聯(lián)合國改革：讓業(yè)務(wù)歸業(yè)務(wù)，政治歸政治

于海洋

在2015年9月底舉行的聯(lián)合國第70屆峰會上，通過了《2015年后發(fā)展議程》（以下簡稱“發(fā)展議程”）。該議程是在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會授權(quán)下制定，并被193個會員國認可的一份重要文件，確定了七大類可持續(xù)發(fā)展目標，內(nèi)含169個具體目標，涵蓋消除貧困與饑餓、健康、教育、性別平等、水與環(huán)境衛(wèi)生、能源、氣候變化等多個領(lǐng)域，涉及金額超過3萬億美元。其資金來源主要依賴發(fā)達國家的官方發(fā)展援助，受援的發(fā)展中國家則要履行配套的改革與發(fā)展責(zé)任。聯(lián)合國成員國共同承諾在2030年使發(fā)展議程得到全面執(zhí)行。

發(fā)展議程在序言中開明宗義地提出，該議程是為人類、地球與繁榮制訂的行動計劃。這一目標與2000年聯(lián)合國峰會通過的千年發(fā)展目標出現(xiàn)了重大區(qū)別：千年發(fā)展目標直接聚焦于發(fā)展中國家，致力于消除發(fā)展中國家面臨的貧困、饑餓與不公正問題;發(fā)展議程通過引入“可持續(xù)發(fā)展”議題，強調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展需要面對的體系性問題，這意味著善治、法制、人權(quán)發(fā)展等基礎(chǔ)性工作將和減貧目標放在同等位置上，發(fā)展中國家在獲得援助的同時，需要滿足發(fā)達國家提出的這些條件。

由于發(fā)展議程本質(zhì)上屬于發(fā)達國家與發(fā)展中國家在聯(lián)合國協(xié)調(diào)下做出的共同承諾，它背后必然牽涉到二者間的博弈和討價還價問題。曾被美國前安全事務(wù)顧問賴斯戲稱為“永遠會出席、卻從不知起何作用”的聯(lián)合國，是否能擔(dān)得起推動議題前進這樣的擔(dān)子讓人深感懷疑。聯(lián)合國改革為何改，怎么改，并不是一個新鮮的問題。但老生常談了無數(shù)遍卻總也得不到結(jié)論，那就只能說明，這要么不是一個真問題，要么是一個扭曲了表述的問題。

一個分裂世界的最大公約數(shù)

聯(lián)合國當(dāng)然要改革，這一點早已經(jīng)達成了全球共識;怎么改，似乎也已形成了共識。自加利擔(dān)任聯(lián)合國秘書長后，聯(lián)合國改革方案事實上已經(jīng)啟動。貫穿于三任秘書長加利、安南和潘基文時代的聯(lián)合國改革，包括三個方面的主要內(nèi)容：在安理會改革方面，安理會席位的增加和分配問題成為聯(lián)合國改革的第一個焦點，但各國的反復(fù)拉鋸使這一問題拖延不決;聯(lián)合國經(jīng)社理事會和托管理事會的改革始于加利時代，但經(jīng)社理事會近年來的發(fā)展使這一問題隨著千年議題和發(fā)展議程再次成為熱議的中心;第三，就是聯(lián)合國的行政改革問題。 安南時代提出的聯(lián)合國秘書處改革議案涉及聯(lián)合國預(yù)算的全面削減、組織機構(gòu)并歸、議會簡化和大規(guī)模的裁員。潘基文就任聯(lián)合國秘書長后進一步提出“一體方案”，以期改變聯(lián)合國機構(gòu)設(shè)置的臃腫重疊現(xiàn)象。

以上三個改革，重要性依次遞減。但是在聯(lián)合國的改革實踐當(dāng)中，聯(lián)合國行政體制改革反倒成為了近年來影響最深、牽連最廣的議題。究其根本，則是政治家的權(quán)力手腕作怪。

聯(lián)合國近年來丑聞頻發(fā)，從維和部隊的集體性侵事件，再到最近第68屆聯(lián)大主席約翰·阿什被美國司法部門指控逃稅及收受賄賂，一個個活色生香的把柄遠比抽象的安理會改革更能吸引全世界的眼球。美國在幾次丑聞?wù){(diào)查中，一邊大肆貶低聯(lián)合國的威望，使其單邊政策有了更好的說辭;一邊對聯(lián)合國秘書處的高層又打又拉，再次確認了美國的控制能力。

聯(lián)合國要為自己頻繁發(fā)生的丑聞負政治責(zé)任，更要意識到其顢頇麻木對其本應(yīng)代表的國際良心的損害。這個世界不可能存在這么一個機制，其宗旨的偉岸光明和具體人事安排的亂七八糟能長期并存并且還能和諧共處。選擇與誰交往，聯(lián)合國沒有這個自主權(quán);但選擇與誰為伴，則能夠讓我們預(yù)判這個戰(zhàn)后最權(quán)威的政府間國際組織的未來命運。

