水土流失現(xiàn)狀及水土保持監(jiān)督執(zhí)法中應(yīng)注意的幾個問題

徐永波

【摘要】新疆自然條件惡劣、干燥少雨、植被稀疏、水土流失嚴(yán)重，近年來由于農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大生產(chǎn)和工業(yè)的發(fā)展加劇了對生態(tài)環(huán)境的破壞。水土流失問題日趨嚴(yán)重，水土保持和可持續(xù)發(fā)展已成為其生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要課題，巴音郭楞蒙古自治州位于我國新疆東南腹部，據(jù)南北疆之要沖。特殊的地形地貌和惡劣和氣候條件決定了巴州脆弱的生態(tài)環(huán)境和嚴(yán)重的水土流失，因此，水土保持工作對于巴州來說是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。本文對巴州的水土保持工作以及在監(jiān)督執(zhí)法過程中應(yīng)該注意的問題作一綜述，并提出相應(yīng)建議。

【關(guān)鍵詞】巴州；水土保持；監(jiān)督執(zhí)法

巴州位于我國新疆東南腹部，據(jù)南北疆之要沖。土地面積47.28萬平方公里，約占新疆面積的29%。境內(nèi)高山盆地相間，北部為天山山地，南部為昆侖山及其支脈，其間為塔里木盆地。本區(qū)總的地形是南地北高，中間低的馬鞍形地形。

因遠(yuǎn)離海洋，且高山阻隔，故本地區(qū)屬典型的大陸性氣候。其特點(diǎn)是干燥少雨，四季分明，冬夏漫長，春季短暫。且因幅員遼闊，地形氣候多變，故從濕潤到干旱各類氣候區(qū)均有分布，而以干旱、半干旱氣候?yàn)橹?。全州年平均降水?6.4毫米，總的分布趨勢是北部多于南部，西部多于東部，山區(qū)多于平原，天山多于昆侖山，塔里木盆地沙漠區(qū)降水量稀少。本區(qū)氣候干燥，蒸發(fā)強(qiáng)烈，全州年平均陸面蒸發(fā)量為本88.4，平均水面蒸發(fā)量為1500毫米。

1、水土流失現(xiàn)狀及成因

1.1 水土流失現(xiàn)狀

（1）洪水災(zāi)害

初步統(tǒng)計(jì)，建國以來百余次洪災(zāi)，大洪水都會直接漫堤，沖斷、淤積渠系，沖毀堤壩、道路等建筑物，破壞次生林、草場和農(nóng)田，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重影響巴州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的安定。

（2）水土流失現(xiàn)狀

由于人為活動的影響加之風(fēng)沙和洪水的破壞，巴州水土流失日益嚴(yán)重。根據(jù)新疆水土保持技術(shù)推廣中心對巴州1：10萬TM彩色衛(wèi)片進(jìn)行判讀和實(shí)地考察、踏勘分析，巴州主要有兩種土壤侵蝕類型，即水力侵蝕和風(fēng)力侵蝕，其中，水力侵蝕面積達(dá)441.17K㎡（輕度253.23K㎡，微度187.94K㎡）占巴州總面積和39.75%；風(fēng)力侵蝕面積668.72K㎡（輕度616.13K㎡，微度52.58K㎡），占巴州總面積的60.25%，風(fēng)蝕、水蝕在巴州大部分地區(qū)以獨(dú)立形式存在。

1.2水土流失特點(diǎn)及其成因分析

（1）空間分布的規(guī)律性

受氣候、地形和土地利用重要條件等的影響，水蝕、風(fēng)蝕具有明顯的垂直分布規(guī)律。在低山丘陵帶、山前戈壁石平原和沖洪積扇下部的平緩地帶，受冰雪融水影響，侵蝕類型主要表現(xiàn)為水蝕，隨著海拔進(jìn)一步降低，融水影響減弱，侵蝕類型為水蝕風(fēng)蝕交錯，再下一步又主要表現(xiàn)為風(fēng)蝕；在風(fēng)積沙漠帶，植被稀疏，侵蝕類型主要以風(fēng)蝕為主。

（2）風(fēng)蝕

由于巴州地處歐亞大陸腹地，塔里木盆腹部，在塔克拉瑪干大沙漠之中。屬中溫帶典型的大陸干燥氣候，降水量少，蒸發(fā)量大。年平均風(fēng)速2.6m/s，最大風(fēng)速可達(dá)20m/s，大風(fēng)天氣多出現(xiàn)在每年3-6月間，年大風(fēng)發(fā)生天氣平均70天/年。風(fēng)蝕強(qiáng)弱主要取決于風(fēng)力大小和地表物質(zhì)的組成。受干旱天氣的影響，地表長期處于干旱狀態(tài)，盆地以河湖式沉積，土質(zhì)結(jié)構(gòu)松散，風(fēng)速達(dá)5m/s時(shí)就能引起沙土移動，形成風(fēng)蝕。所以風(fēng)蝕是巴州最典型的侵蝕方式，也是干旱氣候條件下特有的一種侵蝕方式。

