地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)中投融資模式探討

張晨1 孟潤(rùn)民2 楊磊3 謝冰陽4

1、武漢市江夏區(qū)市政工程質(zhì)量監(jiān)督站 410000；2、3、4中建三局投資發(fā)展公司 410000

摘要：城市地下管道綜合走廊可將市政、電力、通信、燃?xì)?、給排水等各種管線集于一體，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理，徹底改變以往各個(gè)管道各自建設(shè)、各自管理的零亂局面。在致力于發(fā)展城市綜合管廊建設(shè)的基礎(chǔ)上，本文站在企業(yè)投資者的角度對(duì)于綜合管廊建設(shè)投融資的各種模式進(jìn)行了介紹，并就其優(yōu)劣進(jìn)行了對(duì)比分析與探討。

關(guān)鍵詞：綜合管廊；投融資；BOT模式；PPP模式

引言

綜合管廊是指設(shè)置于道路下，用于容納兩種以上公用市政管線的構(gòu)造物及其附屬設(shè)備。其作為城市管線集約化、科學(xué)化和綜合化的先進(jìn)敷設(shè)方式的新興基礎(chǔ)設(shè)施，正越來越被政府管理部門決策層和城市管線部門的認(rèn)同和接受。不僅如此，綜合管廊的建設(shè)模式也正迎合了城市居民對(duì)環(huán)境保護(hù)，減少視覺污染，提升生活品質(zhì)的高標(biāo)準(zhǔn)要求。然而綜合管廊項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、收益慢等特點(diǎn)，作為決策者不得不考慮其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為決策依據(jù)通過對(duì)我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的多種投融資模式的比較后認(rèn)為，在實(shí)施綜合管廊項(xiàng)目的決策中可按照BOT模式和PPP模式。其中，PPP模式在現(xiàn)行體制下最為可行。

1、綜合管廊概述

綜合管廊是指設(shè)置于道路下，用于容納兩種以上公用市政管線的構(gòu)造物及其附屬設(shè)備。綜合管廊又稱共同溝或公共管廊，其優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為：各種管線、線纜經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃埋入地下，在擴(kuò)容和維修時(shí)工作人員可直接進(jìn)入管溝作業(yè)，避免了道路的反復(fù)開挖，在延長(zhǎng)道路使用壽命的同時(shí)也從根源上杜絕了“拉鏈路”的情況；管線置于管廊中避免了與土壤和地下水的直接接觸，一定程度上延緩了管線所遭受的侵蝕從而延長(zhǎng)其使用壽命；在施工過程中可將管線埋設(shè)與綜合管廊的建設(shè)有效結(jié)合，采用一次性開挖的施工方案，在減少施工成本的同時(shí)亦為城市發(fā)展預(yù)留了寶貴的地下空間；電力、電信管線統(tǒng)一埋入地下，避免了電線在空中行走，也使得道路上方不會(huì)顯得擁擠，有利于城市美化等等。綜合管廊的建設(shè)已成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必然需要，也是城市建設(shè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。

2、綜合管廊建設(shè)中的困難

從建設(shè)角度來看，綜合管廊不可能分期修建，其土建工程及投資費(fèi)用比傳統(tǒng)的管線直接埋設(shè)方式要大的多，并且需要設(shè)置監(jiān)控系統(tǒng)等附屬設(shè)施，早期一次性投資巨大。然而建成后早期溝內(nèi)敷設(shè)的管線較少，相應(yīng)收取的使用費(fèi)用也較少，建設(shè)單位建成后勢(shì)必會(huì)立即向入網(wǎng)單位收取較高的“入網(wǎng)費(fèi)”以及定期的維護(hù)費(fèi)用，對(duì)管線單位而言造成了較大的負(fù)擔(dān)。

從建設(shè)后的經(jīng)營來看，國內(nèi)已建的綜合管廊全部為政府直接投資或以政府公司為載體，將綜合管廊作為公益性市政基礎(chǔ)設(shè)施建成后移交給政府成立的管理機(jī)構(gòu)來經(jīng)營，對(duì)建設(shè)成本回收考慮較少，至要求能達(dá)到運(yùn)營成本的平衡。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，在建設(shè)資金不足的城市推行綜合管廊更加困難。

