試論我國(guó)城市郊區(qū)水環(huán)境管理改革探討

姚軍

城市郊區(qū)指中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中在周邊區(qū)域中所形成的，其特征、結(jié)構(gòu)和功能介于傳統(tǒng)城市與鄉(xiāng)村之間的地理區(qū)域，是城市和鄉(xiāng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等要素相互作用、相互滲透的交叉地帶。城市郊區(qū)是城市發(fā)展的最具有生命力的區(qū)域，現(xiàn)行城市郊區(qū)水環(huán)境的嚴(yán)峻現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了城市郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。城市郊區(qū)半工半農(nóng)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和以農(nóng)村集體管理為主導(dǎo)的管理體制使其所面臨的水環(huán)境問(wèn)題相較于普通城市和農(nóng)村具有復(fù)合型的特點(diǎn)，所面臨的水資源短缺和水環(huán)境污染的問(wèn)題更為復(fù)雜，因此對(duì)城市郊區(qū)水環(huán)境管理進(jìn)行系統(tǒng)研究，破解城市郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“水瓶頸”問(wèn)題就顯得格外緊迫。

一、城市郊區(qū)水環(huán)境管理中存在的問(wèn)題

（一）缺乏統(tǒng)一管理體制，水環(huán)境管理與發(fā)展不相適應(yīng)

現(xiàn)行郊區(qū)水環(huán)境管理實(shí)行的分散式的管理體制，水資源、水污染等管理分屬不同部門(mén)，水環(huán)境管理責(zé)權(quán)交叉多，難以統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，部門(mén)間管理工作缺乏有效銜接，造成了水環(huán)境管理的脫節(jié)，割裂了水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性，不利于水環(huán)境綜合管理，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）管理法律體系尚不完善

我國(guó)關(guān)于水環(huán)境管理的法律實(shí)行的是水污染和水資源分立立法的形式，部分立法內(nèi)容存在交叉甚至沖突。目前，我國(guó)水環(huán)境綜合管理的法律體系尚未建立，涉水部門(mén)多，部門(mén)起草立法時(shí)缺乏綜合平衡，立法實(shí)踐又先后，缺乏通盤(pán)考慮，涉水法律存在交叉，妨礙水環(huán)境管理的法律執(zhí)行。水環(huán)境管理的立法現(xiàn)在注重實(shí)體性立法，缺乏程序性立法，造成實(shí)體性立法規(guī)定的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于水環(huán)境管理的概念缺乏必要的界定，可操作性較差。

（三）水環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制缺失

1.以行政管理為主導(dǎo)的管理方式不能滿足水環(huán)境管理的要求

政府在水環(huán)境管理中處于主導(dǎo)地位，實(shí)行以行政管理為主的高度集中的調(diào)控政策。水環(huán)境管理職能和經(jīng)營(yíng)職能界限不清，水環(huán)境管理主要以各級(jí)政府投資為主，造成了水環(huán)境管理工作具有片面性和不可持續(xù)性的特點(diǎn)，單獨(dú)依靠行政手段已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足水環(huán)境管理的需要。

2.水環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)行機(jī)制缺失

市場(chǎng)機(jī)制是微觀領(lǐng)域有效的資源配置手段，各種稅、費(fèi)、補(bǔ)貼、信貸等是水環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段。在水環(huán)境管理相對(duì)薄弱的城市郊區(qū)，經(jīng)濟(jì)手段的實(shí)施由于管理力量的薄弱，制度規(guī)范的缺失造成實(shí)施和監(jiān)管難度較大，制約了水環(huán)境管理市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。