（3）水蝕

巴州天山南麓和阿爾金山北坡，位于沖洪積傾斜平原上，荒漠草場及戈壁地帶分布較廣，由于植被稀疏，呈大陸性干旱氣候，氣溫年變化和日變化都較大，該地區(qū)降水主要集中在秋季，降雨發(fā)生時(shí)，大量的降水匯集到地表形成徑流，對裸露山地和溝道沖蝕嚴(yán)重，因此形成的洪水沿傾斜平原奔涌而下，沿途淘蝕溝道，沖刷耕地、民房和建筑物等。水蝕作用強(qiáng)烈，草場退化和土地沙化、荒漠化日益嚴(yán)重，加之人為砍伐天然荒漠灌木林和過度放牧，使生態(tài)環(huán)境日趨惡化。

2、水土流失對巴州的危害

水土流失既是土地退化和生態(tài)惡化的主要形式，也是土地退化和生態(tài)惡化程度的集中反映，對巴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響是多方面的、全局性的和深遠(yuǎn)的，甚至是不可逆的。

（1）導(dǎo)致土地退化，耕地毀壞，使當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娛ベ囈陨娴幕A(chǔ)，威脅巴州糧食安全。巴州地域雖大，但沙漠、戈壁面、雪山積占了近70%，人均占有耕地面積很少，人地矛盾突出，嚴(yán)重的水土流失又加劇了這一矛盾。

（2）導(dǎo)致河道、湖泊、水庫淤積，加劇洪澇災(zāi)害。水土流失導(dǎo)致大量泥沙進(jìn)入開-孔河、車爾臣河、若羌河，塔里木河等河流、及博斯騰湖湖和紅山水庫，削弱河道行洪和湖庫調(diào)蓄能力。同時(shí)，由于水土流失使上游地區(qū)土層變薄，土壤蓄水能力降低，增加了巴州境內(nèi)天山南麓和阿爾金山，山洪發(fā)生的頻率和洪峰流量，增加了這些地區(qū)滑坡泥石流等災(zāi)害的發(fā)生機(jī)會。

（3）近十年受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，一些單位和各人擅自毀林、毀壞天然草地和牧場，陡坡開荒種植棉花，及其它生產(chǎn)建設(shè)過程中的亂挖亂棄等不合理活動，在巴州典型的干燥少雨大陸性氣候條件下，極易導(dǎo)致土地沙漠，沙塵、沙暴天氣日益增多，加重水土流失危害程度。

（4）惡化生存環(huán)境，加劇貧困，成為制約巴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。水土流失破壞土地資源、降低耕地生產(chǎn)力，嚴(yán)重的沙塵天氣，不斷惡化巴州農(nóng)村各族人民群眾生產(chǎn)、生活條件，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加劇貧困程度，不少沙漠沿線區(qū)出現(xiàn)“種地難、吃水難、增收難”。巴州許多地方也多為水土流失嚴(yán)重區(qū)，為水土流失嚴(yán)重縣。

（4） 削弱生態(tài)系統(tǒng)功能，加重旱災(zāi)、風(fēng)沙損失和面源污染，對巴州生態(tài)安全和飲水安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。水土流失與生態(tài)惡化互為因果。一方面，水土流失導(dǎo)致土壤涵養(yǎng)水源能力降低，加劇干旱災(zāi)害；另一方面，水土流失作為面源污染的載體，在輸送大量泥沙的過程中，也輸送了大量化肥、農(nóng)藥和生活垃圾等面源污染物，加劇水源污染。其三、水土流失還導(dǎo)致草場退化，防風(fēng)固沙能力減弱，加劇沙塵暴；導(dǎo)致塔里木河、孔雀河、羅布泊等河流、湖泊萎縮、干涸，野生動物棲息地消失，生物多樣性降低。

