煙水配套工程建后管護問題分析

摘要 對煙水配套工程如何進行建后管護，管護制度建設(shè)如何適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r，這一問題是擺在我們面前且必須要認真解決的重大問題。在研究借鑒我國農(nóng)田水利工程管護運行機制改革成果的基礎(chǔ)上，深入實際調(diào)查研究，利用水利工程項目管理知識，提出煙水配套工程管護運行辦法以及制度建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)注意的問題，以期制定出科學(xué)合理的管護機制。

關(guān)鍵詞 煙水配套工程;管護;農(nóng)田水利

中圖分類號 S-9 ?文獻標識碼 A ?文章編號 0517-6611（2015）03-326-02

Analysis on Management of TobaccoWater Auxiliary Projects

FENG Guosheng

（Queshan Branch of Zhumadian Tobacco Company， Queshan， Henan 463200）

Abstract How to manage and protect tobaccowater auxiliary projects after construction and how to build a management system adapted to local productivity development condition is a significant problem in front of us which we need serious solve. Based on the mechanism reform achievement about the management and protect of irrigation and water conservancy engineering operation system， and thorough the investigation， the management and protection tobaccowater auxiliary projects methods and problems during the system construction process were put forward， thus to work out a scientific and reasonable mechanism about the management and protection of water conservancy engineering projects by using water conservancy project management knowledge.

Key words Tobaccowater supporting engineering; Management; Farmland irrigation and water conservancy

基金項目 河南省煙草公司科技計劃項目（HNKJ200932 豫煙科 [2009]12號）。

作者簡介 馮國勝（1978-），男，河南臨潁人，農(nóng)藝師，從事煙葉生產(chǎn)技術(shù)研究與推廣。

收稿日期 20141205

2005年以來，國家局落實中央新農(nóng)村建設(shè)和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策號召，本著關(guān)心、支持“三農(nóng)”發(fā)展的目的，對全國煙葉產(chǎn)區(qū)進行了大量的煙水配套工程建設(shè)。這些措施，對加強烤煙生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進烤煙生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展、改善基本煙田灌溉條件、提高烤煙生產(chǎn)的抗災(zāi)能力和綜合生產(chǎn)能力起到了十分重要的作用。然而對煙田水利工程如何進行建后管護，則對我們提出了挑戰(zhàn)。“三分建設(shè)，七分管護”是多年來農(nóng)田水利基本建設(shè)總結(jié)出的經(jīng)驗。水利工程建后管護不僅對于水利部門來說是一個難題，對于煙草部門而言，更是一個陌生的、特殊的領(lǐng)域。如果對大量的煙水配套工程沒有管護好，便背離了當(dāng)初的建設(shè)初衷，失去了建設(shè)意義，對煙葉生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展也有重大影響。如果管護機制制定不當(dāng)，則無法保證工程發(fā)揮其應(yīng)有的效用，建設(shè)投資將付諸東流，可能給煙草行業(yè)背上沉重的經(jīng)濟負擔(dān)和責(zé)任。筆者主要從如何科學(xué)地、合理地制定煙水配套工程的管護機制進行探討。

1 煙田生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建后管護現(xiàn)狀及存在問題

1.1 煙田生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護工作現(xiàn)狀

國內(nèi)外有關(guān)水利工程建后管護機制的學(xué)術(shù)研究并不多見，管護機制則因各國的體制不同而有所區(qū)別。就國內(nèi)而言，煙水配套工程建后管護機制的專題研究更是不多見。近幾年來，由于大規(guī)模煙水配套工程的建設(shè)，各級煙草部門對如此規(guī)模的煙水配套工程的建后管護問題日益憂心，并越來越引起行業(yè)各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。姜成康局長2008年5月29日在全國煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)表彰會上對今后煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出的四個方面要求，其中就有：“各單位要高度重視工程項目管護工作，堅持建管結(jié)合、管用并舉，突出煙農(nóng)主體地位，努力提高管護水平，使這些工程項目發(fā)揮出應(yīng)有的功能作用，為煙葉生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)提供基礎(chǔ)保障。”

