我國礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

本刊記者 鄭仙蓉

礦產(chǎn)資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ),礦業(yè)產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

在我國，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用深受自然資源公有制和國家壟斷經(jīng)營理念的影響，但政府的全面監(jiān)管模式目前已經(jīng)無法適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需求。因此，以《物權(quán)法》礦業(yè)權(quán)規(guī)則為基石，建立完善的以礦業(yè)權(quán)為核心的礦產(chǎn)資源市場流轉(zhuǎn)機制，對于規(guī)范礦業(yè)市場秩序、實現(xiàn)礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置、促進礦產(chǎn)資源可持續(xù)開發(fā)利用具有重要意義。

我國礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度

在中國進行礦產(chǎn)資源勘查開采的經(jīng)濟活動必須取得相應(yīng)的探礦權(quán)、采礦權(quán)（合稱為礦業(yè)權(quán)），礦業(yè)權(quán)是油氣資源所有權(quán)派生出的一種使用權(quán)，是資源所有者以有償方式賦予探礦者或采礦者的權(quán)利。這種財產(chǎn)權(quán)利的取得主要通過礦業(yè)權(quán)交易市場來獲取。

礦業(yè)權(quán)交易市場是由交易主體、交易制度和交易機制等組成的一個有機整體，交易制度是交易市場運行的基礎(chǔ)，是交易主體參與市場競爭和交易機制形成的基本前提條件。在礦業(yè)權(quán)交易市場的建立與發(fā)展中，其基本的制度建設(shè)主要體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)制度、市場主體與市場組織制度的建設(shè)上。

在市場經(jīng)濟條件下，礦業(yè)權(quán)的出讓形成了以資源所有者和探礦者或采礦者為市場主體的市場機制，企業(yè)將以競爭方式取得礦業(yè)權(quán)，這是礦業(yè)權(quán)初始市場或稱一級市場。申請取得探礦權(quán)的企業(yè)，在經(jīng)歷了勘查、勘探后，獲得了成功性勘探成果，可轉(zhuǎn)讓其勘探成果，也可進一步申請采礦權(quán)并實施開發(fā)作業(yè)。資源所有者的所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)是通過收取定金、礦區(qū)使用費（在我國表現(xiàn)為資源稅、資源補償費）來表現(xiàn)的。

引入競爭機制來完成礦業(yè)權(quán)的出讓，有利于選擇技術(shù)力量雄厚、資本充裕和勘探經(jīng)驗豐富的企業(yè)從事勘探開發(fā)和對資源的充分利用，以及資源所有權(quán)在經(jīng)濟上的充分實現(xiàn)都十分有利。而礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)是指已獲得探礦權(quán)和采礦權(quán)的主體，在其權(quán)利實施過程中（投入資金）因其他原因?qū)⑵錂?quán)利轉(zhuǎn)讓其他單位或個人，這種轉(zhuǎn)讓在商品經(jīng)濟條件下是有償?shù)?，并遵循市場機制，由此形式礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，即二級市場。

隨著礦業(yè)權(quán)交易制度的改革及深化，礦業(yè)權(quán)交易市場不斷發(fā)展壯大。

按照我國《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)的取得可以通過設(shè)定取得，也可以通過轉(zhuǎn)讓取得。礦業(yè)權(quán)的出讓，是指國家作為礦產(chǎn)資源所有者將探礦權(quán)和采礦權(quán)有償出讓給探礦者和采礦者。礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是指已經(jīng)取得探礦權(quán)和采礦權(quán)的主體在符合一定條件后，將上述兩種權(quán)利轉(zhuǎn)讓給其他的礦業(yè)權(quán)人。礦業(yè)權(quán)的出讓為礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓為礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的二級市場，當(dāng)然也包括礦業(yè)權(quán)人依法將礦業(yè)權(quán)作為資產(chǎn)進行出租、抵押等經(jīng)濟行為。通過礦業(yè)權(quán)的一級出讓市場和二級轉(zhuǎn)讓市場的結(jié)合，才真正體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟條件下礦業(yè)權(quán)作為一種資產(chǎn)的市場屬性。

我國礦業(yè)的立法，解放以后基本上是復(fù)制前蘇聯(lián)模式。從1965年的《礦產(chǎn)資源保護試行條例》到現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》，實際上與前蘇聯(lián)的《地下資源法》的立法目的和管理模式基本相同。改革開放以來，雖然國家逐步確立市場經(jīng)濟體制，鼓勵通過市場機制合理配置資源，但現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》仍然嚴(yán)格限制探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)并明確禁止倒賣牟利。