如果聯(lián)合國不能贏得理想主義者的大力支持，那么它就只能和那些精明狡詐的功利主義者妥協(xié)共存。最后，道義的光環(huán)越發(fā)黯淡，蠅營狗茍的幕后交易越發(fā)猖獗。聯(lián)合國可以找到無數(shù)理由為自己的妥協(xié)退讓、裙帶尋租行為辯護，而且這些理由在很大程度上都是真實的，也能被看慣了二十四史宮闈內(nèi)斗的國人理解;但這種解釋最終仍然會損害人們對聯(lián)合國宗旨的基本信仰，并使這種信仰長期停留于功利算計的層面，無法進化為世界各國人民新的共同身份。

聯(lián)合國會有所變化，但正如世界上許多事務(wù)一樣，它未必會沿著公眾所希望的客觀公正的方向前進。許多學(xué)者把西方世界尤其是美國的霸權(quán)企圖視為聯(lián)合國未來改革的最大障礙。這確實是一個真實的障礙。但是，我們必須意識到，阻礙聯(lián)合國改革的決不僅限于此。

其實，作為一個分裂世界的最大公約數(shù)，聯(lián)合國所能達到的合作水平，某種程度代表了人類目前在建設(shè)一個共同體方面所能達到的最大程度。不僅是美國，這個世界的所有國家都對聯(lián)合國的發(fā)展抱有疑慮。我們希望聯(lián)合國擁有更好的效率，期望其更公正地為整個世界發(fā)聲，但是所有國家都希望約束聯(lián)合國所能持有的權(quán)力。聯(lián)合國內(nèi)的成員太多，糾葛太過復(fù)雜，沒有誰不擔(dān)心聯(lián)合國所做的決定會有損于自己的利益，即便是聯(lián)合國的締造者和最大受益者美國也是如此。因此，時時的批評和敲打成為一個民族國家保持與聯(lián)合國距離的最佳方案。這可以使各國對聯(lián)合國的行為采取靈活的一事一議的決策，而不用擔(dān)心過度緊密的認同使自己喪失了獨立性。

從權(quán)力讓渡的角度來看，聯(lián)合國在獲得成員國認同的水平上，遠遠比不上北約、歐盟、東盟等地區(qū)性或功能性國際組織。后者最大的特征就是它們由數(shù)量較少但同質(zhì)性更高的國家構(gòu)成，這些國家在決定走到一起之前，已經(jīng)在若干重大問題上達成了哲學(xué)和政策層面的共識。聯(lián)合國卻恰恰相反，它的成員國因為戰(zhàn)爭的恐懼匆忙匯集，大家先建立了制度才試圖尋找彼此的共同之處。

如今對于聯(lián)合國的若干批評意見可能基于真實的理由，但還有一些可能基于不好承認的心理矛盾，那就是人們其實明白這個世界的分歧無法彌合，而又無法承認和理解其他國家民族的立場。聯(lián)合國成為這種矛盾心理的替罪羊，也成為人們自我反省的試金石。誰都無法用寬容解決一切問題，這就是聯(lián)合國改革問題的深層次理由。

聯(lián)合國改革應(yīng)超脫于政治

回到聯(lián)合國改革命題的本身，它的邏輯其實并沒有那么復(fù)雜。聯(lián)合國的一切改革都圍繞著“提高效率”和“增加代表性”兩大命題展開。

提高效率，讓來自各國的會費和專款能夠幫助更多的人，這是走到天邊都說得通的道理。但是提高效率不是說把聯(lián)合國的工作人員尤其是高層官員都換成大鼻子藍眼珠那么簡單。績效考核的第一要務(wù)是確定服務(wù)目標，第二才是針對目標有效地組織實施。

美國人喋喋不休倡導(dǎo)的效率為什么屢遭聯(lián)合國其他成員國和聯(lián)合國機構(gòu)本身的抵制，并不因為這些成員國和聯(lián)合國員工出自一個腐敗共同體，而是因為美國人始終沒講清楚提高了效率的聯(lián)合國要服務(wù)于誰的問題。那種想把聯(lián)合國變成湯姆大叔膝上加菲貓式的改革，把美國的統(tǒng)治欲、旨趣和高官一股腦塞進聯(lián)合國效率改革當(dāng)中又動輒拖欠會費的舉措，則是試圖將聯(lián)合國當(dāng)作美國國會及總統(tǒng)的附庸。這樣的改革幾乎等于把聯(lián)合國的代表性和效率徹底撕裂開來放在天平的兩邊，造成一種“國之大事不可謀及與眾”的假象。如果講效率就是端美國的碗、聽美國的話、督辦美國的事的話，那這樣的效率除美國外的其他國家寧可不要。