出臺相關(guān)政策的地區(qū)多以云、貴、川、重慶、湖北的各產(chǎn)煙縣，是以市、縣政府發(fā)文的形式出現(xiàn)。例如：貴州畢節(jié)地區(qū)行政公署印發(fā)的《畢節(jié)地區(qū)煙水配套工程運行管護暫行規(guī)定》提出，煙水配套工程項目的運行管護應(yīng)遵循“誰受益、誰管護，以水養(yǎng)水、節(jié)約用水，有償使用、財政適當(dāng)補助”的原則。湖北咸豐縣人民政府《關(guān)于加強煙水配套工程后續(xù)管護工作的通知》：煙水配套工程產(chǎn)權(quán)移交地方后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對本轄區(qū)煙水配套工程后續(xù)管護工作負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各受益村民委員會負直接責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，以水利水產(chǎn)服務(wù)中心、派出所、煙草站等部門和受益村負責(zé)人為成員的后續(xù)管護工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這些地方政策的出臺，在一定程度上解決了煙水配套工程的暫時管護問題。但是否科學(xué)、合理，能否長效，并沒有從工程專業(yè)角度、行業(yè)體制角度作深入研究。

1.2 管護工作面臨的問題

經(jīng)過對河南省駐馬店市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建后管護情況的深入調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，目前工程的建后管護工作存在許多問題：一是地方政府缺乏管護工作經(jīng)驗和專業(yè)理論水平;二是農(nóng)民群眾集體意識淡薄，缺乏對集體管理的認識;三是管護資金管理不到位;四是工程移交后的運行管理制度不完善。

2 幾種管護模式的探索

目前關(guān)于小型水利工程建后管護制度建設(shè)，都處在探索和嘗試的階段，并不存在某一種管理方法或者制度是通用的，這就要求我們在總結(jié)其他地區(qū)管護模式的基礎(chǔ)上，分析各地的實際情況，采用類比移植的思想，建立適合所在地區(qū)發(fā)展的管護模式。

2.1 農(nóng)民用水戶協(xié)會機制模式

參與式灌溉管理是20世紀80年代以來國際上灌溉管理體制和經(jīng)營機制的一項重大變革，其強調(diào)將原屬于政府的部分職能移交給非政府組織或以農(nóng)民為主體的社團組織，建立以用水戶自主管理的互助合作性質(zhì)的用水戶組織。

水利部、國家發(fā)改委、民政部《關(guān)于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》認為：“試點并推廣農(nóng)民用水戶參與灌溉管理，在增強農(nóng)民民主管理意識、密切供用水雙方的關(guān)系、改善田間工程管理和維護狀況、改進田間灌排服務(wù)水平、促進節(jié)約用水、提高水費收取率、減輕農(nóng)民不合理負擔(dān)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、保證農(nóng)民增收等方面取得了明顯成效，也探索出了很多好的經(jīng)驗。實踐證明，推進農(nóng)民用水戶協(xié)會的發(fā)展和改革，深受地方政府、灌區(qū)管理單位和農(nóng)民的歡迎。田間灌排工程由農(nóng)民用水戶協(xié)會管理，是灌區(qū)管理體制改革的方向?！?“農(nóng)民用水戶協(xié)會要堅持‘民辦、民管、民受益的原則，要加強組織機構(gòu)和內(nèi)部制度建設(shè)，使協(xié)會運作民主、公開、有效、規(guī)范。”

2.2 以村委為管理主體的模式

2.2.1 煙水配套工程的產(chǎn)權(quán)問題。

根據(jù)對駐馬店市確山縣煙水配套工程產(chǎn)權(quán)移交調(diào)研，通過組織鄉(xiāng)、村召開座談會的形式，一致認為產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)政府所有，由鄉(xiāng)政府發(fā)包給村委管理。這樣做便于鄉(xiāng)政府宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和財政補助，靈活的改變不合理的管理模式。

2.2.2 村委管理責(zé)任。

鄉(xiāng)政府授權(quán)村委對煙水配套工程進行具體的管理，這中間包括跨行政村的工程，由鄉(xiāng)政府與行政村簽訂煙水配套工程的管護責(zé)任書，明確以下幾點：

