綠色公眾參與：?jiǎn)栴}與反思

苗國(guó)

綠色公眾參與的重要意義

環(huán)境保護(hù)的綠色社會(huì)參與從來(lái)不是“空中樓閣”，它是建立在一系列制度、思想與宏觀環(huán)境之上，其參與質(zhì)量和國(guó)民生態(tài)知識(shí)水準(zhǔn)及參與保護(hù)的意識(shí)水平成正比。所謂“綠色社會(huì)參與”是指生產(chǎn)部門遵循綠色生產(chǎn)方式，消費(fèi)成員崇尚綠色生活方式，社會(huì)組織與責(zé)任公民一道多元參與環(huán)境治理的一種社會(huì)性行為，但這種社會(huì)行為作為環(huán)境治理事業(yè)的微觀基礎(chǔ)，其重要性一直未能得到重視。2015年1月1日，被稱為史上“最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》修訂后付諸實(shí)施，這部新的環(huán)保法從法制化、可操作性等多個(gè)維度展示了中國(guó)環(huán)境保護(hù)的治理力度前所未有的得到加強(qiáng)——從“霧霾治理入法”，到首次設(shè)計(jì)“按日計(jì)罰”制度，再到“明確生態(tài)保護(hù)紅線、擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體”等，中國(guó)的環(huán)保事業(yè)法制化已經(jīng)日趨完善。而環(huán)境治理作為一個(gè)系統(tǒng)工程，隨著中國(guó)社會(huì)法制進(jìn)程的加快，中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，公眾參與在越來(lái)越多的領(lǐng)域（如城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等方面）發(fā)揮了積極作用。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》把生態(tài)文明建設(shè)上升到“五位一體”的高度，要求“加快生態(tài)文明建設(shè)要及時(shí)公開(kāi)生態(tài)環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”。由此可見(jiàn)，充分調(diào)動(dòng)公眾參與和監(jiān)督的積極性是解決環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)不容忽視的手段，也是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)重要保障。

從頂層制度設(shè)計(jì)視角，“公眾參與與人民代表大會(huì)制度一道，構(gòu)成中國(guó)現(xiàn)代民主的基本模式”（姜明安，2004）。生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各類型社會(huì)參與，作為一種社會(huì)運(yùn)動(dòng)，在全世界范圍內(nèi)得到了社會(huì)公眾的普遍支持。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)境保護(hù)議題一直是主流公共輿論不可或缺的話題，比如，美國(guó)2000年12月頒布的《森林保護(hù)條例》在做環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，就召開(kāi)了600多次公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，進(jìn)行了1600多項(xiàng)反饋，成為NGO介入環(huán)境治理的典范。公眾參與式的環(huán)保運(yùn)動(dòng)早已是發(fā)達(dá)國(guó)家頗具聲勢(shì)的政治力量，在重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)議題方面有著舉足輕重的影響力。

回顧環(huán)保綠色參與體制、機(jī)制建設(shè)完善的歷史軌跡，可以看到中國(guó)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)參與，從無(wú)到有，從零散到系統(tǒng)，從自發(fā)自愿到社會(huì)組織參與，經(jīng)歷了一個(gè)逐步成熟的過(guò)程，當(dāng)然這一制度本身面臨不少挑戰(zhàn)：如社會(huì)參與滲透度不高，公眾參與的途徑和方式也比較被動(dòng)、有限，缺乏組織性力量等。但無(wú)論法律制度多完善，環(huán)保社會(huì)事業(yè)的發(fā)展仍需要高素質(zhì)、高質(zhì)量的社會(huì)參與來(lái)推動(dòng)，可以說(shuō)，在國(guó)民環(huán)保素養(yǎng)不高、專業(yè)環(huán)保力量匱乏的情形下，“不明真相”、“胡攪蠻纏式”的社會(huì)參與不僅不能對(duì)環(huán)保事業(yè)產(chǎn)生積極的作用，甚至?xí)蔀橐环N“負(fù)能量”，阻礙當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，國(guó)民是否具有現(xiàn)代、科學(xué)的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，是否能積極投身參與環(huán)境治理成為新常態(tài)背景下環(huán)境治理好壞的制約因素之一。