3、巴州水土保持工作應(yīng)注意的問題

3.1 不斷學(xué)習(xí)水土保持法律法規(guī)，提高執(zhí)法水平，現(xiàn)行巴州水土保持執(zhí)法者，對水土保持法律法規(guī)認(rèn)識不夠深入，對水土保持執(zhí)法監(jiān)督一知半解，在執(zhí)法中難免出現(xiàn)種種漏洞，既達(dá)不到執(zhí)法目的，又有損于水行政主管部門的形象。因此，針對水土保持工作中存在的問題，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)力工作，要求執(zhí)法者不僅要精通現(xiàn)行水土保持法律法規(guī)，還要學(xué)習(xí)憲法、刑法、行政訴訟法等相關(guān)法律法規(guī)，提高水土保持監(jiān)督和執(zhí)法業(yè)務(wù)水平及個人道德修養(yǎng)。由于巴州人民群眾科學(xué)文化水平有待提高，讓群眾懂法、知法的十分必要。這就要求水土保持執(zhí)法監(jiān)督人員，必須進(jìn)行水土保持普法活動。大力宣傳水保意識就顯得彌足重要，因此，定期到學(xué)校進(jìn)行宣傳教育、加強(qiáng)中小學(xué)生的水土保持意識。而對于普通群眾，主要是讓他們懂得進(jìn)行水土保持的意義以及這樣做又什么好處，然后在進(jìn)行普法宣傳。并應(yīng)確立依法治理水土流失、依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境，依法為大局服務(wù)的工作原則，堅(jiān)持依法行政、依法管理、熱情服務(wù)，努力提高履行法律賦予職責(zé)的水平和能力，全力做好水土保持工作，為水土保持工作提供快速、便捷的服務(wù)。

3.2 高度重視執(zhí)法工作

目前，許多主管領(lǐng)導(dǎo)僅關(guān)注水土保持小流域治理、示范區(qū)建設(shè)以及生態(tài)修復(fù)等綜合治理工作，弱化了水土保持的監(jiān)督執(zhí)法工作，使得邊治理邊破壞的現(xiàn)象得不到及時(shí)遏制。因此，需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，貫徹預(yù)防為主的方針，必須把預(yù)防監(jiān)督執(zhí)法作為水土保持工作的重中之重，治理監(jiān)督一起抓。水土保持監(jiān)督執(zhí)法是水行政主管部門代表政府對各種水土保持活動行使監(jiān)督職能，水行政主管部門要高度重視并落到實(shí)處，確確實(shí)實(shí)地解決執(zhí)法中的一些具體問題。

3.3 正確認(rèn)識執(zhí)法對象和執(zhí)法地位

近年來，各級水行政主管部門處理的違法案件中，執(zhí)法對象大多是編制水土保持方案的建設(shè)項(xiàng)目，而對于沒有編制方案的建設(shè)項(xiàng)目卻缺乏監(jiān)督和管理。這樣做容易造成守法者得不到鼓勵卻引來許多的麻煩和事端，違法者逍遙法外的情況，負(fù)面影響極大。因此，地方水行政主管部門在監(jiān)督執(zhí)法中：一是要對未做水土保持方案的建設(shè)項(xiàng)目加強(qiáng)監(jiān)督管理，責(zé)令其按照法律要求編制水土保持方案并接受監(jiān)督；二是遇到國家及自治區(qū)重點(diǎn)、大型工程存在違反水土保持法規(guī)現(xiàn)象時(shí)，要正確認(rèn)識自己是代表國家在行使監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)力，擺正位置，排除畏難情緒，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，依法查處違法行為。

3.4堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，實(shí)行退耕還林還草

根據(jù)水土保持法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，依法堅(jiān)持退耕還林還草，通過退耕還林還草，實(shí)現(xiàn)土地合理開發(fā)利用。查處非法毀林、破壞植被、圍墾河道而開墾的荒地，將水土流失嚴(yán)重的坡耕地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停止下來，代之以林草植被的恢復(fù)，以實(shí)現(xiàn)巴州地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和全社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.5大力依法進(jìn)行封育禁牧，促進(jìn)植被自然修復(fù)

天然草地或棄耕地封育后植被覆蓋度與生產(chǎn)力提高，物種多樣性提升，土壤有機(jī)質(zhì)含量增加，對水分的調(diào)整能力增強(qiáng)，從而使整個植被和土壤結(jié)構(gòu)與功能好轉(zhuǎn)。對防風(fēng)固沙，涵養(yǎng)水源十分有理，目前巴州境內(nèi)的巴音布魯克草原部分山區(qū)，多個縣市根據(jù)國家法令，發(fā)布封山限牧禁牧的政策決定，天然牧草得到很好恢復(fù)，效果顯著。