（1）工程產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)政府所有，鄉(xiāng)政府授權(quán)村委進行管理，保證工程正常運行，滿足煙田灌溉需要。

（2）如村委對工程管理不善，鄉(xiāng)政府有權(quán)收回管理權(quán)，或另行委托他人采取其他方式進行管理。

（3）村級在管理過程中可采取有償灌溉，但不得超過鄉(xiāng)政府制定的收費標準。收費標準如需浮動須經(jīng)鄉(xiāng)政府批準。

（4）村級所收費用除去勞務(wù)、日常維護開支外，必須保留不少于全年收費50%的工程維護基金（對自流灌溉來說），對于提灌站，必須保留歲末大修費、水泵折舊費。

（5）每年鄉(xiāng)政府組織煙草局對村級管理情況和收費情況進行聯(lián)合檢查，包括群眾對村級管理的意見、收費情況、工程維護情況、維護基金的積累情況等涉及管理的所有情況做出總體評價，以確定下一年度的管理授權(quán)。

2.2.3 管護人的權(quán)利、義務(wù)及職責(zé)。

管護人是由村委指派（或通過其他方式選定）的對煙水配套工程進行管理的具體實施人。

村委要與管護人簽訂煙水配套工程管理責(zé)任書，明確管護人的基礎(chǔ)上，具體規(guī)定管護人的權(quán)利、管護人對所轄工程的義務(wù)以及其職責(zé)。由群眾監(jiān)督管護人，村委有權(quán)撤換不合格的管護人，造成損失的可追究管護人的責(zé)任。

3.3 個人承包模式

與村委管理的模式一樣，產(chǎn)權(quán)也是由煙草公司移交給鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府授權(quán)村委采取招標的形式將煙水配套工程的管護權(quán)發(fā)包給個人，承包人可以是個人，也可以是兩個人以上組成的聯(lián)合體，但聯(lián)合體之間必須簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確每個人在聯(lián)合體中的責(zé)任義務(wù)，并選定牽頭人，以牽頭人的名義參加投標。

3 管護制度建設(shè)應(yīng)注意的問題

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力有反作用。是否能夠推動生產(chǎn)力發(fā)展，是評判生產(chǎn)關(guān)系先進或落后的根本標準。管護機制實際上也是一種生產(chǎn)關(guān)系，對管護機制的探討首先從研究當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力出發(fā)。生產(chǎn)力的三要素是勞動者（主導(dǎo)）、勞動工具（生產(chǎn)力水平的重要標志）和勞動對象。生產(chǎn)關(guān)系的三大要素是生產(chǎn)資料的所有制、人們在生產(chǎn)過程中形成的地位及相互關(guān)系以及由以上兩個關(guān)系形成的分配、交換、消費關(guān)系。因此，制訂管護機制首先從研究當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力出發(fā)：①研究人，當(dāng)?shù)厝藗兊娘L(fēng)俗習(xí)慣、生活水平、對煙水配套工程的認識、政策水平、執(zhí)行力度等等;②工具，自流灌溉還是提灌、機井、管網(wǎng)還是人工提水、工程好用不好用等等;③勞動對象，是煙田還是非煙田，灌溉定額、年灌次數(shù)、旱澇情況等等。這些研究必須深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊細致調(diào)查、召開座談會、多方聽取意見和建議，寫出調(diào)查報告，同時根據(jù)工程的設(shè)計文件寫出灌溉制度，對三要素進行歸類總結(jié)，做出判斷。其次，制訂管護機制的三要素：①生產(chǎn)資料的所有制，工程的產(chǎn)權(quán)問題;②人們的地位及相互關(guān)系，管護人的權(quán)利、義務(wù)問題;③分配、交換、消費關(guān)系，管護人的報酬、利益問題。

從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，研究好兩個三要素，就能抓住管護機制中的實質(zhì)，制定出的管護辦法就能順利實行下去，煙水配套工程的管護工作才能做好。

4 管護制度建設(shè)中的案例分析

確山縣竹溝鎮(zhèn)肖莊煙水配套工程于2008年興建，屬于自流灌區(qū)，涉及肖莊、徐莊兩個行政村。該工程于2009年8月6日由確山縣煙草局將產(chǎn)權(quán)移交給竹溝鎮(zhèn)政府，同時明確以下管護辦法。增加肖莊煙水配套工程概況！