綠色公眾參與目前存在問(wèn)題與深層次矛盾

盡管中國(guó)政府很早就開(kāi)始關(guān)注生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，但受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平的限制，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)問(wèn)題并沒(méi)有被擺在突出地位。從公眾參與主體來(lái)看，實(shí)施公眾參與依賴于現(xiàn)代政治參與體系的變革，依靠新媒體等創(chuàng)新手段來(lái)完善信息透明，但即便如此，公眾依然無(wú)法享有充分的知情權(quán)，公眾參與在很大程度上也并未被相關(guān)部門重視。對(duì)于更為嚴(yán)肅、專業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程，“理論上，公民在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的各個(gè)階段都可以參與其中，參與程序健全保障是其重要基石，但目前來(lái)看，雖然公眾的生態(tài)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但公眾并沒(méi)有真正地參與到生態(tài)文明建設(shè)中來(lái)”（高金龍、徐麗媛，2004；史玉成，2008）。具體而言，主要存在以下三方面突出問(wèn)題：

一是社會(huì)參與覆蓋面不夠高、滲透性不夠強(qiáng)、互動(dòng)機(jī)制單一。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)目前公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的人數(shù)總量不少，但是比例偏低，且參與的領(lǐng)域不廣泛。有調(diào)查結(jié)果顯示，“社區(qū)中的半數(shù)以上的居民都參加過(guò)社區(qū)的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，但是每天都在履行環(huán)保行為的人很少，有很多公眾還處于完全不參與的狀態(tài)”（吳上進(jìn)、張蕾，2004）。同時(shí)，在參與的過(guò)程中，公眾的積極性普遍不高，只注重表面工程，把自己視為參與者、參加者，缺乏主人翁精神，也并沒(méi)有把自己作為參與的主體，而且公眾大多僅對(duì)自己的行為進(jìn)行約束，對(duì)于他人的行為不聞不問(wèn)，公眾參與生態(tài)文明的追求只是停留在表面，并沒(méi)有把環(huán)保行為貫徹滲入日常生活當(dāng)中。

二是由于賦權(quán)不足，軟件與硬件配套不足，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的途徑和方式也比較被動(dòng)、有限?！芭c純粹通過(guò)宣傳教育來(lái)啟發(fā)公眾環(huán)境意識(shí)、形塑環(huán)境保護(hù)的價(jià)值觀促進(jìn)公眾參與相比，直接回應(yīng)公眾現(xiàn)實(shí)的環(huán)境利益訴求，保障公眾正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益不受侵害，更能激勵(lì)公眾對(duì)于環(huán)境治理的自覺(jué)關(guān)注和參與，因?yàn)檫@樣的環(huán)境治理與其切身利益相關(guān)”（洪大用，2007）。目前公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的行動(dòng)主要集中在灌輸式的宣傳和教育。參與式的體驗(yàn)，大多數(shù)也只是參加有關(guān)環(huán)境保護(hù)的公益性勞動(dòng)或活動(dòng)，比如單位舉辦的植樹(shù)活動(dòng)，社區(qū)開(kāi)展的環(huán)?；顒?dòng)等，這類活動(dòng)只是淺層、作秀式的“環(huán)境運(yùn)動(dòng)”，而類似于“垃圾分類處理”、“提倡綠色出行”、“使用可回收重復(fù)和使用節(jié)能設(shè)備”等深刻且需要制度保障的日常環(huán)保行動(dòng)，仍需大量的努力付出與習(xí)慣培養(yǎng)，這背后反映的是國(guó)家環(huán)境治理理念的落后，“綠色低碳”生活方式本質(zhì)上需要一系列硬件與軟件制度的輔佐與配合，如大力發(fā)展軌道交通、完善公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化城市規(guī)劃，使得低碳出行變?yōu)榭赡?，又比如能源消費(fèi)稅的設(shè)置合理，很大程度上能夠改變高耗能習(xí)慣與培養(yǎng)綠色環(huán)保的消費(fèi)習(xí)慣，而這些不僅需要時(shí)間、精力與巨大的財(cái)力投入，更需要相關(guān)部門精心組織、科學(xué)設(shè)計(jì)制度架構(gòu)不斷完善，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，這些短板與不足才是中國(guó)環(huán)境治理參與最為薄弱的環(huán)節(jié)。