3、6建立水土流失有效控制和水土資源可持續(xù)利用的科技體系

統(tǒng)一解決水土流失和水分利用兩方面的問題是水土保持科學(xué)研究的全面含義。 水土流失不僅是生態(tài)平衡遭受破壞導(dǎo)致貧困的原因，更是“貧困”的后果。 因此，要從根本上搞好水土保持工作，僅把著眼點(diǎn)放在土壤侵蝕問題本身，單純地保持水土，在實(shí)踐中是行不通的，在科技體系上也是不完整的。

3、7加強(qiáng)相關(guān)法律的建設(shè)、培養(yǎng)一些水土保持專業(yè)人才

加大關(guān)于水土保持方面的投入，通過立法，可以使得執(zhí)法人員有法可依，對于有破壞行為的人，可以進(jìn)行一下處罰措施，使得群眾遵守法律，約束一些破壞水土保持建設(shè)的行為?，F(xiàn)在新疆有些地方水土保持研究所設(shè)備老套、有關(guān)儀器不到位，使得基層水土保持工作無法展開。還有就是缺乏水土保持專業(yè)人才，這個方面的問題嚴(yán)重阻礙了巴州水土保持的發(fā)展，因此，加大對水土保持人才的培養(yǎng)就顯得非常重要。

3、8學(xué)習(xí)內(nèi)地先進(jìn)防止水土流失的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化自身能力

努力學(xué)習(xí)內(nèi)地兄弟省市水土保持的先進(jìn)技術(shù)，不僅可以提高巴州的自身能力，還能使我們看見不足和差距，改善巴州現(xiàn)有的水土保持機(jī)制。

3、9加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，強(qiáng)化地方水土水土流失防治目標(biāo)責(zé)任制

水土流失是一個相當(dāng)復(fù)雜的自然與社會問題。它涉及很多部門，林業(yè)、牧業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門。在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，各部門各司其職，各負(fù)責(zé)仍、密切配合、共同防治水土流失。此外，落實(shí)相關(guān)責(zé)任制也不可或缺。

3、10擺正執(zhí)法與收費(fèi)的關(guān)系

水土保持監(jiān)督執(zhí)法與“兩費(fèi)”的收繳是水土保持預(yù)防監(jiān)督管理的兩個重要內(nèi)容。執(zhí)法是收費(fèi)的保證，收費(fèi)是執(zhí)法的體現(xiàn)，而執(zhí)法在一定程度上又是保證收費(fèi)工作得以順利實(shí)施的必要手段。要切實(shí)履行法律賦予的職責(zé)，結(jié)合巴州水土流失現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，依法足額征收水土保持規(guī)費(fèi)，規(guī)費(fèi)征收要做到證件和票據(jù)合法、齊全，并向被收費(fèi)單位和個人出示。

3、11各級水行政部門要緊密團(tuán)結(jié)，聯(lián)合執(zhí)法

巴州水土保持工作起步較晚，水土保持執(zhí)法監(jiān)督工作起步更晚，在水土保持執(zhí)法監(jiān)督實(shí)踐中，大家普遍感到執(zhí)法難。水土保持執(zhí)法屬于行政執(zhí)法，與刑事執(zhí)法相比，強(qiáng)制力較差。況且水土保持執(zhí)法的許多行為必須經(jīng)政府批準(zhǔn)后才生效，所以對水行政主管部門來講，執(zhí)法的強(qiáng)制力很有限。巴州水土保持工作要積極爭取人大、政府的支持，要緊緊依靠《水土保持法》賦予的職責(zé)和權(quán)力，定期開展水土保持執(zhí)法情況的檢查，督促政府和各有關(guān)部門貫徹水土保持法律法規(guī)，重點(diǎn)解決執(zhí)法中遇到的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、行政干預(yù)等等的困難和問題，推進(jìn)水土保持執(zhí)法工作向縱深發(fā)展；在監(jiān)督執(zhí)法中積極爭取相關(guān)行業(yè)部門的配合，建立多部門聯(lián)合執(zhí)法檢查機(jī)制，開展多部門的聯(lián)合執(zhí)法檢查，使監(jiān)督檢查工作制度化；同時(shí)，要發(fā)揮群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督和論監(jiān)督的作用，配合做好水土保持監(jiān)督管理工作。只有上下合作，各部門聯(lián)合執(zhí)法，才能行成整體力量，使違反水土保持法的行為迅速得到查處。同時(shí)，通過各部門聯(lián)合執(zhí)法，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)法過程中的不當(dāng)之處，提高辦案質(zhì)量，確保大案要案的查處。

只有這樣，才能扼制巴州水土的進(jìn)一步流失，逐步改善巴州的生態(tài)環(huán)境。