淺析美國鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)

趙翔

對于公用企業(yè)，由誰來監(jiān)管最有效？是政府機(jī)構(gòu)還是專門機(jī)關(guān)？機(jī)構(gòu)權(quán)力如何分配？2014年，國家鐵路局“三定方案”提出“組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理?？梢?，我國的鐵路監(jiān)管已經(jīng)開始步入獨(dú)立監(jiān)管的新時(shí)代。作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，美國的鐵路運(yùn)輸為美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。那么美國的鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系究竟是如何為美國經(jīng)濟(jì)崛起提供保障？

一、美國主要鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)概述

美國的鐵路監(jiān)管體系比較完備。以監(jiān)督管理的內(nèi)容為劃分標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置了三個(gè)主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)：FRA聯(lián)邦鐵路署、STB地面運(yùn)輸委員會(huì)、NTSB全國運(yùn)輸安全委員會(huì)，分別執(zhí)掌鐵路運(yùn)營安全、鐵路運(yùn)營市場與鐵路運(yùn)輸事故調(diào)查的監(jiān)管職能。另外，為應(yīng)對針對鐵路的公共安全威脅，美國法律還設(shè)置一個(gè)聯(lián)席議事的鐵路安全委員會(huì)，由國家安全委員會(huì)、運(yùn)輸部等部門組成。

（一）聯(lián)邦鐵路署（FRA）

聯(lián)邦鐵路署的組織和職能。聯(lián)邦鐵路署（Federal Railroad Administration），簡稱FRA，是美國聯(lián)邦政府運(yùn)輸部（Department of Transportation）的下屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)1966年交通運(yùn)輸法案（49U.S.C103第3（E）（1）條）成立。除了聯(lián)邦層面的組織，F(xiàn)RA還在全國范圍內(nèi)設(shè)置了八個(gè)地方行署，地方行署行使FRA的職權(quán)不受

州政府節(jié)制FRA主要行使對鐵路運(yùn)營的安全監(jiān)督職能。①FRA的具體監(jiān)管職能包括：執(zhí)行聯(lián)邦關(guān)于鐵路安全的法律；制定鐵路安全管理的相關(guān)政策；制定鐵路安全標(biāo)準(zhǔn)；支持鐵路安全相關(guān)的研究與科技研發(fā)；加強(qiáng)對地方鐵路建設(shè)的指導(dǎo)和幫助；制定全國鐵路規(guī)劃；管理對國家鐵路客運(yùn)公司（National Railroad Passenger Corporation）的補(bǔ)助。

聯(lián)邦鐵路署的監(jiān)管職權(quán)。第一、聯(lián)邦鐵路署有制定全國鐵路安全標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力?！睹绹ǖ洹返?9編第二部分——鐵路運(yùn)輸部規(guī)定了FRA的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)限，可由FRA制定的安全標(biāo)準(zhǔn)涉及軌道鋪設(shè)、旅客服務(wù)、貨車安全、信號(hào)安全及其檢查維護(hù)的規(guī)定。第二、聯(lián)邦鐵路署具有對鐵路運(yùn)營安全的進(jìn)行檢查權(quán)（inspection）。FRA及其地方署設(shè)置檢查員職位（inspector），對危險(xiǎn)物品、軌道、鐵路運(yùn)行設(shè)備、列車員行車操作等事關(guān)鐵路運(yùn)營安全的各個(gè)方面進(jìn)行檢查，具體的檢查事項(xiàng)由前述法律的第201章及第203章予以明確規(guī)定。第三、對違法運(yùn)營者提起民事訴訟或申請刑事強(qiáng)制執(zhí)行?！睹绹ǖ洹返谒氖牌?章第103條（g）項(xiàng)規(guī)定，為保障前述安全事項(xiàng)的實(shí)現(xiàn)，F(xiàn)RA可依該法該篇第213章之規(guī)定，對違法者提起民事訴訟或申請刑事強(qiáng)制。第四、對不符合安全標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營的，有發(fā)布緊急命令的權(quán)力，以糾正特殊安全問題，防止安全事故發(fā)生。此外，F(xiàn)RA還通過安全咨詢，對鐵路和公共安全性的警告；執(zhí)行協(xié)議，與鐵路運(yùn)輸公司就安全問題簽訂的法律協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)對鐵路運(yùn)營安全的監(jiān)管與干預(yù)。

