深化改革的關(guān)鍵在于真正還原市場主體地位

中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。從近兩年的實(shí)踐看，市場化改革的價(jià)值取向已得到廣泛認(rèn)同，改革不斷向縱深方向發(fā)展。但是，真正把資源配置的決定權(quán)交還于市場，處理好政府與市場之間的關(guān)系，絕非一件簡單容易之事。

一、清晰界定政府職能的邊界是關(guān)鍵

正確處理好政府與市場的關(guān)系，真正讓市場在資源配置中起決定性作用，關(guān)鍵核心還是在于清晰界定政府職能的邊界。在這個(gè)邊界以內(nèi)，政府應(yīng)充分行使應(yīng)有的職能，解決市場不能解決的問題；在這個(gè)邊界以外，屬于市場能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決把決定權(quán)交給市場。如果這個(gè)邊界不清晰，政府不僅常常會(huì)越出自己的邊界，干預(yù)本不該干預(yù)的市場活動(dòng)，而且也會(huì)在自己邊界內(nèi)不盡作為。

自然，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，這個(gè)邊界不會(huì)像一條筆直的河流那樣有形地出現(xiàn)，否則就不會(huì)引起眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的爭議，也不會(huì)產(chǎn)生多種多樣的經(jīng)濟(jì)政策方案，乃至于不同的市場經(jīng)濟(jì)國家模式。但是，在經(jīng)濟(jì)學(xué)家或政策制定者的心目中，又必須有一條明確的邊界，必須有清晰的標(biāo)準(zhǔn)來劃分和界定這個(gè)邊界。

第一條標(biāo)準(zhǔn)，也是最為核心的標(biāo)準(zhǔn)，就是邊界內(nèi)外的市場能量及其效果。凡是市場能充分發(fā)揮作用的地方，或者說市場自身能解決問題的地方，就是政府行使經(jīng)濟(jì)職能的邊界線。政府不應(yīng)替代市場，在這條線以外去過多干預(yù)市場。

第二條標(biāo)準(zhǔn)，是看市場是否具備長期效率，是否長期收益大于長期成本。有些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在市場的作用下可能會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)的紊亂，但市場機(jī)制具有自我修復(fù)和優(yōu)化的功能，長期看市場仍然可以自我解決，這類的經(jīng)濟(jì)空間也應(yīng)由市場自我去配置資源，應(yīng)當(dāng)就此劃出邊界。

第三條標(biāo)準(zhǔn)，是看經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否符合國家和民眾的整體利益最大化，是否具備“帕累托效率”。在關(guān)乎國家和長遠(yuǎn)利益的問題上，市場自身行為也有效率，但未必最高，故政府需要在這一邊界范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

對照以上三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在市場經(jīng)濟(jì)中，政府職能作用的邊界范圍主要在以下幾個(gè)方面：

一是市場機(jī)制作用不到或缺乏效率的地方，如公益性產(chǎn)品的生產(chǎn)和公益事業(yè)建設(shè)、沒有足夠經(jīng)濟(jì)效益的公共產(chǎn)品建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等。

二是市場容易失靈的地方，如環(huán)境污染、市場壟斷等。

三是自由競爭無法保護(hù)且有必要保護(hù)的產(chǎn)業(yè)或相關(guān)產(chǎn)業(yè)的地方，如對農(nóng)業(yè)、幼稚型高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、體現(xiàn)本國文化精神的產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)所提供的政府保護(hù)和扶持等。

四是代表國家意志和重大發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，單純市場行為難以滿足上述目標(biāo)的地方，如國防經(jīng)濟(jì)建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域發(fā)展平衡、消除貧困等。

五是代表國家利益爭取更多國際市場空間、企業(yè)能力不足以達(dá)到的地方，如國際重大經(jīng)濟(jì)合同簽訂、促進(jìn)出口、推銷本國關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品，扶持本國企業(yè)開展國際業(yè)務(wù)等。

六是涉及國家未來競爭力、單憑市場機(jī)制難以形成規(guī)模的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地方，如信息網(wǎng)絡(luò)與安全、事關(guān)經(jīng)濟(jì)全局的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、重大產(chǎn)業(yè)整合等。