三是公眾參與缺乏組織性力量，沒(méi)有真正參與到生態(tài)文明建設(shè)的決策和監(jiān)督過(guò)程中，特別是NGO社會(huì)組織發(fā)展薄弱?！芭c西方國(guó)家不同，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)是由政府首先推動(dòng)的。從基本國(guó)策到科學(xué)發(fā)展觀，充分顯示了黨中央對(duì)中華民族高度負(fù)責(zé)的歷史責(zé)任感。好的政治理念必須依靠公眾參與來(lái)落實(shí)，必須建立一套完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)貫徹”（潘岳，2012）。在日本、美國(guó)和中國(guó)香港地區(qū)，“實(shí)施公眾參與的鮮明特點(diǎn)就是信息透明，公眾不僅享有充分的知情權(quán)，而且在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的各個(gè)階段都可以參與其中，參與程序也很健全”（劉紅梅、王克強(qiáng)、鄭策，2006）。公眾參與環(huán)境保護(hù)，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)被公認(rèn)是解決環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)必不可少的重要環(huán)節(jié)，因?yàn)闆](méi)有任何組織或者團(tuán)體可以比“利益相關(guān)者”本身更關(guān)注和了解相關(guān)環(huán)境。公眾參與環(huán)境問(wèn)題比較成熟的國(guó)家，在公眾參與相關(guān)的法律、民間組織建設(shè)、環(huán)境評(píng)價(jià)程序以及公眾的普及教育等方面都有比較成熟和值得借鑒的地方。

但從目前的具體實(shí)踐來(lái)看，鼓勵(lì)和支持公眾參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相關(guān)制度缺失，不少部門依然抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，更害怕“捅婁子、揭蓋子”，對(duì)地方形象有負(fù)面作用，因此，對(duì)于社會(huì)組織及其所推動(dòng)的公眾參在操作層面還存在種種“限制”，甚至在信息不對(duì)稱的情況下，由于公眾的知情權(quán)得不到充分保證導(dǎo)致矛盾激化，釀成本不應(yīng)該出現(xiàn)的“群體性事件”。究其根本，目前國(guó)家依賴的決策體制依然是一種自上而下的集權(quán)型決策體制，對(duì)于社會(huì)力量激發(fā)不足。因此，“我國(guó)公共決策更多的是一種精英決策，決策過(guò)程充其量只是在決策層內(nèi)不同權(quán)力精英及群體之間的政治互動(dòng)，鮮有像西方國(guó)家的多元決策模式下，社會(huì)上各種政治力量、利益集團(tuán)乃至公眾都有可能參與決策，對(duì)決策進(jìn)行牽制或施加影響。此外，我國(guó)公共決策一般較重視輸出性參與，即要求公眾遵守政府的政策，而對(duì)輸入性參與重視不夠，即政府決策尚不能充分吸收公眾的各種建議和信息”（王預(yù)震，周義程，2002）。留給社會(huì)成員、社會(huì)組織的空間極少。這導(dǎo)致了目前國(guó)內(nèi)雖建立了“形式上”的公眾參與監(jiān)督的環(huán)節(jié)，但并未真正的發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的功能，各項(xiàng)制度安排也并非為了充分的發(fā)揮公眾參與的積極作用，環(huán)保型社會(huì)組織發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)則更為艱辛復(fù)雜。