（二）地面運(yùn)輸委員會(huì)（STB）

地面運(yùn)輸委員會(huì)組織和職能。地面運(yùn)輸委員會(huì)（Surface Transportation Board）是美國原州際商務(wù)協(xié)會(huì)（ICC）部分市場監(jiān)管職責(zé)的繼承者，由《ICC終止法案》（ICC Termination Act）設(shè)立。是運(yùn)輸部下的獨(dú)立監(jiān)管委員會(huì)，受國會(huì)直接監(jiān)督。根據(jù)《美國法典》第49編，第703章的規(guī)定，STB的監(jiān)管活動(dòng)不受運(yùn)輸部監(jiān)督或指導(dǎo)。雖然對鐵路運(yùn)輸經(jīng)營監(jiān)管只是STB監(jiān)管職責(zé)的一個(gè)方面，但STB享有對運(yùn)輸業(yè)的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)，因此該機(jī)構(gòu)對鐵路運(yùn)輸市場有非常重要的影響。

地面運(yùn)輸委員會(huì)的監(jiān)管職權(quán)。第一、壟斷價(jià)格監(jiān)督權(quán)。地面運(yùn)輸委員會(huì)有權(quán)裁決具有市場支配地位（market dominance）的鐵路運(yùn)輸經(jīng)營者構(gòu)成不合理定價(jià)，并要求經(jīng)營者制定合理價(jià)格。地面運(yùn)輸委員會(huì)可以依職權(quán)或依申請展開調(diào)查。為合理執(zhí)行這項(xiàng)權(quán)力，STB與行業(yè)協(xié)會(huì)北美鐵道協(xié)會(huì)（AAR）共同制訂鐵路公司必須遵守的統(tǒng)一會(huì)計(jì)報(bào)表體系和成本計(jì)算方法，在成本支出范圍、支出科目、核算指標(biāo)、計(jì)算程序、報(bào)表格式等方面都有強(qiáng)制性規(guī)范。②第二、鐵路修筑的審批權(quán)。《美國法典》第49篇10901條規(guī)定，鐵路經(jīng)營者擴(kuò)展鐵路或新筑鐵路都應(yīng)當(dāng)經(jīng)STB審批。棄用已修筑鐵路，應(yīng)當(dāng)先向STB提出申請。另外，地面運(yùn)輸委員會(huì)具有準(zhǔn)司法權(quán)，可以發(fā)出傳票，召開聽證，要求證人出庭作證。比如，2012年STB經(jīng)過聽證程序拒絕了AAR關(guān)于重新采用間接競爭的規(guī)則的一項(xiàng)動(dòng)議③。

STB在管理上具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，即便是司法權(quán)想對STB的決議作出審查，也需要面對多重的限制。在Union Pacific R.R.Co.v.Surface Transp.Bd.一案中，美國聯(lián)邦哥倫比亞特區(qū)上訴法院確認(rèn)了法院對STB的行政決定行使審查管轄權(quán)的原則。首先，該判決明確的STB的行政決定具有終局性；其次，上訴法院只有在STB的行政行為已經(jīng)做出或者已經(jīng)形成對權(quán)利義務(wù)進(jìn)行調(diào)整的法律后果時(shí)，才具有管轄權(quán)。