二、更好發(fā)揮政府作用的主要領(lǐng)域

明晰了政治職能的邊界后，政府就應(yīng)該在邊界范圍內(nèi)的主要領(lǐng)域充分發(fā)揮作用，行使政府的應(yīng)有職能，彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。不屬于這些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，則應(yīng)由市場充分做主。

在現(xiàn)有的市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)當(dāng)在以下主要領(lǐng)域更好地發(fā)揮自身作用。

國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、集中優(yōu)勢辦大事的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在涉及國家長遠(yuǎn)發(fā)展，把握重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，或積極主動(dòng)地融入經(jīng)濟(jì)全球化，積極爭取國家利益的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作用，而且要把這種作用發(fā)揮得更好。市場機(jī)制的作用方向未必時(shí)時(shí)刻刻都和國家長遠(yuǎn)發(fā)展方向相一致，也不會(huì)自發(fā)地去發(fā)現(xiàn)和把握重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，這需要政府根據(jù)國家的意志，出于國家的長遠(yuǎn)利益，審時(shí)度勢、高屋建瓴、把握大局、順應(yīng)大勢、積極有為地發(fā)揮作用，引導(dǎo)資源有序流動(dòng)，同時(shí)充分利用市場機(jī)制，推出一些重大國家戰(zhàn)略，辦成一些大事。例如，在涉及區(qū)域均衡發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)和民族發(fā)展的協(xié)調(diào)性上，國家和地方層面的政府都應(yīng)該積極發(fā)揮作用，而且更有為地發(fā)揮作用，及時(shí)出臺一些有利于長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略，彌補(bǔ)市場機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)?？梢韵胂?，如果沒有國家的開發(fā)大西北的發(fā)展戰(zhàn)略，沒有江蘇的加快蘇北地區(qū)發(fā)展的應(yīng)對戰(zhàn)略，中國東西部地區(qū)的發(fā)展差距，江蘇地區(qū)蘇南、蘇北的發(fā)展差距，一定會(huì)比現(xiàn)在大得多。再如，國家應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的迅速變化，以及加強(qiáng)全球戰(zhàn)略意識，營造更好的國際周邊環(huán)境，提高開放型經(jīng)濟(jì)水平，及時(shí)出臺包括“一帶一路”戰(zhàn)略在內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略和主動(dòng)有為地參與國際經(jīng)濟(jì)競爭的重大綜合發(fā)展戰(zhàn)略，都是政府應(yīng)積極作為的領(lǐng)域，要解決的都不是僅靠市場機(jī)制就能解決的重大發(fā)展問題。

促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展、提升宏觀調(diào)控能力的領(lǐng)域。為保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，保持一定的經(jīng)濟(jì)增速，避免經(jīng)濟(jì)大起大落，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，政府必須行使對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段，構(gòu)建宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控體系，實(shí)施科學(xué)的宏觀調(diào)控。同時(shí)，提高宏觀調(diào)控手段的協(xié)同水平，加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策等手段的協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、協(xié)同性。針對市場機(jī)制的自發(fā)性、趨利性和可能的盲目性，政府應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的稅收、貨幣政策以及必要的產(chǎn)業(yè)政策，對市場資源配置出現(xiàn)的無序和盲目現(xiàn)象加以必要的干預(yù)，同時(shí)充分尊重和利用市場機(jī)制的“自我糾偏”功能，避免或減少資源配置的浪費(fèi)。此外，還要針對國際經(jīng)濟(jì)形勢與環(huán)境的新變化，預(yù)見世界經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和他國宏觀經(jīng)濟(jì)重大變化可能出現(xiàn)的傳導(dǎo)效應(yīng)和溢出效應(yīng)，就財(cái)政、貨幣、匯率、貿(mào)易等宏觀經(jīng)濟(jì)政策及時(shí)采取應(yīng)對或防范措施，以減緩各種突發(fā)事件和經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的沖擊。