工程產(chǎn)權(quán)歸竹溝鎮(zhèn)政府所有，鎮(zhèn)政府授權(quán)肖莊村委對庫區(qū)和大壩以及肖莊村境內(nèi)的煙水工程進行管理;授權(quán)徐莊村委對徐莊境內(nèi)的煙水工程進行管理。

4.1 竹溝鎮(zhèn)政府與肖莊村簽訂的管護責(zé)任書

（1）肖莊村委負責(zé)煙水配套工程的庫區(qū)（含大壩）的日常維護管理，保證庫區(qū)的正常蓄水庫容、保證庫區(qū)水質(zhì)不被污染、保證塌岸滲水及其附屬建筑物的維修、保證灌溉區(qū)域內(nèi)的灌溉用水，按照煙田蓄水要求及時開閘放水，在灌溉用水和經(jīng)營性用水產(chǎn)生矛盾時優(yōu)先安排灌溉用水。

（2）由肖莊村委指派（或通過其他方式選定）所轄區(qū)內(nèi)的田間管網(wǎng)管護人，明確管護人的權(quán)利和義務(wù)。

（3）如村委對工程管理不善，鎮(zhèn)政府有權(quán)收回管理權(quán)，或另行委托他人采取其他方式進行管理。

（4）村委在管理過程中可采取有償灌溉，煙田灌溉每畝每次收費8元，非煙田每畝每次收費15元，由村委會負責(zé)征收，不得超過以上標準。收費標準如需浮動須經(jīng)鎮(zhèn)政府批準。

（5）以上灌溉收費標準包括工程的日常檢修費、大修費、勞務(wù)費、管理費等，村委會應(yīng)列項開支和積累，以保證工程正

常維護和運行。

（6）村級所收費用除去勞務(wù)、日常維護開支外，必須保留不少于全年收費50%的工程維護基金。

（7）每年鎮(zhèn)政府組織煙草局對村級管理情況和收費情況進行聯(lián)合檢查，包括群眾對村級管理的意見、收費情況、工程維護情況、維護基金的積累情況等涉及管理的所有情況做出總體評價，以確定下一年度的管理授權(quán)。

（8）今后出現(xiàn)的一切安全事故均由村委會解決。

4.2 竹溝鎮(zhèn)政府與徐莊村簽訂的管護責(zé)任書

（1）由徐莊村委指派（或通過其他方式選定）所轄區(qū)內(nèi)的田間管網(wǎng)管護人，明確管護人的權(quán)利和義務(wù)。

（2）如村委對工程管理不善，鎮(zhèn)政府有權(quán)收回管理權(quán)，或另行委托他人采取其他方式進行管理。

（3）村委在管理過程中可采取有償灌溉，煙田灌溉每畝每次收費8元，非煙田每畝每次收費15元，由村委會負責(zé)征收，不得超過以上標準。收費標準如需浮動須經(jīng)鎮(zhèn)政府批準。

（4）以上灌溉收費標準包括工程的日常檢修費、大修費、勞務(wù)費、管理費等，村委會應(yīng)列項開支和積累，以保證工程正常維護和運行。

（5）村級所收費用除去勞務(wù)、日常維護開支外，必須保留不少于全年收費50%的工程維護基金。

（6）每年鎮(zhèn)政府組織煙草局對村級管理情況和收費情況進行聯(lián)合檢查，包括群眾對村級管理的意見、收費情況、工程維護情況、維護基金的積累情況等涉及管理的所有情況做出總體評價，以確定下一年度的管理授權(quán)。

（7）今后出現(xiàn)的一切安全事故均由村委會解決。

5 結(jié)語

煙水配套工程建后管護問題是一個管理難題，管護制度的建設(shè)需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，沒有一個統(tǒng)一的樣板，只有符合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r的管護機制才是合理的有效的。對于如何管護，我們?nèi)匀惶幱谔剿麟A段，相信通過不斷的研究實踐定能找出一套合理的管護制度。

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