控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方法初探

張?jiān)脉?/p>

【摘要】本文作者結(jié)合自己多年的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)涵和產(chǎn)生背景進(jìn)行了分析，認(rèn)為大部分城市都是以總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，以土地使用控制為重點(diǎn)。城市規(guī)劃是一項(xiàng)科學(xué)性、綜合性極強(qiáng)的專業(yè)，文章還詳細(xì)講述了控制性詳細(xì)規(guī)劃的主要內(nèi)容、方式及作用。

【關(guān)鍵詞】控制性；規(guī)劃；管理；設(shè)計(jì)；方法

0.引言

隨著改革開(kāi)放的不斷深入與對(duì)外開(kāi)放形勢(shì)的穩(wěn)步發(fā)展，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和規(guī)劃管理也不斷出現(xiàn)許多新的情況和問(wèn)題，需要在觀念及方法上做出相應(yīng)的反應(yīng)，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。如何進(jìn)一步實(shí)施和深化總體規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)建設(shè)的引導(dǎo)和控制，成為規(guī)劃部門面臨的迫切需要解決的問(wèn)題。

1.控制性詳細(xì)規(guī)劃的涵義

控制性詳細(xì)規(guī)劃是以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》第二十二條至第二十四條的規(guī)定，根據(jù)城市規(guī)劃的深化和管理的需要，一般應(yīng)當(dāng)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，以控制建設(shè)用地性質(zhì)，使用強(qiáng)度和空間環(huán)境，作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)，并指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。

2.控制性詳細(xì)規(guī)劃的產(chǎn)生背景

城市化進(jìn)程在改革開(kāi)放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新體制下，城市經(jīng)濟(jì)有了飛速的發(fā)展。城市人口、用地迅速增加，城市不斷向外擴(kuò)展，城鎮(zhèn)體系不斷完善，城市化水平迅速提高，根據(jù)有關(guān)方面預(yù)測(cè)，在未來(lái)15-20年內(nèi)，我國(guó)城市人口和城市數(shù)量將增加一倍，城市化水平2020年將達(dá)到50%，我國(guó)城市開(kāi)始進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期?？茖W(xué)、合理的城市規(guī)劃是引導(dǎo)城市協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。隨著改革開(kāi)發(fā)的進(jìn)一步深入，一方面國(guó)際交往與合作不斷加強(qiáng)，城市規(guī)劃與管理也要與國(guó)際接軌，要適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。另一方面，城市在迅速發(fā)展，新的建設(shè)要保證城市協(xié)調(diào)、合理的發(fā)展，不再成為將來(lái)改造的對(duì)象，就必須進(jìn)一步提高城市規(guī)劃的科學(xué)性，保證規(guī)劃能夠得以實(shí)施。因此，必須進(jìn)一步完善城市管理的法規(guī)體制，健全城市規(guī)劃的法制化體制。而城市規(guī)劃管理的基礎(chǔ)，是科學(xué)合理的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，是詳細(xì)而明確的城市規(guī)劃控制指標(biāo)。傳統(tǒng)詳細(xì)規(guī)劃存在一系列的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

2.1規(guī)劃依據(jù)不足

城市總體規(guī)劃是對(duì)城市的總體布局，不可能對(duì)每個(gè)地塊提出詳細(xì)、明確的規(guī)劃要求，詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)如果對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)外的現(xiàn)狀、環(huán)境、發(fā)展、功能聯(lián)系、建設(shè)配套等一系列問(wèn)題的整體性綜合研究不夠，很容易脫離總體、脫離實(shí)際，缺乏地方特點(diǎn)和城市特色，甚至可能造成建設(shè)性的破壞。

2.2與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求有一定矛盾

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市建設(shè)的不確定因素較多，很難按照一個(gè)固定的模式進(jìn)行規(guī)劃。在建設(shè)計(jì)劃、任務(wù)、投資均未落實(shí)的情況下，編制的詳細(xì)規(guī)劃很容易造成脫離實(shí)際、靈活適應(yīng)性差的后果。一旦其中一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)生變化，原來(lái)的規(guī)劃就很難實(shí)現(xiàn)。對(duì)于規(guī)模較大、建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)，更是如此。

2.3規(guī)劃管理的可操作性不夠

城市規(guī)劃的的意圖要通過(guò)規(guī)劃管理來(lái)實(shí)現(xiàn)，由于總體規(guī)劃過(guò)于原則，詳細(xì)規(guī)劃由缺乏靈活性和彈性，因此，在執(zhí)行規(guī)劃管理的過(guò)程中，規(guī)劃的可操作性不夠，受人為因素的影響較大，甚至為追求經(jīng)濟(jì)效益而放棄規(guī)劃的基本原則，使城市建設(shè)受到損失。

2.4控制性詳細(xì)規(guī)劃產(chǎn)生的歷史必然性

我國(guó)的控制性詳規(guī)的產(chǎn)生正是適應(yīng)了上述這些變化和要求，補(bǔ)充了總體規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃）和修建性詳規(guī)規(guī)劃之間的空缺。它是借鑒國(guó)外的土地分區(qū)管制（區(qū)劃）的原理，根據(jù)中國(guó)城市的實(shí)際情況，對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目具體的定位、定量、定性和定環(huán)境的引導(dǎo)和控制。

3.控制性詳細(xì)規(guī)劃的作用

控規(guī)在城市建設(shè)中直接影響城市形態(tài)的規(guī)劃層面。城市道路的線型、地塊性質(zhì)的調(diào)整都會(huì)直接影響這一街區(qū)的形態(tài)。而往往通過(guò)技術(shù)手段或者是從技術(shù)層面上說(shuō)的最佳方法往往又是最容易被城市規(guī)劃執(zhí)法者改變，或者說(shuō)是各種利益體相互博弈的過(guò)程中不得不讓步。