3.監(jiān)督及參與機(jī)制缺失

我國(guó)城市郊區(qū)水環(huán)境管理責(zé)任制尚不健全，地方政府在水環(huán)境管理方面兼有裁判員和運(yùn)動(dòng)員的角色，監(jiān)管動(dòng)力不足，造成了水環(huán)境管理執(zhí)法不力、監(jiān)管不力的結(jié)果。城市郊區(qū)水環(huán)境管理方面的參與機(jī)制并不健全，水環(huán)境質(zhì)量公告制度尚待健全，公眾的水環(huán)境知情權(quán)落實(shí)不夠，對(duì)水環(huán)境規(guī)劃和水資源分配等參與不夠，參與渠道和方式落實(shí)不夠，缺少公眾參與監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，不能建立起公眾監(jiān)督機(jī)制，使得水環(huán)境管理缺乏廣泛的公眾參與。

二、城市郊區(qū)水環(huán)境管理存在矛盾及分析

（一）水環(huán)境整體聯(lián)系性和水環(huán)境分散管理的矛盾

整體性和聯(lián)系性是水環(huán)境的自然屬性，是水環(huán)境實(shí)行統(tǒng)一管理的必然要求。我國(guó)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的階段造成我國(guó)水環(huán)境管理實(shí)行分立管理的現(xiàn)狀，導(dǎo)致了水環(huán)境管理各職能部門(mén)權(quán)責(zé)交叉、利益沖突。水環(huán)境管理職能的割裂、水環(huán)境管理職能界定的不清晰，造成各職能部門(mén)在進(jìn)行水環(huán)境管理的時(shí)候不能夠充分考慮水環(huán)境整體公共利益，造成了在水環(huán)境管理立法出現(xiàn)交叉，個(gè)別條文沖突的現(xiàn)象。

（二）水環(huán)境管理與城市郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾分析

城市郊區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地帶，同時(shí)也是水環(huán)境管理力量薄弱的地帶，水環(huán)境管理制度尚待完善，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求有較大差距，水資源短缺與水污染的矛盾日益尖銳。郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以高投入低產(chǎn)出的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為主，在各地重視本地國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力增加本地稅收的推動(dòng)下，造成政府對(duì)水環(huán)境管理的執(zhí)行性大打折扣，水環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

（三）水環(huán)境行政管理與市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的矛盾

長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理造成了我國(guó)水環(huán)境管理以行政管理為主導(dǎo)的現(xiàn)狀，水環(huán)境管理受政府施政方針的影響較大，水環(huán)境管理以政府投入和政府推動(dòng)為主，缺乏可持續(xù)性。市場(chǎng)機(jī)制在微觀層面上是資源配置的有效途徑，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，客觀上要求改變政府職能。改變政府在水環(huán)境管理中運(yùn)動(dòng)員、裁判員身份不分的現(xiàn)象。

（四）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)之間的矛盾

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本原因是資源和福利城鄉(xiāng)間分配的不平衡，公共物品的不均衡分配是直接表現(xiàn)之一。城市郊區(qū)作為城市發(fā)展的新增長(zhǎng)區(qū)域，具有較強(qiáng)的水資源需求和水污染治理要求，但是城市郊區(qū)公共資源投入不足造成水環(huán)境管理力量薄弱，制度缺失，造成水資源短缺和水污染加重的現(xiàn)實(shí)狀況日益嚴(yán)重。

三、城市郊區(qū)水環(huán)境管理改革的對(duì)策

（一）城市郊區(qū)水環(huán)境集成管理

水環(huán)境的分散管理割裂了水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性，部門(mén)間的分權(quán)管理使水環(huán)境管理的各個(gè)方面缺乏協(xié)調(diào)和配合，造成管理資源的浪費(fèi)。構(gòu)建以政府統(tǒng)領(lǐng)的水環(huán)境集成管理的體制，整合管理資源，統(tǒng)籌管理涉水事務(wù)。實(shí)行水環(huán)境的城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境管理的部門(mén)間的集成、地域間的集成、管理內(nèi)容的集成、管理對(duì)象的集成。推進(jìn)水環(huán)境管理體制創(chuàng)新，推行區(qū)域水量和水質(zhì)的統(tǒng)一管理，調(diào)整目前水環(huán)境管理部門(mén)為事業(yè)單位性質(zhì)，增強(qiáng)其行政權(quán)力，賦予其財(cái)權(quán)、事權(quán)，加強(qiáng)對(duì)涉水事務(wù)的協(xié)調(diào)能力，確保執(zhí)行的有效性。實(shí)現(xiàn)郊區(qū)水環(huán)境管理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、治理、回用為一體的綜合管理體制。