傳統(tǒng)的直埋管線敷設(shè)完成后，其管理維護(hù)工作及其費(fèi)用均由各管線單位自行負(fù)責(zé)。而管線進(jìn)入綜合管溝后，如果沒有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來管理和協(xié)調(diào)，必將造成各類管線之間維修養(yǎng)護(hù)或擴(kuò)容增容的矛盾。因此各類管線的管理維修與綜合管廊的管理維修由誰承擔(dān)及相互協(xié)調(diào)問題，以及綜合管廊管理維修費(fèi)用的來源問題均值得進(jìn)一步研究。

3、綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)中投融資模式的探討

針對(duì)綜合管廊中的建設(shè)困難，積極探索綜合管溝建設(shè)的投融資方式，對(duì)于推動(dòng)城市地下綜合管道設(shè)施的建設(shè)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，因而本文將介紹綜合管廊建設(shè)中幾種常見的投融資模式并對(duì)其優(yōu)劣進(jìn)行分析與探討。

3.1 BOT模式

（一）BOT 模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)作

BOT（Build-Operate-Transfer）即建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓。政府就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與非政府部門的項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的項(xiàng)目公司來承擔(dān)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個(gè)項(xiàng)目公司向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此來回收項(xiàng)目投入融資、建造、經(jīng)營和維護(hù)成本，并獲取合理回報(bào)，政府部門則擁有對(duì)這一基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán) 調(diào)控權(quán)；特許期滿，簽約方的項(xiàng)目公司將該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府部門。這就是BOT模式的完整過程。它的特點(diǎn)是：

1、BOT項(xiàng)目進(jìn)行的主要是收費(fèi)性公共基礎(chǔ)設(shè)施.是政府應(yīng)該建設(shè)卻無能力建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目的最終擁有者是政府，受益的是整個(gè)社會(huì)。因此，BOT項(xiàng)目的類型以市政基礎(chǔ)設(shè)施為主；

2、由于BOT項(xiàng)目需要用項(xiàng)目產(chǎn)品的收費(fèi)來償還項(xiàng)目的投資并取得相應(yīng)的利潤(rùn)，因此BOT項(xiàng)目只有在一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后才會(huì)出現(xiàn)；

3、BOT項(xiàng)目的項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)間、項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間和項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)間都較長(zhǎng)，因而其整體具有周期長(zhǎng)且投資巨大的特點(diǎn)。然而近年來，BOT投融資模式還是為我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)。其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）BOT投融資模式解決了普遍存在的財(cái)政資金不足問題。減少了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，解決了基礎(chǔ)設(shè)施與建設(shè)資金短缺的矛盾；

（2）雖然BOT項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備復(fù)雜.但運(yùn)營管理相對(duì)較為簡(jiǎn)單，提高了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)效率；

（3）幫助了基礎(chǔ)設(shè)施使用者樹立有償使用的新觀念。實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施的良性循環(huán)；

（4）國家一次吸收利用外資，外資逐年收回，引導(dǎo)了外資向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)合理傾斜，使之真正取得一種規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益：

（5）項(xiàng)目由企業(yè)承擔(dān)，政府不負(fù)債務(wù)責(zé)任，在不影響政府所有權(quán)的前提下，分散了基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）綜合管廊項(xiàng)目在BOT模式中的適應(yīng)性

經(jīng)過近二十年的不斷摸索和改進(jìn)，BOT模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)中已形成了一套完全適合我國實(shí)際情況的理論和方法。而綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)，雖然在我國還處于起步期，但它作為城市市政設(shè)施現(xiàn)代化的一部分是毋庸置疑的，也成為了城市建設(shè)管理者的管理理念。