1994年頒布的《公司法》明確界定了市場主體的資格和權(quán)限，但是，礦業(yè)市場主體仍然依所有制性質(zhì)劃分為國有礦山企業(yè)、集體礦山企業(yè)和個體采礦者，但對礦業(yè)市場主體必須具備的資金、技術(shù)、場所和機構(gòu)缺乏明確規(guī)定。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門以招標(biāo)、拍賣、掛牌為程序，但仍以行政審批方式配置礦產(chǎn)資源，取代市場配置的功能。

礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的問題

礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度主要有兩個基本制度：礦業(yè)權(quán)國家出讓制度和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。建立礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基本思想是建立以礦產(chǎn)資源所有權(quán)為核心的國家出讓市場，以及以市場供需為核心的，以經(jīng)濟利益為驅(qū)動的二級轉(zhuǎn)讓市場。我國將礦業(yè)權(quán)分割為探礦權(quán)和采礦權(quán)，這方面我們很有特色，但是在出讓市場中，我國規(guī)定勘探企業(yè)在取得探礦權(quán)后，找到可供開采的礦產(chǎn)，并不能當(dāng)然的取得采礦權(quán)，只是給予探礦權(quán)人以優(yōu)先采礦權(quán)。在實踐中，探礦權(quán)人要取得采礦權(quán)還需設(shè)立礦山企業(yè)并且要達(dá)到一定的資質(zhì)條件。

而在國外，一部分國家是投資人取得探礦權(quán)就自然取得采礦權(quán)，采礦權(quán)取得后，投資人是否有能力進行開采關(guān)系不大。而在實際生活中，大型的礦業(yè)公司一般不直接進行風(fēng)險勘探，而向風(fēng)險勘探者購買采礦權(quán)。從實踐經(jīng)驗來看，雖然“優(yōu)先采礦權(quán)”的規(guī)定有利于國家對重要礦產(chǎn)實施控制權(quán)，但是它也成為了外商投資的一個重要法律障礙，找到礦產(chǎn)后對于取得采礦權(quán)還存在許多不確定性，投資人會認(rèn)為這里存在巨大的風(fēng)險，不利于引進外資，搞活市場經(jīng)濟。

從總體情況來看，目前我國礦業(yè)權(quán)交易還處于初步建立和發(fā)展階段，制度有待進一步完善。主要表現(xiàn)為：缺乏全國統(tǒng)一的交易體系和交易信息平臺，多層次的市場交易平臺還有待建立健全；缺乏綜合性的中介機構(gòu)，專業(yè)性中介組織的建設(shè)有待完善；礦業(yè)權(quán)交易市場建設(shè)缺乏明確配套的法律制度，監(jiān)督管理機構(gòu)不健全，交易規(guī)則的制定有待規(guī)范。這就導(dǎo)致了礦業(yè)權(quán)交易市場機制還未充分發(fā)揮作用，如缺乏統(tǒng)一的交易信息平臺，使得交易信息的形成和傳輸功能受到限制。

礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的立法缺陷

從立法層面而言，在過去較長時間內(nèi)，政府監(jiān)管礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的立法散見于《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及少量地方政府規(guī)章之中。這些立法無疑在一定程度上推動了礦業(yè)權(quán)的市場化，但目前礦產(chǎn)資源立法尚未形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體系。尤其是2007年《物權(quán)法》確立了自然資源的物權(quán)屬性，并對礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓與抵押等作出明確規(guī)定。這導(dǎo)致原有的礦產(chǎn)資源立法與《物權(quán)法》的原則性規(guī)定形成明顯的法律沖突，由此造成法律適用上的不確定，對法院正確審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件造成負(fù)面影響。

這些不足之處歸納起來，主要表現(xiàn)在三個方面：

首先，立法層級較低，缺乏體系性。目前，有關(guān)礦業(yè)開發(fā)的層級較高的立法僅有2000年出臺的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，該法明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)，適用不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整模式，并且相應(yīng)拓寬了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式。而其他涉及礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)立法大多屬于效力層級較低的行政規(guī)范性文件，并且相關(guān)規(guī)范性文件往往政出多門，相互之間難以有效銜接和配合。另外，位階較低的地質(zhì)礦產(chǎn)部門立法可以隨時由相關(guān)部門進行解釋和調(diào)整，而立法的低位階與內(nèi)容的不確定對市場主體開發(fā)利用礦產(chǎn)資源造成很大的制度風(fēng)險。