生態(tài)意識(shí)是綠色公眾參與的關(guān)鍵

生態(tài)意識(shí)是綠色公眾參與的關(guān)鍵。要從生態(tài)自然意識(shí)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)意識(shí)、生態(tài)社會(huì)意識(shí)三個(gè)維度把握精神內(nèi)涵與責(zé)任承擔(dān)。首先，生態(tài)自然意識(shí)是指“天人合一、人與自然和諧共處的美好愿景與理想目標(biāo)”。這代表了最為理想和諧的終極目標(biāo)，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方達(dá)成的一致共識(shí)。其次，生態(tài)經(jīng)濟(jì)意識(shí)是指“公眾需普遍意識(shí)環(huán)境資源存在著物理極限，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受客觀限制”這一客觀規(guī)律，市場(chǎng)動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)主體在環(huán)境改革中的重要性日益提高是解決環(huán)境問(wèn)題的積極性因素，而非彼此沖突不可調(diào)和的矛盾關(guān)系。這既需要企業(yè)（市場(chǎng)力量）注重生態(tài)保護(hù)社會(huì)責(zé)任意識(shí)的擔(dān)當(dāng)，大量推廣綠色生產(chǎn)方式，把環(huán)境污染降到最低，也需要普通公民（消費(fèi)者）踐行綠色、環(huán)保、可持續(xù)的健康生活方式，把不必要的浪費(fèi)與消耗降到最低。兩者之間的對(duì)接更需要政府部門相應(yīng)的政策舉措構(gòu)建正向的激勵(lì)機(jī)制，而生態(tài)社會(huì)意識(shí)則意味著環(huán)境治理隸屬于復(fù)雜系統(tǒng)，不是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)機(jī)制、政府管理就能解決的綜合議題，而是涉及每個(gè)社會(huì)成員生產(chǎn)與生活方式的綠色化與生態(tài)化的共同行動(dòng)綱領(lǐng)。

總體來(lái)看，生態(tài)意識(shí)既可由社會(huì)成員在日常的社會(huì)生活中逐漸形成，表現(xiàn)為具體化、可視、生活化實(shí)踐與思考。也可有內(nèi)涵的、建構(gòu)層次的升華機(jī)制，這主要取決于一個(gè)國(guó)家對(duì)國(guó)民環(huán)保教育體系的介入程度及政府的呼應(yīng)和宣傳效果的實(shí)際情況。實(shí)際上，國(guó)家環(huán)境治理的優(yōu)劣評(píng)判，根本無(wú)須以環(huán)保投入占GDP比例是否上升、代價(jià)高昂的各類環(huán)保工程進(jìn)行衡量，若都能崇尚體面自然、綠色環(huán)保的生活與生產(chǎn)方式，身體力行綠色消費(fèi)、綠色交通、綠色住宅等，這既是社會(huì)文明開(kāi)化的真正標(biāo)志，更意味著在這樣一種社會(huì)狀態(tài)下，無(wú)須“超常規(guī)”的經(jīng)濟(jì)手段及各種“嚴(yán)刑峻法”，企業(yè)在環(huán)保社會(huì)責(zé)任的驅(qū)動(dòng)下同樣會(huì)把環(huán)境保護(hù)視為企業(yè)發(fā)展的生命，政府也無(wú)須花費(fèi)大量資源用于本不需要的“控污工程”，每個(gè)公民在自己的責(zé)任范圍內(nèi)踐行經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展之路，只有這種綠色生態(tài)意識(shí)深入社會(huì)肌理，內(nèi)化為每個(gè)公民的實(shí)際行動(dòng)，普惠生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)就能更好地實(shí)現(xiàn)，中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展才能進(jìn)入一個(gè)全新的層次與發(fā)展階段。

綠色公眾參與對(duì)策與反思

未來(lái)，國(guó)家應(yīng)正視公眾合理的環(huán)境訴求，發(fā)展更為公正、合理、有效的制度安排，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，激發(fā)社會(huì)活力，具體內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：

大力培養(yǎng)公眾的科學(xué)生態(tài)意識(shí)，提高綠色社會(huì)參與在日常生活中的實(shí)際“滲透力”。思想是行為的先導(dǎo)，人們只有加強(qiáng)對(duì)綠色生活的認(rèn)識(shí)和理解，增強(qiáng)節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，才能不斷增強(qiáng)綠色生活的內(nèi)在動(dòng)力。相關(guān)部門應(yīng)該廣泛利用新媒體手段發(fā)動(dòng)輿論攻勢(shì)，力推社會(huì)成員的生活方式綠色化，為公眾參與環(huán)保提供最直接、最方便的切入點(diǎn)。通過(guò)社會(huì)化教育手段“滲透”民眾普通生活，使其增強(qiáng)環(huán)境憂患意識(shí)，在衣、食、住、行方面做出自覺(jué)選擇，加快向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的方式轉(zhuǎn)變，踐行生活方式綠色化理念。把生態(tài)環(huán)保作為一種發(fā)自內(nèi)心的生活方式，勿以善小而不為，人人都要行動(dòng)起來(lái)，從自身做起，從身邊小事做起，堅(jiān)持低碳出行，優(yōu)先購(gòu)買節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)品，循環(huán)利用物品，參與垃圾分類等，堅(jiān)決抵制和反對(duì)各種形式的奢侈浪費(fèi)、不合理消費(fèi)。