其次，由于BOT模式的核心是投資者對(duì)項(xiàng)目的回報(bào)預(yù)期有信心，即對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流量的預(yù)期。而這一點(diǎn)也恰是綜合管廊項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)所在，根據(jù)目前國內(nèi)對(duì)綜合管廊項(xiàng)目研究規(guī)劃的成果來看，對(duì)綜合管廊的使用者進(jìn)行收費(fèi)是大勢(shì)所趨，但這還須政府制定相應(yīng)的法律和法規(guī)加以約束和保障。

最后，由于采用BOT模式的項(xiàng)目經(jīng)營過程是長(zhǎng)期性的，這就為綜合管廊的BOT模式提供了可行性。一般BOT模式項(xiàng)目的經(jīng)營期限達(dá)30年以上，之后才移交給政府。而綜合管廊的設(shè)計(jì)壽命一般在75年以上，也完全適應(yīng)BOT模式的需要。

（三）綜合管廊項(xiàng)目在BOT模式中的可行性

綜合管廊項(xiàng)目經(jīng)過十多年的建設(shè)和發(fā)展，各種條件和因素都在逐步滿足BOT模式的要求和約束，作為政府管理部門也都在積極的探索和實(shí)踐。于2006年底建成并投入運(yùn)營的嘉定安亭新鎮(zhèn)地下管線綜合管廊就在這方面進(jìn)行了有益的嘗試，它由上海建工集團(tuán)作為總承包商來進(jìn)行項(xiàng)目的BOT模式運(yùn)作，建成后運(yùn)營實(shí)現(xiàn)了正?；螅乓平唤o了當(dāng)?shù)卣?。雖然它自身的經(jīng)營過程較短暫，但為綜合管廊項(xiàng)目的BOT模式開了先河，指明了融資的發(fā)展方向，也為綜合管廊項(xiàng)目的BOT模式積累了不少經(jīng)驗(yàn)。只要政府部門今后在此基礎(chǔ)上不斷研究、改進(jìn)和完善機(jī)制，那么綜合管廊項(xiàng)目的投融資在BOT模式中一定是可行的。

3.2 PPP模式

（一）PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的實(shí)踐

PPP “Public-Private Partnerships”，泛指公共部門通過與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，而狹義的PPP是一系列項(xiàng)目籌資模式的總稱。PPP模式于20世紀(jì)90年代在英國興起，并在西方國家被廣泛應(yīng)用。在實(shí)施PPP模式的過程中，每一個(gè)合作者在一個(gè)特定的專業(yè)領(lǐng)域?yàn)轫?xiàng)目的發(fā)展貢獻(xiàn)其專業(yè)技能，所有的合作者圍繞一個(gè)共同的事業(yè)與目標(biāo)做出努力，同時(shí)又部分地追求著自己的個(gè)體目標(biāo)。在該模式下，合作各方共同承擔(dān)責(zé)任和籌資風(fēng)險(xiǎn)，使公共部門的成本和風(fēng)險(xiǎn)大為降低，既可以滿足民營機(jī)構(gòu)盈利性的愿望與要求，又可以提高公用事業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。

實(shí)質(zhì)上，PPP作為一種公共產(chǎn)品供給新模式，是公共部門根據(jù)社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求提出建設(shè)項(xiàng)目，通過招投標(biāo)等方式確立私人部門合作伙伴，私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維修，即以契約約束機(jī)制，私人部門參與公共服務(wù)提供，政府、公共部門或個(gè)人向私人部門付費(fèi)作為對(duì)其成本的補(bǔ)償和收益的回報(bào)。該模式的特點(diǎn)是：

1、為雙主體供給。一般情況下，公共產(chǎn)品是由政府供給的，但在該模式下，公共服務(wù)是公共部門與私人部門在長(zhǎng)期合作的前提下完成的，因而是雙主體供給。

2、政府部門根據(jù)公眾的需要，從社會(huì)效益角度出發(fā)，站在中性的立場(chǎng)上處理公共部門與私人部門的關(guān)系，而由私人部門負(fù)責(zé)提供資金、技術(shù)，管理與服務(wù)，政府與企業(yè)職責(zé)分明，各盡所能，互惠互利。

