義烏市城鄉(xiāng)集聚區(qū)建設(shè)存在的問題及對策

鐘驍勇

【摘要】 城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)是現(xiàn)階段義烏市土地利用政策的核心內(nèi)容，“重集聚”、“促轉(zhuǎn)型”、“保權(quán)益”是該政策的主要特點。本文在評析該政策特點的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵺`提煉出相關(guān)政策經(jīng)驗做法，并進一步對政策實踐存在的問題進行剖析，最后從強化法律紅線、規(guī)范權(quán)益交易、做好風(fēng)險防控、打造典型社區(qū)、做好政策銜接等五個方面提出政策改進建議。

【關(guān)鍵詞】 權(quán)益 轉(zhuǎn)型 城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè) 義烏市

城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)是現(xiàn)階段義烏市土地利用政策的核心內(nèi)容，是基于農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用要求，按照“三改一拆”原則，結(jié)合舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)的一種創(chuàng)新性做法。

自上世紀九十年代起，義烏就開啟城鎮(zhèn)化進程。1999年頒布實施《義烏市舊村改造暫行辦法》（義政〔1999〕116號），并于2001年作了修改完善（義政〔2001〕113號），主要是以垂直房為主的舊改模式；2003年出臺《義烏市城鄉(xiāng)一體行動綱要》，提出“四個區(qū)、三步走、二十年、一體化”的總體思路；2006年出臺《義烏市新農(nóng)村住房建設(shè)實施辦法》（義政發(fā)〔2006〕55號），積極鼓勵建設(shè)多層、高層水平套房；2009年出臺《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)實施辦法》（義政發(fā)〔2009〕84號），實行高層公寓和垂直房結(jié)合的組合改造模式。為進一步推進城鄉(xiāng)融合，改善居住環(huán)境，節(jié)約集約用地，提升城市品味，2013年7月5日義烏出臺《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實施辦法（試行）》（2013〔43〕號），旨在以集聚為抓手推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進用地節(jié)約和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，把義烏建設(shè)成國際現(xiàn)代化城市。

一、主要特點

1、重集聚

一是空間集聚，改變了過去“四層半”的粗放利用方式，通過將集聚區(qū)范圍內(nèi)的492個行政村改造成55個社區(qū)，“多村聯(lián)建、集中安置”模式使土地利用率和節(jié)約程度得到大幅提高；二是產(chǎn)業(yè)集聚，通過建筑形態(tài)實現(xiàn)生產(chǎn)與生活分離，將原來分散的物流、倉儲、生產(chǎn)、商業(yè)等產(chǎn)業(yè)集聚在一起；三是人口集聚，集聚區(qū)建設(shè)涉及人口約20.7萬人，隨著建筑與產(chǎn)業(yè)的集聚，必將推動人口的集聚。

2、促轉(zhuǎn)型

義烏作為國際貿(mào)易綜合改革試點城市，正面臨新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新機遇。城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)改變原來分散的以村為單位的改造模式，實行統(tǒng)一規(guī)劃整改、功能分區(qū)，建立“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”機制，完善教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共配套設(shè)施，使群眾生活質(zhì)量、城市品味得到提升，有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3、保權(quán)益

關(guān)于農(nóng)民權(quán)益的保障是城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)的重要內(nèi)容。首先，集聚小區(qū)地理位置好、交通便利，一旦入市交易農(nóng)民將獲得可觀的收益，體現(xiàn)了“予民于利”的政策原則。其次，財政補貼項目建筑設(shè)計費、代建費、獎勵資金、農(nóng)戶過渡補助費、置換房購置優(yōu)惠、物業(yè)補助等降低了農(nóng)民集聚成本。最后，參加集聚建設(shè)的農(nóng)戶可享受城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保險，享有城鎮(zhèn)居民職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等同等權(quán)利，并繼續(xù)享有原村級集體經(jīng)濟組織除宅基地以外的其他權(quán)益，保障了集聚后農(nóng)民的可持續(xù)生計。

二、經(jīng)驗做法

城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)是舊村改造模式的創(chuàng)新升級，為促進城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，義烏市2013年7月出臺了43號文件《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實施辦法（試行）》（下文簡稱《實施辦法》），2014年6月和8月出臺了《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實施細則》和《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)置換權(quán)益交易辦法（試行）》。