制度激勵(lì)與自覺(jué)踐行相結(jié)合，把凝聚政府與市場(chǎng)的力量與激發(fā)社會(huì)活力結(jié)合起來(lái)，共同推進(jìn)環(huán)境治理的“現(xiàn)代化”。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，大量中產(chǎn)階層的崛起，越來(lái)越多的消費(fèi)者愿意為明確證明的綠色產(chǎn)品和服務(wù)支付額外費(fèi)用。但是，由于多種因素的影響，市場(chǎng)上的綠色產(chǎn)品和服務(wù)種類相對(duì)有限，直接影響到公眾踐行綠色生活。為此，要積極創(chuàng)造條件，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，滿足和促進(jìn)綠色消費(fèi)需求。要增強(qiáng)綠色供給，推進(jìn)綠色包裝，促進(jìn)綠色采購(gòu)，開(kāi)展綠色回收，以促進(jìn)生產(chǎn)、流通、回收等環(huán)節(jié)的綠色化。要通過(guò)政府引導(dǎo)和激勵(lì)，結(jié)合市場(chǎng)力量，促使更多的行業(yè)和企業(yè)加入“綠色行業(yè)”，提供盡可能多的綠色產(chǎn)品和服務(wù)。為此，相關(guān)部門應(yīng)推進(jìn)政策機(jī)制完善，從制度激勵(lì)角度，在產(chǎn)業(yè)扶持、公共規(guī)劃、稅費(fèi)機(jī)制、信貸金融政策等方面不斷創(chuàng)新，因地制宜制定推動(dòng)生活方式綠色化的政策措施和相關(guān)法規(guī)，引導(dǎo)綠色飲食，推廣綠色服裝，倡導(dǎo)綠色居住，鼓勵(lì)綠色出行，推進(jìn)衣、食、住、行等各領(lǐng)域的綠色化。

保障相關(guān)公民與社會(huì)組織專業(yè)、有序、合理的參與環(huán)境治理決策。公眾參與比較專業(yè)的環(huán)保公共決策面臨一系列挑戰(zhàn)與“兩難困境”，特別是“我國(guó)公共決策一般較重視輸出性參與，即要求公眾遵守政府的政策，而對(duì)輸入性參與重視不夠，即政府決策尚不能充分吸收公眾的各種建議和信息”（王預(yù)震、周義程，2002）。就綠色公眾參與的技術(shù)話題，目前各種媒介的宣傳以及各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施已經(jīng)比較成熟，生態(tài)、環(huán)保、綠色、低碳概念也已融入公眾的日常生活中，生態(tài)文明的理念得到公眾的廣泛認(rèn)可，公眾的環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)逐步增強(qiáng)。但建設(shè)生態(tài)文明不是一朝一夕的事情，需要全社會(huì)的共同參與。政府需用更多制度激勵(lì)來(lái)鼓勵(lì)綠色消費(fèi)、綠色生產(chǎn)，更要放開(kāi)手腳激發(fā)社會(huì)活力、積極鼓勵(lì)年輕人、年輕的環(huán)保組織更多從“主動(dòng)參與”角度展開(kāi)公眾參與，注意傾聽(tīng)群眾呼聲，充分利用群眾力量和智慧，著力解決突出環(huán)境問(wèn)題。要轉(zhuǎn)變管理方式，大力推進(jìn)信息公開(kāi)與公眾參與，努力保障公眾對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，激發(fā)全社會(huì)參與、監(jiān)督環(huán)保的活力。

（作者單位：江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：黃 杰