（二）加強(qiáng)城市郊區(qū)水環(huán)境管理制度建設(shè)

建立健全各級(jí)水環(huán)境管理法規(guī)體系建設(shè)，根據(jù)水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性的特點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃水資源和水污染管理立法。完善地方各級(jí)水環(huán)境管理制度，注重對(duì)水環(huán)境管理綜合性立法，統(tǒng)籌考慮各部門(mén)和水環(huán)境資源相關(guān)單位利益。注重地方水環(huán)境管理的程序性立法，明確界定水環(huán)境管理的權(quán)責(zé)。建立水環(huán)境管理審批、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督機(jī)制制度的建立，推行許可證制度。進(jìn)行郊區(qū)水源污染防治立法，完善取水權(quán)、排污權(quán)交易立法。加強(qiáng)水環(huán)境管理的執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，提高管理效率。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府對(duì)水環(huán)境管理運(yùn)行的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的資源配置作用。明確進(jìn)行水環(huán)境相關(guān)權(quán)利界定，實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)的分離，建立完善水資源相關(guān)權(quán)利的市場(chǎng)交易制度，特別是個(gè)體與群體的取水權(quán)、排污權(quán)交易制度。豐富水環(huán)境管理的組織形式，推行現(xiàn)代企業(yè)制度，完善水環(huán)境管理的投融資制度，推行水環(huán)境管理涉水者治理模式。豐富產(chǎn)業(yè)組織形式，實(shí)行推行股份制、出租、拍賣(mài)、委托經(jīng)營(yíng)等形式提高涉水企業(yè)的運(yùn)行效率。強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控職能，豐富水環(huán)境管理調(diào)控手段，推行系統(tǒng)的水環(huán)境管理稅、費(fèi)、補(bǔ)貼、信貸等經(jīng)濟(jì)手段，加大水環(huán)境調(diào)控經(jīng)濟(jì)手段的研究，特別是級(jí)差稅、費(fèi)以及綠色信貸方面，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立，促進(jìn)水環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

（四）建立和完善參與和監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)水環(huán)境管理集體和個(gè)人的水環(huán)境知識(shí)宣傳和教育，發(fā)揮管理對(duì)象的監(jiān)督和參與作用，是做好水環(huán)境管理工作的基礎(chǔ)。建立起水環(huán)境相關(guān)單位、個(gè)人在水環(huán)境管理中的參與和監(jiān)督機(jī)制，豐富參與渠道，可以以水環(huán)境監(jiān)督委員會(huì)、用水協(xié)會(huì)、節(jié)水互助小組、水環(huán)境管理聽(tīng)證會(huì)等制度形式，加強(qiáng)水環(huán)境管理監(jiān)督。對(duì)涉水事務(wù)執(zhí)行過(guò)程和涉水企業(yè)的運(yùn)作過(guò)程輿論指導(dǎo)、決策建議、運(yùn)行監(jiān)督，形成良好的水環(huán)境管理的參與氛圍，進(jìn)行提升水環(huán)境管理效率。

（五）將水環(huán)境管理與郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合

城市郊區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)區(qū)域，也是地區(qū)社會(huì)管理資源的薄弱區(qū)域，高耗水、重污染的工、農(nóng)業(yè)單位是造成郊區(qū)水環(huán)境狀況惡化的重要原因。優(yōu)化郊區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，結(jié)合地區(qū)水環(huán)境特點(diǎn)，鼓勵(lì)發(fā)展低耗水、低污染的工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，從財(cái)政、稅收、信貸、價(jià)格等渠道制定優(yōu)惠政策，堅(jiān)持發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境優(yōu)化利用相結(jié)合，將水文化建設(shè)與水景觀建設(shè)相結(jié)合，打造地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色，推進(jìn)城市郊區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。