國(guó)際碳稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)碳稅政策體系的思考

梁 圓

氣候變化已成為全世界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，如何應(yīng)對(duì)氣候變暖、減少碳排放成為國(guó)際社會(huì)的重要議題?；诋?dāng)前我國(guó)碳減排的緊迫性,既要有效發(fā)揮碳排放權(quán)交易系統(tǒng)的減排作用，也需完善利于低碳發(fā)展的財(cái)稅政策。因此，可將碳稅作為政策選項(xiàng)，助力綠色低碳發(fā)展。

一、碳稅的概述

（一）碳稅的內(nèi)涵

碳稅是以減少二氧化碳排放為目的，對(duì)化石燃料（如煤炭、天然氣、汽油和柴油等）按照其含碳量或碳排放量征收的一種稅。不同于其他溫室氣體減排機(jī)制，碳稅是通過(guò)稅收手段，將因二氧化碳排放帶來(lái)的環(huán)境成本轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，所需管理成本較低，可補(bǔ)充碳排放權(quán)交易系統(tǒng)無(wú)法覆蓋的管控范圍，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)大幅減排。

（二）開(kāi)征碳稅的必要性

1.減緩國(guó)際氣候環(huán)境壓力的內(nèi)在需要

近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、能源消費(fèi)需求急速飆升，二氧化碳排放量也隨之攀升。2020年，我國(guó)二氧化碳排放量達(dá)98.94億噸，占全球二氧化碳排放量超四分之一，成為全球最大的二氧化碳排放國(guó)。碳稅作為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的有力工具，在減少碳排放和能源消費(fèi)轉(zhuǎn)型方面具有其他經(jīng)濟(jì)手段難以替代的作用，不僅能適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)，彌補(bǔ)綠色發(fā)展理念欠缺、部分政策覆蓋有限等問(wèn)題，而且能夠積極應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候變化的巨大壓力。

2.優(yōu)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前我國(guó)能源消耗總量較大的行業(yè)多為化工行業(yè)、鋼鐵行業(yè)、有色金屬行業(yè)等高污染行業(yè)，而提升能源利用率、減少碳排放是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要途徑。開(kāi)征碳稅將刺激和鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)清潔能源，淘汰落后的高耗能技術(shù)，從而減少污染氣體的排放、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、助力綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.應(yīng)對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的外部需要

目前，全球各國(guó)尚未真正將碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）付諸實(shí)踐，然而部分發(fā)達(dá)國(guó)家已在醞釀相關(guān)政策。2021年3月，美國(guó)出臺(tái)《貿(mào)易政策議程》，計(jì)劃把碳邊境調(diào)節(jié)稅納入貿(mào)易議程。2021年7月，歐盟提出一攬子環(huán)保提案，其中包括建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，并計(jì)劃最晚于2023年1月1日起開(kāi)始實(shí)施。中國(guó)作為全球最大的貿(mào)易國(guó)，歐美等國(guó)家潛在的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制會(huì)對(duì)我國(guó)相關(guān)行業(yè)尤其是鋼鐵和鋁行業(yè)的產(chǎn)品出口以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)和數(shù)據(jù)安全產(chǎn)生較大影響。在這樣的背景下征收碳稅，不僅可以提高我國(guó)出口貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)力，減少國(guó)際間貿(mào)易摩擦，而且能促使我國(guó)在應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候問(wèn)題時(shí)化被動(dòng)為主動(dòng)，增強(qiáng)國(guó)際氣候規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

二、國(guó)際碳稅經(jīng)驗(yàn)

據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，截至2021年5月，全球已實(shí)施的碳定價(jià)機(jī)制共計(jì)64種，覆蓋全球溫室氣體總排放量的21%，其中35項(xiàng)碳稅制度，涉及全球27個(gè)國(guó)家，范圍橫跨各大洲的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。由于不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、減排目標(biāo)等方面的差異性，各國(guó)碳稅發(fā)展存在較大差異，尤其稅率水平差距較大，從低于1美元/tCO到137美元/tCO不等。