1、政府主導(dǎo)，市場運作

設(shè)立義務(wù)城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委市政府、發(fā)改、國土、規(guī)劃、財政、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、行政執(zhí)法等政府部門成員組成，負責(zé)制定建設(shè)工作計劃和任務(wù)，并對完成情況進行考核，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門職責(zé)，解決疑難問題，同時全面監(jiān)管項目實施建設(shè)情況。設(shè)立社投建設(shè)公司，注冊資本由財政注入，公司承擔(dān)項目業(yè)主職能和發(fā)揮融資平臺作用，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新社區(qū)集聚項目的規(guī)劃建設(shè)工作，運作前期由財政按每平方米400元補貼，不足部分通過市場運作解決，實現(xiàn)收支平衡。此外，引入代建機制，市政府與綠城集團簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，通過有豐富經(jīng)驗的房地產(chǎn)公司代建，有助于提升小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計、房屋品質(zhì)。

2、保障需求，兼顧公平

城鄉(xiāng)集聚區(qū)建設(shè)充分考慮農(nóng)民的建房需求，在置換標準上確定了較高的系數(shù)，如村集體組織成員的合法住宅面積基數(shù)為100平方米（最高不超過140平方米），那么按照1：5的置換系數(shù)村民可換得500平方米的面積，其中3/5為高層公寓面積，2/5為產(chǎn)業(yè)用房面積。為避免住房特困戶等群體因置換面積少而造成的不公平問題，《實施辦法》還提出可按人口計算面積（標準為每人175平方米）。

3、統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)模建設(shè)

成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌全市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)工程，資格確認、土地征遷、房產(chǎn)置換、建設(shè)方案等均需層層上報、嚴格審批，改變過去由每個村單獨規(guī)劃建設(shè)的局面，形成規(guī)?；ㄔO(shè)，有利于加強工程規(guī)劃監(jiān)管，改善公共配套設(shè)施，消除目前四層半普遍存在的“三合一”現(xiàn)象，既改善了群眾的居住環(huán)境，又實現(xiàn)了節(jié)約集約用地。

4、置換升級，價值凸現(xiàn)

集聚建設(shè)對象可根據(jù)實際情況，在選擇高層公寓的同時，剩余可置換權(quán)益面積還可以在相應(yīng)地段通過選擇產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。高層公寓、產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇之間可以按比例置換。此外，在全市范圍內(nèi)可根據(jù)土地級差確定置換標準進行跨區(qū)塊置換。置換取得的房屋具有完全產(chǎn)權(quán)，土地性質(zhì)為國有出讓，可以直接入市交易。通過置換國有建設(shè)用地將集體建設(shè)用地價值顯現(xiàn)出來，既滿足了群眾生產(chǎn)和住房需求，又增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

5、政策惠民，角色轉(zhuǎn)型

城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)強調(diào)以人為本，實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”?！秾嵤┺k法》的置換標準、方式以及價格制定考慮到農(nóng)民參與集聚后居民身份、生活方式、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，項目配套政策通過權(quán)益交易、資金獎勵及補助、社會保障等形式降低農(nóng)民集聚成本，滿足農(nóng)民對房屋價值的追求，賦予農(nóng)民享受城市教育、醫(yī)療、就業(yè)的權(quán)利，真正實現(xiàn)農(nóng)民市民化身份的轉(zhuǎn)變。

三、存在的困難和問題

1、觀念轉(zhuǎn)變不易，垂直偏好強烈

農(nóng)民意愿是影響集聚區(qū)建設(shè)成效最重要的因素之一。在義烏繁榮的小商品市場輻射作用下，部分農(nóng)村宅基地隱形市場異常活躍，很多農(nóng)民依靠宅基地出租出讓便可獲得高租金、高回報，宅基地對于義烏農(nóng)民來說，可謂是“坐地生財”的金山銀山。再加上農(nóng)民對城鄉(xiāng)集聚新政策前景的疑慮以及年長老者濃厚的鄉(xiāng)土情節(jié)和風(fēng)水觀念，將會阻礙集聚政策的順利實施。

2、建設(shè)成本偏高，資金籌集困難

高層公寓、商業(yè)樓宇、產(chǎn)業(yè)用房等建設(shè)成本相比傳統(tǒng)的垂直房偏高，即便按成本價計算，每平米建設(shè)成本也在3000元左右。雖然政府通過獎勵資金、置換房優(yōu)惠、過渡補償金等方式對農(nóng)民進行補貼，但由于置換比例大，建房總價高，對于家庭經(jīng)濟水平低的農(nóng)民來說負擔(dān)過重，容易因資金問題影響集聚建設(shè)進程。