增加代表性，則要么被曲解為增加聯(lián)合國工作人員的國別多元化，要么被曲解為增加聯(lián)合國安理會常任理事國及非常任理事國數(shù)量。事實上，以上兩種說法都是對增加代表性的庸俗化。眾所周知，聯(lián)合國一個巨大弊政就是人浮于事，人力成本擠占項目經(jīng)費，而造成這一問題的重要原因就是無厘頭的雇員外籍化。

聯(lián)合國治下機構(gòu)駐各國的辦事處有1200多個，他們?nèi)己苌俟蛡虍?dāng)?shù)貑T工，這其中有保密和中立性的考慮，但更多是一種糟糕的酬傭文化作祟。聯(lián)合國大大小小的職位被拿出來，變成各國爭奪的對象和彰顯自己影響力的競技場。許多發(fā)展中國家誤以為擁有更多職位就能抵制西方國家對聯(lián)合國管理層的控制，卻沒弄明白，不是本國職員增加了其立場就能表達清楚，而且也未必能填補這些國家在政見上的創(chuàng)造性欠缺。

這些拿著高昂外派補貼的外國職員占據(jù)了聯(lián)合國駐各地機構(gòu)的近半預(yù)算，但他們并沒做出什么來證明這些機構(gòu)能夠在政策設(shè)計和執(zhí)行過程中踐行真正的多元化和想象力。

至于安理會“擴?！敝械拇硇?，更是最簡單的地緣政治邏輯的復(fù)制。無論是四國聯(lián)盟，還是“團結(jié)謀共識運動”，他們的提案和分歧都帶有著不加掩飾的針鋒相對。所有提案的核心都是誰能入常，而不是入常能帶來什么改變。對于所有理想主義者來說，理事國數(shù)量的改變不能等同于代表權(quán)的擴大，真正的代表權(quán)擴大意味著聯(lián)合國組織哲學(xué)、決策理念與執(zhí)行模式的變革，意味著聯(lián)合國對世界發(fā)展的新趨勢新問題的思索與應(yīng)對。

如果沒有新的思路與辦法，無論發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都不會天然具有入常的資格。如果中東地區(qū)能夠擁有一個新增安理會常務(wù)理事國的名額，但這個名額的獲得者直接卷入遜尼派—什葉派之爭，或直接充當(dāng)美國中東顏色革命的排頭兵，那么這種擴常又會對地區(qū)事務(wù)起到什么積極作用呢？

說到底，聯(lián)合國改革中的效率與代表性之辨，不能被簡單化地等同于傳統(tǒng)國際關(guān)系話語中的南北之爭，或地緣政治中的權(quán)力之爭。不是發(fā)達國家主導(dǎo)參與，就能實現(xiàn)聯(lián)合國的高效;也不是有了發(fā)展中國家的參與，聯(lián)合國就實現(xiàn)了民主化。不看立場只看陣營的國家身份，使不同國家間彼此提防，難以合作。他們巨大的隔閡限制和抵消了任何一方想要改變現(xiàn)狀的努力。這種僵化了的國家身份，還有“國家身份決定了他們的對錯”的思維，恰恰是今天聯(lián)合國改革中最該被摒棄的過時東西。

在此情形下，聯(lián)合國的最大價值就是以中立、客觀超越隔閡分歧。聯(lián)合國在過去幾十年走的是一條深陷于具體政治糾紛、在強國之間左右搖擺的道路，這條道路使聯(lián)合國在很多場合喪失了自己的立場，主動或被動成為大國手中的利器。今天聯(lián)合國的改革，首先要做的就是超越那些陳腐的舊政治的緊密束縛，使自己在具體政策中依據(jù)事件的性質(zhì)而非背后大國的意志行事。業(yè)務(wù)歸于業(yè)務(wù)，政治歸于政治，才能讓聯(lián)合國真正走上專業(yè)化的道路。

由于中立，聯(lián)合國可以和包括其他國際機制、國際非政府組織在內(nèi)的各種行為體合作，他們的專業(yè)素養(yǎng)和技能能夠幫助聯(lián)合國獲得應(yīng)有的效率;由于客觀，聯(lián)合國可以用開放的態(tài)度傾聽任何國家的聲音，促進特定立場和主張的求同存異。聯(lián)合國的合理性和創(chuàng)造性有賴于其中立，而中立則構(gòu)成了這個紛繁復(fù)雜世界中最大的善。

（作者系吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授、國際政治系副主任）