（一）以芬蘭為代表（稅率高、具有成熟的碳稅制度）

芬蘭是國(guó)際上最早將碳稅理念應(yīng)用于實(shí)踐的國(guó)家，并在實(shí)踐中不斷摸索和完善，進(jìn)行三次改革后才趨向成熟、穩(wěn)定。1990年，芬蘭在碳稅開(kāi)征之初采取的是獨(dú)立型稅種模式，對(duì)除運(yùn)輸燃料外的所有化石燃料按碳含量征收1.62美元/tCO的碳稅。1995年，以2:3的比例實(shí)行“能源-碳”混合稅制。1997年，芬蘭進(jìn)行碳稅改革，取消混合稅制度設(shè)計(jì)，僅保留碳稅，同時(shí)為減輕企業(yè)稅負(fù)，豁免能源密集型行業(yè)的碳稅。2011年，芬蘭再次調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大稅基，將碳稅、能源稅與能源含量稅設(shè)計(jì)成能源消費(fèi)稅的子目。芬蘭在歷經(jīng)30年的實(shí)踐后，才逐步將稅率提升至60美元/tCO或70美元/tCO供暖燃料和機(jī)械用燃料60美元/tCO；交通燃料70美元/tCO。。2020年2月，芬蘭宣布將在2035年成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)碳中和的國(guó)家。

芬蘭經(jīng)多次改革，碳稅體系已趨于完善：一是征稅覆蓋面廣，計(jì)征對(duì)象基本涵蓋所有的化石燃料；二是稅率調(diào)整采取“漸近式”模式，剛推行時(shí)設(shè)置較低稅率，待市場(chǎng)適應(yīng)后再逐步提高稅率；三是遵循稅收中性原則，允許碳稅用于抵扣其他稅收，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)總體平衡，也可用于低碳技術(shù)發(fā)展和節(jié)能環(huán)保投資或用于補(bǔ)貼低收入家庭，增加社會(huì)福利；四是制定稅收優(yōu)惠政策措施，如對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)實(shí)施稅收減免、對(duì)節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼等。

（二）以日本為代表（稅率低、處于探索完備階段）

2007年，日本開(kāi)征碳稅以環(huán)境稅的名稱獨(dú)立征收，稅率為2400日元/tCO。2011年，日本進(jìn)行碳稅改革，將碳稅作為石油煤炭稅的附加稅征收，稅率降為289日元/tCO。此次碳稅改革的主要原因:一是避免重復(fù)征稅以及減少征收成本；二是降低征稅阻力和經(jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng)。2020年12月，日本政府公布《綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》，提及引入單一碳稅抑制企業(yè)二氧化碳排放量，促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新。

日本碳稅制度的制定充分考慮和評(píng)估了碳稅對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民眾基本生活的影響。自日本碳稅制度改革后，統(tǒng)一實(shí)行差別稅率，并在此基礎(chǔ)上，采取循序漸進(jìn)的方式提高碳稅稅率。日本的碳稅收入采用?？顚Ｓ玫姆绞?，主要用于節(jié)能、可再生能源、化石燃料清潔化等有利于碳減排的項(xiàng)目，以保障相關(guān)環(huán)保政策可以順利實(shí)施。為降低碳稅政策對(duì)民眾和經(jīng)濟(jì)的負(fù)效應(yīng)，日本對(duì)能源密集型及環(huán)保節(jié)能等行業(yè)實(shí)行碳稅減免、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)等減免措施。

（三）以澳大利亞為代表（實(shí)施碳稅制度遭遇失敗）

2012年，澳大利亞明確表示對(duì)全國(guó)前500家污染企業(yè)強(qiáng)制性征收碳稅，標(biāo)志著澳大利亞碳稅的正式開(kāi)征。征稅標(biāo)準(zhǔn)為2012—2013年度為23澳元/tCO；2013—2014年度為24.15澳元/tCO；2014—2015年度為24.50澳元/tCO。與此同時(shí)，澳大利亞出臺(tái)了一系列配套措施來(lái)保障碳稅政策的順利推行，如產(chǎn)業(yè)援助計(jì)劃、能源安全基金、家庭援助計(jì)劃等。然而，這一系列優(yōu)惠措施實(shí)施效果不佳。在實(shí)施碳稅制度的第一年，居民燃?xì)赓M(fèi)和電費(fèi)分別平均上漲約9%、10%；食品消費(fèi)和煤氣費(fèi)每周分別上漲1澳元、1.5澳元，導(dǎo)致普通家庭每月相比以往需多支出50澳元，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)增加0.7%。