3、代理運(yùn)行機(jī)制。PPP模式實(shí)行全面代理制，在公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作過程中廣泛運(yùn)用各種委托-代理關(guān)系，這種委托-代理關(guān)系及相關(guān)各方所負(fù)有的權(quán)利、所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)等在投標(biāo)書和合同中都加以明確地規(guī)定，受法律的約束和保護(hù)。

4、效率與公平結(jié)合。私人部門即使在從事公共服務(wù)項(xiàng)目過程中，也有明確的追求效率的目標(biāo)，因而會(huì)盡可能壓縮經(jīng)營成本、提高利潤(rùn)率，這實(shí)際上提高了公共資源配置效率。

綜上所述，PPP是一種以參與各方實(shí)現(xiàn)“雙贏”、甚至“多贏”為合作理念的籌資模式。

（二）綜合管廊項(xiàng)目在PPP模式中的可行性

從國內(nèi)成功運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目對(duì)象上來看，他們都有同一特點(diǎn)，即都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，例如軌道交通，醫(yī)療衛(wèi)生等。它們都具有投資大、運(yùn)營成本高、政府定價(jià)、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)，而且由于該項(xiàng)目無法通過經(jīng)營收入回收全部投資并實(shí)現(xiàn)盈利的前提下，整個(gè)項(xiàng)目都由社會(huì)投資者投資確實(shí)不具備經(jīng)濟(jì)可行性。地下綜合管廊項(xiàng)目正好符合這一特征。

但其經(jīng)濟(jì)特征以公益性為主外，也兼具一定的盈利性、屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既可由政府直接提供，也可以在政府給予補(bǔ)助的條件下，由非政府部門通過市場(chǎng)提供。但如何在經(jīng)濟(jì)上科學(xué)合理的區(qū)分公益性與盈利性的關(guān)系是能否實(shí)行PPP模式的關(guān)鍵。從實(shí)際來看，應(yīng)該把綜合管廊的融資主體或經(jīng)營主體定性為公共事業(yè)型企業(yè)，經(jīng)營主體向社會(huì)提供公共產(chǎn)品服務(wù)，而政府以經(jīng)營權(quán)的讓渡向社會(huì)投資者購買社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)，以此履行其作為政府的公共產(chǎn)品提供職責(zé)。

政府還應(yīng)與綜合管廊的經(jīng)營主體簽署特許協(xié)議，規(guī)范政府與經(jīng)營主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。綜合管廊項(xiàng)目政府監(jiān)管的內(nèi)容主要包括建設(shè)、運(yùn)營、服務(wù)、安全等方面的監(jiān)督和約束。需要結(jié)合項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，能量化的盡量量化，不能量化的盡量細(xì)化。

只要按照上述原則和規(guī)程執(zhí)行，就能確保PPP融資模式在綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)中的運(yùn)用。

TOT模式下的綜合管廊融資結(jié)構(gòu)圖

3.3 TOT模式

TOT（移交-運(yùn)營-移交）方式，它是指政府部門將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營管理，投資人在一個(gè)約定的時(shí)間內(nèi)通過經(jīng)營收回投資并得到合理的回報(bào)，在合約期滿后，再交回給政府部門。TOT模式運(yùn)作程序包括制定轉(zhuǎn)讓方案并報(bào)批、確定受讓方的選擇方式、受讓標(biāo)的物、成立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目運(yùn)營管理、項(xiàng)目移交。在TOT方式中，轉(zhuǎn)讓期限和轉(zhuǎn)讓價(jià)格是經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓方式需要解決的兩個(gè)關(guān)鍵問題。TOT模式在綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)中的融資結(jié)構(gòu)如圖所示：

4、各種投融資模式在綜合管廊建設(shè)中的對(duì)比與分析

作為綜合管廊建設(shè)中的投資和建造者，需站在自身立場(chǎng)充分分析各種投融資模式的特點(diǎn)以及所帶來的優(yōu)缺點(diǎn)，以確保自身獲得最大利益。具體情況見下表：

BOT TOT PPP

融資

結(jié)構(gòu) 參與方較多，難度高 結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，僅通過

