轉(zhuǎn)變過(guò)去全面主導(dǎo)的觀念，但這一轉(zhuǎn)變比較難。一是政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)實(shí)行多年，決策者大包大攬、以我為主的官本位觀念已經(jīng)根深蒂固，很難在短期內(nèi)有突破性的改變；二是執(zhí)行者大多已經(jīng)習(xí)慣于被動(dòng)執(zhí)行任務(wù)，工作中樂(lè)于接受各種指令，只遵循原有的工作方法與工作模式運(yùn)行，觀念上不愿更新；三是部分基層群眾已經(jīng)形成城鎮(zhèn)化就是“造城運(yùn)動(dòng)”的觀念，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化可能是地方政府“瞎折騰”的新花樣，這種觀念反過(guò)來(lái)影響政府部門(mén)的觀念更新。

（二）面臨體制轉(zhuǎn)換困難

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是涉及縱向多層政府、橫向多個(gè)部門(mén)的一項(xiàng)全面的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不是某一層政府、某個(gè)部門(mén)或某個(gè)單位的單獨(dú)運(yùn)轉(zhuǎn)，而是需要整個(gè)體制機(jī)制發(fā)生根本的、結(jié)構(gòu)性的改變。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的管理體制與運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)非常成熟，在一定時(shí)期內(nèi)還有較強(qiáng)的生命力，短期內(nèi)轉(zhuǎn)換這套體制機(jī)制非常困難。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化的管理體制與運(yùn)行機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，或者建立后還不完善，還不能實(shí)現(xiàn)對(duì)原有體制的完全替代，可能導(dǎo)致地方政府在這種新舊體制交錯(cuò)中迷失方向，無(wú)所適從。

（三）面臨利益調(diào)整困難

新型城鎮(zhèn)化是對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的一種揚(yáng)棄，是一次權(quán)力與利益的再調(diào)整與再分配。由于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中，地方政府是最大的受益者，土地財(cái)政是一些地方政府收入的主要來(lái)源，因而新型城鎮(zhèn)化中的利益調(diào)整首先就是調(diào)整地方政府自身的利益。這對(duì)事權(quán)較多、財(cái)力不足的地方政府而言是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在沒(méi)有外力作用下，地方政府轉(zhuǎn)變其行為比較困難。同時(shí)，城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及眾多政府部門(mén)，不同部門(mén)的利益調(diào)整程度不一，為保護(hù)自我，這些部門(mén)不愿優(yōu)化自身行為。

（四）面臨新模式建立困難

破舊難，立新更難。新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中政府與市場(chǎng)的邊界到底怎樣？地方政府該如何作為？有無(wú)一套行為標(biāo)準(zhǔn)以供參考？這些問(wèn)題一直在理論界與實(shí)踐界廣泛討論，但至今沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的結(jié)論。各地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)都是在摸著石頭過(guò)河，地方政府行為也在不斷探索完善中。即便是某地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)十分有效，其政府行為模式能否推廣到其他地區(qū)也是未知數(shù)。這種參照物（優(yōu)秀的政府行為標(biāo)準(zhǔn)）的缺乏增加了政府行為模式建立的困難，增大了政府行為優(yōu)化的阻力。

三、多種路徑推進(jìn)地方政府行為優(yōu)化

面對(duì)這些困難，地方政府亟需從不同層面、多個(gè)角度不斷優(yōu)化自身行為，科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，突破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展觀念

觀念決定行為方式。政府行為優(yōu)化首先要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，革新觀念。一是加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的理論學(xué)習(xí)，深刻理解新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與本質(zhì)，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑與方法；二是加強(qiáng)政府與市場(chǎng)職能邊界的理論學(xué)習(xí)，改變過(guò)去大包大攬的工作方式，凡是市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的地方，堅(jiān)決讓市場(chǎng)來(lái)做，“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)之手”；三是加強(qiáng)實(shí)踐學(xué)習(xí)，通過(guò)外出考察、內(nèi)部試驗(yàn)等多種方法，不斷總結(jié)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立與完善適合自身特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式與政府行為模式。

（二）注重服務(wù)，建立新型績(jī)效考評(píng)體系

績(jī)效考核目標(biāo)是行為的指揮棒。上級(jí)政府應(yīng)該改變過(guò)去重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)、重建設(shè)輕服務(wù)的落后績(jī)效考評(píng)制度，建立以公共服務(wù)為主要內(nèi)容與衡量標(biāo)準(zhǔn)的新型考核體系。在考核內(nèi)容上，增加生態(tài)、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社會(huì)管理等指標(biāo)；在考核指標(biāo)的權(quán)重上，減少經(jīng)濟(jì)類(lèi)指標(biāo)的權(quán)重，增加社會(huì)、生態(tài)、服務(wù)類(lèi)指標(biāo)的權(quán)重；在考評(píng)方法上，改革過(guò)去單純的上級(jí)考核，實(shí)行360度考核方法。以績(jī)效考核體系轉(zhuǎn)變促進(jìn)地方政府行為優(yōu)化。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督，建立健全行為監(jiān)督體系

受監(jiān)督的行為才能持續(xù)改進(jìn)。加強(qiáng)對(duì)地方政府行為的監(jiān)督，促進(jìn)行為優(yōu)化。一是加強(qiáng)正面宣傳與輿論監(jiān)督。鼓勵(lì)媒體多報(bào)道新型城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗(yàn)與模式，多介紹新型城鎮(zhèn)化中地方政府的優(yōu)良行為與做法；廣泛應(yīng)用微信、微博等新興媒體手段，加強(qiáng)對(duì)地方政府行為的輿論監(jiān)督，讓地方政府不合理、不合規(guī)的行為不敢出現(xiàn)。二是加強(qiáng)上層監(jiān)管與基層監(jiān)督。上級(jí)政府要做好新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)格考核，加強(qiáng)對(duì)地方政府行為的過(guò)程監(jiān)管與結(jié)果檢查。同時(shí)，建立信息公開(kāi)制度，號(hào)召基層群眾監(jiān)督，督促地方政府行為合理合規(guī)，持續(xù)優(yōu)化。三是強(qiáng)化行政監(jiān)督與法律監(jiān)督。依靠上級(jí)政府的行政權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程監(jiān)督，促進(jìn)其行為優(yōu)化。同時(shí)，建立規(guī)章制度，對(duì)于嚴(yán)重偏離新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的政府行為，依法追究主要當(dāng)事人法律責(zé)任。

（四）主動(dòng)創(chuàng)新，不斷探索行為新模式

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府行為由全面主導(dǎo)向有限主導(dǎo)轉(zhuǎn)變并不意味著政府墨守成規(guī)、無(wú)所作為，相反，應(yīng)該在其職責(zé)范圍內(nèi)主動(dòng)創(chuàng)新、銳意進(jìn)取。主動(dòng)創(chuàng)新體現(xiàn)在多個(gè)方面，一是勇于自我革命，敢于打破現(xiàn)有利益分配格局，推動(dòng)政府及相關(guān)部門(mén)職能改革、行為改進(jìn)；二是不斷探索當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)模式，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷走向深入，切實(shí)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)目的；三是不斷改進(jìn)地方政府行為，及時(shí)總結(jié)有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的行為模式。

【本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與地方政府行為研究”（12ASH005）、河南省政府決策項(xiàng)目“河南省科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政府職能研究”（2014187）的階段性成果】

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）