澳大利亞碳稅制度的失敗主要有三方面的原因：一是缺乏科學(xué)的成本收益分析；二是國(guó)內(nèi)復(fù)雜的公共和政治意見(jiàn)；三是產(chǎn)業(yè)巨頭和民眾的強(qiáng)烈反對(duì)。2013年9月，澳大利亞新當(dāng)選政府要求起草廢除碳稅制度。2014年7月，碳稅法案正式廢除，并取消原定于2015年建立碳排放權(quán)交易系統(tǒng)的計(jì)劃。澳大利亞碳稅征收僅實(shí)施兩年，成為全球首個(gè)取消碳稅的國(guó)家。澳大利亞實(shí)施碳稅的失敗經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明不合時(shí)宜的碳稅制度，可能會(huì)增加政治風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退。

三、我國(guó)與碳稅相關(guān)的稅種及實(shí)踐

我國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，制定并實(shí)施了一系列方案。目前，我國(guó)現(xiàn)行稅制中不乏與化石燃料、減少溫室氣體排放以及環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，如資源稅、成品油消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅，三者與碳稅存在一定的交叉關(guān)系，但對(duì)二氧化碳減排和節(jié)能調(diào)控上均不明顯。

（一）資源稅和成品油消費(fèi)稅

目前，我國(guó)對(duì)原油、天然氣、煤炭等資源產(chǎn)品征收資源稅，對(duì)成品油征收消費(fèi)稅，這些能源稅種和碳稅相互聯(lián)系。比如，征稅范圍方面，均對(duì)化石燃料征稅；征收效果方面，均具有一定的二氧化碳減排、節(jié)約能源、環(huán)境保護(hù)等作用。同時(shí)，也存在一定程度上的區(qū)別。比如，征收目的方面，碳稅的二氧化碳減排征收目的更為明確；征收范圍方面，碳稅的征收范圍更小，僅針對(duì)化石燃料征稅；征稅依據(jù)方面，碳稅以化石燃料的含碳量或碳排放量進(jìn)行征收，而資源稅和成品油消費(fèi)稅則是以能源消耗數(shù)量進(jìn)行征稅；征稅效果方面，對(duì)于二氧化碳減排，碳稅效果優(yōu)于資源稅和成品油消費(fèi)稅。

（二）環(huán)境保護(hù)稅

環(huán)境保護(hù)稅，一般指為實(shí)現(xiàn)特定環(huán)境保護(hù)目的，或籌集環(huán)境保護(hù)資金、調(diào)節(jié)納稅人環(huán)境保護(hù)行為而征收的一系列稅收的總稱。相比之下，環(huán)境保護(hù)稅的外延更大。

2013年7月，國(guó)務(wù)院根據(jù)有關(guān)專家和部門的意見(jiàn)，在提交環(huán)境保護(hù)稅立法送審稿中，新增二氧化碳稅目，即碳稅。但當(dāng)時(shí)考慮到我國(guó)國(guó)情、發(fā)展階段和國(guó)際責(zé)任等因素，二氧化碳被排除在《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》和《應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表》外。隨著我國(guó)氣候問(wèn)題日漸凸顯，為保護(hù)和改善環(huán)境，減少污染物排放，我國(guó)從稅收層面圍繞促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排開(kāi)展實(shí)踐。2018年1月1日起，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》施行，標(biāo)志我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅正式開(kāi)征，在全國(guó)范圍對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4大類污染物、共計(jì)117種主要污染因子進(jìn)行征稅。

四、建立我國(guó)碳稅政策體系的思考

碳稅符合我國(guó)綠色稅制改革的總體方向，但碳稅政策的設(shè)計(jì)和推行是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需分析借鑒國(guó)際碳稅經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)適合我國(guó)國(guó)情的碳稅政策體系，選擇適當(dāng)?shù)奶级悓?shí)施方案。