4.控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方法

4.1規(guī)劃要適應(yīng)建設(shè)投資多渠道的項(xiàng)目?jī)?nèi)容變化

城市建設(shè)項(xiàng)目繁多，有計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目，也有計(jì)劃外項(xiàng)目，有三資企業(yè)和個(gè)人投資項(xiàng)目，還有引進(jìn)外資項(xiàng)目；建設(shè)內(nèi)容也很多，有基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)、商住、公共福利等，對(duì)于這些不同的投資渠道和建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的不同要求，規(guī)劃部門都應(yīng)給予很好的合理考慮和配合。

4.2規(guī)劃要適應(yīng)城市用地管理上的轉(zhuǎn)變

城市用地管理已出現(xiàn)了四個(gè)轉(zhuǎn)變，即變無(wú)計(jì)劃撥用地為有計(jì)劃撥用地；變零星分散撥地為成片撥地；變無(wú)償使用土地為有償使用土地；變單純行政手段管理用地行為為以行政、經(jīng)濟(jì)、法律并用的手段管理用地。這些對(duì)規(guī)劃部門均提出了新的要求，尤其是成片土地在進(jìn)行議標(biāo)、招標(biāo)開(kāi)發(fā)前，要求規(guī)劃部門提出明確的詳規(guī)要求和控制指標(biāo)等。

4.3規(guī)劃要適應(yīng)城市開(kāi)發(fā)改造形式的轉(zhuǎn)變

城市開(kāi)發(fā)與建設(shè)形式由零星見(jiàn)縫插針變?yōu)槌善C合開(kāi)發(fā)，致使房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，一些開(kāi)發(fā)公司為城市建設(shè)做出了很大貢獻(xiàn)，但是開(kāi)發(fā)公司作為一個(gè)企業(yè)，不可避免的要考慮商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)法，這就可能出現(xiàn)片面追求建筑面積、密度等問(wèn)題，導(dǎo)致?lián)p害社會(huì)和整體利益。政府要加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)和城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的促進(jìn)引導(dǎo)和控制管理，而規(guī)劃是政府干預(yù)的有效手段。因此，規(guī)劃必須和維護(hù)整體的、全面的利益，同時(shí)在合理的經(jīng)濟(jì)效益前提下，保證社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，支持和積極引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.4規(guī)劃要適應(yīng)完善公共設(shè)施配套的要求

完善配套的城市公共服務(wù)設(shè)施是城市中正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可缺少的條件，在我國(guó)大中小城市中，歷史上欠賬很多，在新的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，由于經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，開(kāi)發(fā)商往往忽視或不愿意承擔(dān)配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，從而給政府背上了沉重的包袱，也給居民生活帶來(lái)了很多不便。另外，各部門各行業(yè)制定的發(fā)展規(guī)劃（如文教、衛(wèi)生、服務(wù)行業(yè)等），也需要與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)，通過(guò)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的過(guò)程加以落實(shí)。所有這些都要求規(guī)劃部門心中有數(shù)，在綜合開(kāi)發(fā)工作中宏觀控制，微觀調(diào)劑，避免失控。

4.5規(guī)劃要克服規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理脫節(jié)現(xiàn)象

城市建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，在建設(shè)過(guò)程中，由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，建設(shè)條件、建設(shè)項(xiàng)目難免會(huì)發(fā)生變化，對(duì)此，以往規(guī)劃都難以指導(dǎo)城市規(guī)劃管理工作，這就要求規(guī)劃設(shè)計(jì)的方法應(yīng)有新的轉(zhuǎn)變，使之更具有彈性和適應(yīng)性。要適應(yīng)上述種種變化所提出的要求，過(guò)去那種往往只重視空間型體環(huán)境，只以“三圖一書”（現(xiàn)狀圖、平面規(guī)劃圖、結(jié)構(gòu)系統(tǒng)圖和規(guī)劃說(shuō)明書）為基本形式和管理手段的詳細(xì)規(guī)劃做法，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的要求，這必須要有控制性的詳細(xì)規(guī)劃。

5.結(jié)語(yǔ)

對(duì)于今后規(guī)劃法律體系的發(fā)展，我認(rèn)為如要積極主動(dòng)發(fā)揮規(guī)劃這一龍頭的作用，搞好控制性詳細(xì)規(guī)劃必將是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。因而要抓住制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》這一契機(jī)，重建一種更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某鞘幸?guī)劃體系。而且，隨著控制性詳細(xì)規(guī)劃法律地位的進(jìn)一步明確和提高，它必將成為城市規(guī)劃管理的主要依據(jù)。因此要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃理論的研究。但是控制性詳細(xì)規(guī)劃不管編制得多么完善，僅僅是城市建設(shè)的基本依據(jù)，只有通過(guò)實(shí)施管理才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，“三分規(guī)劃，七分管理”，任何規(guī)劃實(shí)施管理中出現(xiàn)的問(wèn)題都可以使控制性詳細(xì)規(guī)劃的設(shè)計(jì)意圖得不到較好的體現(xiàn)。因此，只有做好宣傳工作，動(dòng)員全社會(huì)的力量來(lái)關(guān)心、支持和監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施工作，逐步推廣建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批聽(tīng)證制度，才能充分發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)城市土地利用的管制作用.才能促進(jìn)城市建設(shè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使我們的城市建設(shè)得更美好。

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