3、房產(chǎn)市場飽和，置換流轉(zhuǎn)風(fēng)險大

目前房地產(chǎn)市場趨于飽和，去庫存壓力較大，置換權(quán)益交易制度讓集聚建設(shè)房屋同等入市成為可能，直接影響房地產(chǎn)市場供應(yīng)量，可能造成房價持續(xù)下跌，置換權(quán)益價值縮水，根據(jù)“轉(zhuǎn)嫁效應(yīng)”，置換帶來價值損失會轉(zhuǎn)嫁到參與集聚的農(nóng)民身上，嚴重影響農(nóng)民參與集聚的熱情，甚至?xí)斐蓸鞘姓鹗?，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

4、集聚規(guī)模過大，政策銜接不當(dāng)

目前義烏市舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)同時進行，面臨著新舊政策的銜接問題。之前舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)，因為用地指標、村級班子等問題，時間一般拖得比較長，有的群眾房子拆了2—3年還沒安排建新房。雖然集聚區(qū)新政策明確要求做到“以房等人”，老百姓簽訂置換協(xié)議并拆房后可以直接拎包入住，但由于集聚區(qū)建設(shè)規(guī)模大、程序多、周期長，使得部分舊村改造遺留下來的住房特困戶、危房戶難以得到妥善安置，嚴重影響了其正常的生產(chǎn)生活。

四、對策建議

1、強化法律紅線，做好政策解讀

根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體土地不允許自由買賣，各級國土資源管理部門應(yīng)強化法律紅線意識，做好監(jiān)督管理，及時遏制農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)入市現(xiàn)象。同時，加強對城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)相關(guān)政策的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過電視臺、報社等新聞媒體，做好《實施辦法》等政策解讀和宣傳工作，推動新政策落實到位、深入人心，使廣大農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念、接受政策，達到干部精通、群眾熟知的目的，為貫徹落實提供思想認識基礎(chǔ)。

2、規(guī)范權(quán)益交易，拓寬籌資渠道

按照《物權(quán)法》、《土地管理法》和《土地登記法》的相關(guān)規(guī)定，以《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)置換權(quán)益交易辦法（試行）》為指導(dǎo)，盡快建立置換權(quán)益交易平臺，并選擇條件成熟地區(qū)試運行，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，調(diào)整完善現(xiàn)行政策，規(guī)范置換權(quán)益交易流程，加強交易管理，通過置換權(quán)益流轉(zhuǎn)進一步降低集聚成本，解決家庭貧困戶參與集聚的資金需求。

3、調(diào)節(jié)土地供應(yīng)，做好風(fēng)險防控

國土資源管理部門應(yīng)加強土地供應(yīng)調(diào)控，減少對房地產(chǎn)開發(fā)項目的土地供應(yīng)量，嚴格控制集聚房屋入市規(guī)模。探索構(gòu)建置換權(quán)益交易風(fēng)險防控體系，逐步出臺權(quán)益交易風(fēng)險監(jiān)測制度、評估制度，通過對相關(guān)指標的動態(tài)監(jiān)測與評估，掌握風(fēng)險產(chǎn)生及其強度，以便及時、有效、有針對性地做好風(fēng)險防控。

4、打造典型社區(qū)，促進政策完善

全市共規(guī)劃64個集聚區(qū)，目前已有北苑街道、稠江街道、城西街道、江東街道、后宅街道、佛堂鎮(zhèn)及義亭鎮(zhèn)等7個區(qū)塊正著手實施啟動工作。應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，選擇一兩個條件成熟地區(qū)開展試點工作，盡早發(fā)現(xiàn)問題，聽取群眾訴求，改進工作方式，致力于打造讓農(nóng)民滿意的現(xiàn)代化新型社區(qū)，同時注意總結(jié)經(jīng)驗，及時調(diào)整完善政策，進而在全市范圍內(nèi)推廣。

5、整合行政資源，做好政策銜接

按照“因地制宜、分類指導(dǎo)”原則，各級政府部門應(yīng)各司其職，明確分工，保障舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)工作順利完成，將城鎮(zhèn)新區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村和未參加舊村改造的農(nóng)村納入城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)范疇，集中力量促進新政策的實施推廣，并優(yōu)先保障舊村改造遺留下來的困難群體的合法權(quán)益，做好新舊政策銜接工作。

【參考文獻】

[1] 佚名：義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)主攻三大集聚五個統(tǒng)一[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2013（8）.

[2] 盛妍：農(nóng)村建設(shè)用地集約利用研究——以義烏城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)政策實踐為例[D].浙江大學(xué)，2011.

[3] 駱洪法、鮑小龍、趙品龍：建立新型社區(qū)治理機制 助推城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)[J].新農(nóng)村，2015（2）.

（責(zé)任編輯：張瓊芳）