（一）碳稅實(shí)施方案的選擇

根據(jù)我國(guó)“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅制改革原則，并結(jié)合碳稅與資源稅、成品油消費(fèi)稅以及環(huán)境保護(hù)稅的關(guān)系來(lái)看，碳稅的實(shí)施方案有以下兩種選擇。

1.名義性碳稅方案，即改造現(xiàn)行稅種。我國(guó)主要以煤炭、天然氣、石油為能源資源，碳減排調(diào)控的主要對(duì)象也是化石燃料。因此，可在現(xiàn)行資源稅和成品油消費(fèi)稅基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，以化石燃料含碳量作為計(jì)稅依據(jù)來(lái)調(diào)整稅率。與此同時(shí)，需進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)相關(guān)稅種及稅收政策。該方案無(wú)需增加新的稅種，改革阻力相對(duì)較小，但增加稅制設(shè)計(jì)上的復(fù)雜性。

2.實(shí)質(zhì)性碳稅方案，即開(kāi)征新稅種或新增稅目。一是直接開(kāi)征以“碳稅”為名的新稅種獨(dú)立征收，能夠促使二氧化碳減排目標(biāo)更為明確，但設(shè)立新稅種立法難度和阻力更大；二是在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)稅中新增“二氧化碳”稅目，將碳稅作為環(huán)境保護(hù)稅的一個(gè)稅目征收，有利于簡(jiǎn)化稅制，減少構(gòu)建新稅制體系花費(fèi)的成本和時(shí)間，降低實(shí)施難度。

結(jié)合我國(guó)國(guó)情和“30·60”目標(biāo)綜合來(lái)看，可將碳稅作為環(huán)境保護(hù)稅的稅目納入到征收范圍，作為對(duì)環(huán)境保護(hù)稅的補(bǔ)充。這樣不僅能保持原有稅制的穩(wěn)定性，完善我國(guó)的綠色稅制；而且有利于降低立法成本、減小碳稅的實(shí)施阻力。

（二）我國(guó)碳稅開(kāi)征的制度設(shè)計(jì)

在明確碳稅實(shí)施方案后，應(yīng)探索制定適合我國(guó)國(guó)情的碳稅制度框架體系，明晰相關(guān)碳稅稅制要素。

1.明確限定征稅范圍

碳稅征稅對(duì)象主要是企業(yè)或個(gè)人活動(dòng)中向大氣排放的二氧化碳。因此，碳稅征收范圍可以相應(yīng)確定為：向大氣直接排放二氧化碳的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。開(kāi)征碳稅的初期在某種程度上會(huì)對(duì)居民生活水平造成一定影響，為避免可能帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)，日常生活所必需的煤炭和天然氣，可暫不征收碳稅。此外，在我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)先行建立的背景下，為避免對(duì)同一企業(yè)既實(shí)施碳交易又征收碳稅，造成企業(yè)雙重負(fù)擔(dān)，應(yīng)明確將納入碳排放權(quán)交易系統(tǒng)的企業(yè)排除在碳稅的征收范圍之外。

2.合理選擇征稅環(huán)節(jié)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，碳稅有兩個(gè)主要征稅環(huán)節(jié)，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)。從理論上來(lái)說(shuō)，在消費(fèi)環(huán)節(jié)采取價(jià)外稅方式征收碳稅，更有利于促使企業(yè)降低能源消耗、提升節(jié)能減排的意識(shí)，但此種方式對(duì)稅收征管水平有較高要求，實(shí)施起來(lái)存在一定困難。因此，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，建議將碳稅征稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，即碳稅的納稅主體主要是化石燃料的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和加工商。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍主要依賴于能源密集型產(chǎn)業(yè)，能源利用效率并不高，而將征稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)可更大程度上確保碳稅的有效征收，減少稅收征管成本，實(shí)現(xiàn)源頭控制碳排放量的目標(biāo)。

3.科學(xué)選擇計(jì)稅依據(jù)