改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和增進(jìn)民眾福利的公共產(chǎn)品領(lǐng)域。一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)離不開公共產(chǎn)品的建設(shè)，發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)則需要有充分和高品質(zhì)的公共產(chǎn)品，這類產(chǎn)品的建設(shè)也是更好發(fā)揮政府作用的主要領(lǐng)域。從經(jīng)濟(jì)功能上劃分，公共產(chǎn)品可劃分為兩大類型：第一種類型是有助于改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的公共產(chǎn)品，如大型基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，包括鐵路、公路、大型港口、電站、電網(wǎng)、通信，以及尖端型研發(fā)、礦產(chǎn)和資源勘探、重大裝備制造等，這類基礎(chǔ)設(shè)施或基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，或因投資規(guī)模大、回報(bào)慢，或因技術(shù)要求高、建設(shè)難度大，僅靠市場機(jī)制和價(jià)值規(guī)律短期內(nèi)難以集中必要的資源，而這類建設(shè)又是改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件或國計(jì)民生所必需的，政府就必須充分發(fā)揮作用。尤其是骨干型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及涉及國家安全的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)（如核電、特殊礦產(chǎn)資源開采等），政府職能有很大的作用空間。另一種類型是直接促進(jìn)民生改善，增進(jìn)民眾福利的公共產(chǎn)品，這類公共產(chǎn)品往往是公益性的，包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公共安全、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)、社會(huì)救助等，就需要政府直接發(fā)揮應(yīng)有的職能（包括利用一定的市場手段）。政府還要均衡配置公共資源，既要促進(jìn)公共資源的城鄉(xiāng)間均衡配置，又要促進(jìn)公共資源在不同區(qū)域公平配置。

加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)市場秩序的領(lǐng)域。政府的一個(gè)基本功能就是擔(dān)任“守夜人”，即要維護(hù)社會(huì)的安定，保持正常的秩序。在市場經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)離不開一定范圍和力度的監(jiān)管，離不開市場秩序的制定和維護(hù)，這些都是政府必須作為，而不是市場自身所能解決的。政府要通過規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場活動(dòng)監(jiān)管；還要緊緊圍繞建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，建立公平、開放、透明的市場規(guī)則；要實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、維護(hù)生態(tài)平衡的領(lǐng)域。環(huán)境和生態(tài)問題，屬于公益性的建設(shè)內(nèi)容。市場機(jī)制具有逐利性，不僅不能自發(fā)地對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和促進(jìn)生態(tài)平衡，而且客觀上會(huì)導(dǎo)致環(huán)境的破壞和生態(tài)的失衡，政府在這一領(lǐng)域必須充分發(fā)揮作用。政府在這方面的作用主要表現(xiàn)在：切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，打擊和處罰破壞環(huán)境的行為，構(gòu)建由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面解決制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究等八項(xiàng)制度在內(nèi)的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、當(dāng)前主要矛盾還是市場主體地位不充分

中國的市場經(jīng)濟(jì)是從長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中脫胎而來的，帶有很深厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，其主要表現(xiàn)之一就是政府長期處于強(qiáng)勢，市場則處于弱勢；政府出于主觀意志時(shí)常過多干預(yù)市場，市場自行配置資源的能力被人為限制。十八屆三中全會(huì)提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是對政府與市場之間關(guān)系的一種辯證闡述。我們既要讓市場在資源配置中起決定性作用，又要充分發(fā)揮政府作用，兩者不可偏廢。從中國市場經(jīng)濟(jì)不盡成熟的基本特征和政府角色的習(xí)慣作為看，當(dāng)前的主要矛盾還是市場的主體地位不充分，政府替代市場、過多干預(yù)市場仍是主要問題。

在各種媒體反復(fù)宣傳那句經(jīng)典的關(guān)于政府與市場關(guān)系的表述之后，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，建設(shè)一個(gè)完備的競爭充分的市場體系仍然充滿了困難，進(jìn)展落后于預(yù)期。不少政府部門還把不應(yīng)有的權(quán)利攬?jiān)谑掷?，?xí)慣于審批經(jīng)濟(jì)，甚至人為配置資源，阻礙了市場活力；少數(shù)借助公權(quán)形成壟斷優(yōu)勢的行業(yè)和企業(yè)，依舊維持壟斷地位，繼續(xù)享用獨(dú)占的市場；許多地方政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向依舊高度雷同，導(dǎo)致產(chǎn)能過?，F(xiàn)象嚴(yán)重，政府意志繼續(xù)替代市場選擇；不少地方在城鎮(zhèn)化的口號下仍然在大搞造城運(yùn)動(dòng)，政績工程尾大不掉，野蠻拆遷和野蠻建設(shè)中仍時(shí)常有惡性事故發(fā)生。還有，社會(huì)上還是有股力量，以解決當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的一些問題為理由，質(zhì)疑改革的方向，繼續(xù)熱衷于政府集權(quán)，熱衷于政企不分，熱衷于以政府意志替代市場選擇。所有這些，都表明政府集權(quán)容易放權(quán)難，真正使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用不是提一兩句口號就能實(shí)現(xiàn)的，市場主體地位不充分仍然是主要矛盾。