（三）全國運(yùn)輸安全委員會(huì)（NTSB）

全國運(yùn)輸安全委員會(huì)的組織和職能。國家運(yùn)輸安全委員會(huì)（National Transportation Safety Board，NTSB）是美國聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，1974年國會(huì)制定獨(dú)立安全委員會(huì)法（Independent Safety Board Act of 1974）將它完全獨(dú)立出來。該法律規(guī)定NTSB由5人組成的董事會(huì)管理，屬于任何一個(gè)政黨的成員不得多于3人。成員由總統(tǒng)提名，經(jīng)過參議院聽證投票批準(zhǔn)，任期5年。

NTSB的責(zé)任是負(fù)責(zé)事故調(diào)查，查明原因并提交調(diào)查報(bào)告。雖然它無權(quán)對涉案各方的權(quán)利與責(zé)任做出司法決定，但是其報(bào)告的權(quán)威性得到各方尊重。根據(jù)《美國法典》第49篇第8章第800.3款，有人死亡、造成嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失或者涉及客運(yùn)火車的鐵路運(yùn)輸事故由NTSB調(diào)查。NTSB進(jìn)行事故調(diào)查的核心組織是應(yīng)急事故調(diào)查組（Go Team），一旦發(fā)生運(yùn)輸事故，由NTSB組織的專家將在第一時(shí)間投入現(xiàn)場調(diào)查。調(diào)查組的專家均是來自于交通、道路等領(lǐng)域的專業(yè)人員。調(diào)查完畢后，NTSB將公布調(diào)查結(jié)果，及調(diào)查細(xì)節(jié)，供公眾監(jiān)督。第二、該法律條款還授權(quán)NTSB向聯(lián)邦、州和地方政府機(jī)構(gòu)以及民間組織提出運(yùn)輸安全方面的建議（Safety Recommendations），NTSB會(huì)將在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的運(yùn)輸安全隱患，以建議的形式傳播給社會(huì)公眾，以防止類似事故的發(fā)生。

二、中國設(shè)置鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)可借鑒的美國經(jīng)驗(yàn)

中國機(jī)構(gòu)設(shè)置路徑的選擇，建立在我國鐵路事業(yè)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府全面控制向市場主導(dǎo)輔以公共監(jiān)管轉(zhuǎn)變，鐵路市場尚處于形成階段的事實(shí)基礎(chǔ)上。在這一階段，初步建立起可發(fā)展的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系，將有利于培育并發(fā)展健康的鐵路市場。

第一、逐步增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個(gè)根本特征，其目的是保持監(jiān)管執(zhí)法的公正性。除美國外，世界多國鐵路也采取了獨(dú)立監(jiān)管的原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有兩層含義：一是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)行職能與政府其他機(jī)構(gòu)的鐵路行業(yè)發(fā)展職能的分立；二是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其監(jiān)管對象鐵路企業(yè)的獨(dú)立，可以減少鐵路企業(yè)的干擾，從而減少監(jiān)管缺位、越位的現(xiàn)象。具體說來，要通過立法保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)在組織體系上的獨(dú)立性，還要保障鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員的人事任免、工作待遇上的獨(dú)立性。

第二、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)化。做到監(jiān)管機(jī)制的專業(yè)化，具體有兩個(gè)要求。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置的專業(yè)化。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的廢設(shè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)鐵路行業(yè)要求的實(shí)際要求，符合鐵路事業(yè)的發(fā)展規(guī)律。因而建立包含鐵路事故在內(nèi)的重大交通事故調(diào)查機(jī)構(gòu)就是提升監(jiān)管專業(yè)性的重要舉措。二是要保障監(jiān)管人員的專業(yè)性。從選拔到培訓(xùn)再到考核，參與監(jiān)管的人員，包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者，都應(yīng)當(dāng)具備法定的專業(yè)知識(shí)與技能。

第三、增強(qiáng)監(jiān)管法治化。要提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立法層級(jí)，細(xì)化立法使監(jiān)管做到有法可依。保證公正性，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作為、濫用權(quán)力、歧視性執(zhí)法和違背監(jiān)管程序，美國鐵路政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組建及其職權(quán)都以法律形式明確，并且十分注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的程序，以增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性并明確界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限。