國(guó)際上碳稅的計(jì)稅依據(jù)主要有兩種：一是按二氧化碳的實(shí)際排放量為計(jì)稅依據(jù)；二是以化石燃料的含碳量為計(jì)稅依據(jù)。這兩種方式都各自有其優(yōu)缺點(diǎn)。前者要求直接反映二氧化碳的準(zhǔn)確排放量，技術(shù)不易操作，實(shí)施成本較高；后者更易于實(shí)現(xiàn)，二氧化碳的排放量與所燃燒的化石燃料間有相應(yīng)的比例關(guān)系，且化石燃料的使用數(shù)量便于統(tǒng)計(jì)，故通過(guò)消耗量則能折算出二氧化碳的排放量。因此，在碳稅開(kāi)征初期，可以化石燃料按含碳量折算的二氧化碳排放量為計(jì)稅依據(jù)，未來(lái)隨著征管能力的提高和監(jiān)測(cè)技術(shù)的成熟，則可根據(jù)二氧化碳的實(shí)際排放量來(lái)作為碳稅計(jì)稅依據(jù)。

4.低稅率起步，差別稅率并行

稅率是碳稅制度設(shè)計(jì)中的重點(diǎn)及難點(diǎn)。碳稅稅率的確定，既要考慮碳減排目標(biāo)，也要考慮經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時(shí)還應(yīng)最大限度地反映二氧化碳減排的邊際成本。過(guò)低的稅率很難切實(shí)有效達(dá)到碳稅實(shí)施目的，而過(guò)高的稅率會(huì)讓民眾產(chǎn)生抵觸情緒，打擊企業(yè)生產(chǎn)及減排的積極性，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展與運(yùn)行。因此，我國(guó)碳稅稅率的設(shè)計(jì)不僅要考慮到碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要確保實(shí)施的可行性，開(kāi)征之初實(shí)行較低稅率，促使企業(yè)逐步調(diào)整能源消費(fèi)行為，增強(qiáng)自身適應(yīng)力和競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，應(yīng)結(jié)合我國(guó)能源價(jià)格和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)不同能源行業(yè)實(shí)行差異化稅率。在此基礎(chǔ)上，建立動(dòng)態(tài)稅率調(diào)整機(jī)制，根據(jù)碳稅實(shí)施情況，逐步提高稅率引導(dǎo)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、提高能源利用效率、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

5.明確稅收收入用途

從碳稅國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，碳稅收入用途主要有三方面：一是用于節(jié)能減排和新能源技術(shù)的投資研發(fā)；二是用于增加社會(huì)福利，如重點(diǎn)行業(yè)以及企業(yè)退稅、補(bǔ)貼低收入家庭以緩解碳稅的累退效應(yīng)；三是用于防治二氧化碳排放所造成的環(huán)境污染。從強(qiáng)化我國(guó)財(cái)政管理角度出發(fā)，可以考慮將碳稅收入納入預(yù)算，重點(diǎn)用于節(jié)能環(huán)保支出，既能有效發(fā)揮碳稅收入的作用，又能強(qiáng)化稅收收入的管理。碳稅不僅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響，還涉及國(guó)際協(xié)調(diào)合作等問(wèn)題。因此，建議碳稅可作為中央地方共享稅即中央和地方共同管理的稅種，實(shí)行收入分成，地方分成比例（60%）大于中央分成比例（40%）。

6.制定多種稅收優(yōu)惠

基于中國(guó)當(dāng)前的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，征收碳稅將對(duì)能源密集型和高耗能行業(yè)產(chǎn)生較大影響。在碳稅制度框架內(nèi)設(shè)立稅收優(yōu)惠，不僅是兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且減少碳稅政策推行的阻力。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，在開(kāi)征碳稅時(shí)可采取形式多樣的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)影響較大的能源密集型和高耗能行業(yè)實(shí)行稅收返還政策；對(duì)積極進(jìn)行節(jié)能降耗技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新的企業(yè)實(shí)施稅收減免；免除碳排放權(quán)交易系統(tǒng)覆蓋主體的碳稅義務(wù)，以減少相關(guān)納稅主體負(fù)擔(dān)。