其次，立法內(nèi)容滯后，無法滿足礦業(yè)市場需求。從整體而言，立法缺失已經(jīng)成為制約礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的重要因素。由于我國礦產(chǎn)資源分布不均，且礦種、貧富礦分布也不集中，所以國務(wù)院授權(quán)地方政府可以根據(jù)各地具體情況制定地方規(guī)則。另外，在我國礦產(chǎn)資源不發(fā)達(dá)地區(qū)，相關(guān)立法的盲點更多，導(dǎo)致現(xiàn)階段推動礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革和礦業(yè)市場發(fā)展仍主要依靠臨時性的政策文件。我國目前還沒有形成一套規(guī)范礦業(yè)市場秩序、維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的法律體系。

第三，立法偏重行政監(jiān)管，忽視市場的資源配置功能。在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場中，《礦產(chǎn)資源法》與《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》均沒有明確規(guī)定國家作為礦產(chǎn)資源所有者的民事主體地位。比如，在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的二級市場中，雖然只是普通民事主體之間的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但行政監(jiān)管仍然滲透到交易的各個環(huán)節(jié)：其一，礦業(yè)權(quán)受讓人是否符合《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定的有關(guān)礦業(yè)權(quán)申請人資質(zhì)條件；其二，對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的評估與評估結(jié)果的確認(rèn)；其三，對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請的行政審批和登記；其四，對違法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)行為責(zé)令更正、沒收違法所得并處以罰款或者吊銷采礦許可證的行政處罰。由此可見，在通過合同轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的各環(huán)節(jié)中，政府監(jiān)管的重點不是當(dāng)事人之間的合同，而是礦業(yè)權(quán)的權(quán)屬變動。

礦業(yè)權(quán)交易市場亟待完善

我國現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度成型于二十世紀(jì)九十年代,然而其在規(guī)范我國礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)實務(wù)、提高礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用效率問題上,尚存在一定的弱點。另一方面,國外尤其是美國、加拿大等一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)過上百年發(fā)展,已經(jīng)建立了較為完善的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度,例如對礦業(yè)權(quán)實行分類和分級管理,礦業(yè)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓制度等,值得我國礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)立法加以借鑒。

為了進一步發(fā)展礦業(yè)權(quán)交易市場，我們必須不斷提高自己，以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需求：

第一，建立健全高效、快捷的交易信息體系，實現(xiàn)礦業(yè)資源在全國范圍內(nèi)的共享。建立一個統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)交易信息中心，制定和規(guī)范交易信息的傳遞途徑與格式；利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，依托全國各地的礦業(yè)權(quán)市場交易機構(gòu)或交易中心，健全全國性的礦業(yè)權(quán)市場交易信息網(wǎng)；通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，及時、準(zhǔn)確地發(fā)布和傳遞礦業(yè)權(quán)交易信息；通過網(wǎng)絡(luò)信息傳遞和交易信息反饋，建立中介組織、礦業(yè)權(quán)的投資主體資信等級評估體系；公布國家有關(guān)礦業(yè)權(quán)管理及流轉(zhuǎn)的政策信息等。

第二，加強中介管理制度建設(shè)，建立健全中介服務(wù)體系。在專業(yè)性礦業(yè)權(quán)中介服務(wù)中引入“資格人”制度，加快礦權(quán)評估與國際慣例接軌；完善中介機構(gòu)進入市場的法律許可制度、市場主體、市場監(jiān)督、維護市場公平及秩序的管理制度等；大力培育發(fā)展社會化的礦業(yè)權(quán)評估、信息服務(wù)、代理、法律咨詢、經(jīng)紀(jì)等中間機構(gòu)，推動綜合性服務(wù)組織的建設(shè)等，形成系統(tǒng)的中介服務(wù)體系。

第三，完善礦業(yè)權(quán)交易制度。建立健全礦業(yè)權(quán)交易市場管理制度；完善礦業(yè)權(quán)交易代理機構(gòu)管理制度，制定合理的收費參考標(biāo)準(zhǔn)；完善礦業(yè)權(quán)交易信息管理制度，制定交易信息發(fā)布、傳輸?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與格式，以及安全和保密制度等。

第四，完善礦產(chǎn)資源法律制度。急需廢除不平等的資源開采主體制度和建立健全投資礦業(yè)權(quán)的管理制度。