移交完成 參與方多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜

項(xiàng)目

運(yùn)作 建設(shè)—移交—運(yùn)營，

企業(yè)從招投標(biāo)階段

開始參與 企業(yè)在前期參與項(xiàng)

目轉(zhuǎn)讓的準(zhǔn)備工作 企業(yè)參與全過程

投資

風(fēng)險(xiǎn) 投資者承擔(dān)建設(shè)和

運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)較大 投資者風(fēng)險(xiǎn)較低 政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)合力

承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

所有權(quán) 有特許期限，期滿

移交政府 政府 政府

經(jīng)營

權(quán)期

限 有特許期限，期滿

移交政府 有特許期限，期滿移交

政府 政府

政府

是否

參與

運(yùn)營 否 否 是

優(yōu)點(diǎn) 1.運(yùn)營簡(jiǎn)單，建設(shè)

效率高；

2.資金來源廣泛，

可加快綜合管廊的

建設(shè)速度；

3.有利于引進(jìn)先進(jìn)

的技術(shù)和管理方法；

4.在特許期內(nèi)擁有

對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)。 1.融資結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，前期

準(zhǔn)備工作少，節(jié)省費(fèi)用；

2.在特許期內(nèi)擁有對(duì)

項(xiàng)目的控制權(quán)；

3.沒有建設(shè)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目

運(yùn)作周期大大減短。 1.建立在共贏基礎(chǔ)之

上的公共機(jī)構(gòu)與企業(yè)

的合作與交流，建立

了相互協(xié)調(diào)的關(guān)系；

2.政府承擔(dān)一部分投

資與風(fēng)險(xiǎn)，減小了企

業(yè)的負(fù)擔(dān)。

缺點(diǎn) 1.需承擔(dān)一部分財(cái)

政負(fù)擔(dān)及風(fēng)險(xiǎn)；

2.項(xiàng)目前期工作周

期長(zhǎng)，操作復(fù)雜；

3.參與項(xiàng)目建設(shè)的

公共機(jī)構(gòu)與企業(yè)之

間缺乏有效的協(xié)調(diào)。 1.過于依賴政府投資，

政府壓力大，不容易在

綜合管廊項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)。 1.企業(yè)需要承擔(dān)較

大的投資責(zé)任，

增加了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)

負(fù)擔(dān)；

2.組織形式較為復(fù)雜。

4、結(jié)論：

城市地下管線綜合管廊作為城市管線集約化、科學(xué)化和綜合化的先進(jìn)敷設(shè)方式的新興基礎(chǔ)設(shè)施，正越來越被政府管理部門決策層和城市管線部門的認(rèn)同和接受。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷快速發(fā)展和城市化地區(qū)的不斷擴(kuò)張，土地資源的節(jié)約綜合利用正被綜合管廊的建設(shè)模式所充分實(shí)現(xiàn)。不僅如此，綜合管廊的建設(shè)模式也正迎合了城市居民對(duì)環(huán)境保護(hù)，減少視覺污染，提升生活品質(zhì)的高標(biāo)準(zhǔn)要求。這也是政府管理層所要追求和實(shí)現(xiàn)的公共管理目標(biāo)，也更符合落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的國家意志。

然而綜合管廊項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、收益慢等特點(diǎn)，作為決策者不得不考慮其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為決策依據(jù)。由于各地方政府財(cái)政能力不盡相同，要實(shí)現(xiàn)由政府全額投入進(jìn)行綜合管廊的建設(shè)目標(biāo)，可能性較弱。因此，尋求對(duì)綜合管廊項(xiàng)目投融資制度的市場(chǎng)化和多元化成了決策者面臨的一大挑戰(zhàn)。通過對(duì)我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的多種投融資模式的比較后認(rèn)為，在實(shí)施綜合管廊項(xiàng)目的決策中可按照BOT模式和PPP模式。其中，PPP模式促進(jìn)了投資主體的多元化，利用企業(yè)部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí)，企業(yè)部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)，使政府部門和企業(yè)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足，該種模式在現(xiàn)行體制下最為可行。