“十三五”期間是我國全面深化改革的關(guān)鍵階段，也是是否能真正讓市場行使對資源配置決定權(quán)的關(guān)鍵五年。必須旗幟鮮明地沿著深化改革的道路堅(jiān)定地走下去，必須在這五年內(nèi)基本解決市場主體地位不充分的主要矛盾。

“解鈴還須系鈴人”。真正讓市場在資源配置中起決定性作用，關(guān)鍵要害還是在于政府管住自己的權(quán)力。

除特殊商品外，政府不再干預(yù)價(jià)格和市場需求。很長一段時(shí)間以來，政府經(jīng)常出于宏觀調(diào)控的目的，直接干預(yù)市場的價(jià)格制定和供需關(guān)系，把本來屬于市場決定的事情攬?jiān)诹俗约菏种?，結(jié)果吃力不討好，不僅降低了市場效率，而且為權(quán)力尋租留出了空間。最典型的例證就是前些年政府頻繁調(diào)控房地產(chǎn)市場，直接干預(yù)價(jià)格形成和供需關(guān)系，采用行政手段直接限制市場行為，結(jié)果不僅事與愿違，并未達(dá)到調(diào)控初衷，而且還嚴(yán)重扭曲了市場關(guān)系，導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi)。政府限購指令反復(fù)無常，頻繁180°大轉(zhuǎn)彎，不僅對市場運(yùn)行的影響作用逐漸趨小，而且一定程度上影響了政府的公信力。除特殊商品或特殊時(shí)期外，政府不應(yīng)在市場上直接干預(yù)價(jià)格和供求關(guān)系。

除特殊產(chǎn)業(yè)外，政府不再替代市場調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)。關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，政府講了很多年，也努力作為了很多年，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的局面并不理想，最大的癥結(jié)是各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同和低水平傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)尾大不掉，其主要始作俑者往往也是政府。為盡快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，政府往往一廂情愿地加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育做大技術(shù)含量高的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，結(jié)果各地政府均是如此，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度雷同，而且被政府人為扶持起來的產(chǎn)業(yè)往往發(fā)展不可持續(xù)，甚至最終曇花一現(xiàn)。許多政府為了追求GDP，為了保就業(yè)，客觀上也在保護(hù)低水平的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，所以歷經(jīng)多次危機(jī)沖擊和宏觀調(diào)控，絕大多數(shù)地方的落后產(chǎn)業(yè)規(guī)模依舊，產(chǎn)業(yè)升級仍然任重道遠(yuǎn)。市場本來對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有自我調(diào)節(jié)功能，當(dāng)新技術(shù)問世或者經(jīng)濟(jì)處于周期下行，代表落后技術(shù)的產(chǎn)業(yè)首先會(huì)被淘汰，利用高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)也會(huì)經(jīng)歷市場考驗(yàn)，市場會(huì)出現(xiàn)一定的波動(dòng)和結(jié)構(gòu)震蕩，但不久會(huì)自行修復(fù)。政府應(yīng)該主要通過財(cái)政政策和貨幣政策，引導(dǎo)市場力量朝合理的方向調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而不是政府直接出面去人為塑造新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，除特殊產(chǎn)業(yè)外，產(chǎn)業(yè)的形成、發(fā)展及其結(jié)構(gòu)的變化，應(yīng)當(dāng)主要由市場力量來主導(dǎo)。

除特殊要素外，政府不再自行動(dòng)員生產(chǎn)要素。生產(chǎn)要素是市場經(jīng)濟(jì)的基本細(xì)胞，是組織生產(chǎn)的必備條件。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，動(dòng)員生產(chǎn)要素的力量應(yīng)該是市場本身，即通過市場機(jī)制把生產(chǎn)要素調(diào)動(dòng)和利用起來。但是在現(xiàn)階段，政府常常直接出面動(dòng)員生產(chǎn)要素，通過聽命于政府的國有企業(yè)，采取直接或間接融資以及招募勞工的方式，組織生產(chǎn)要素，投資建設(shè)代表政府意志的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目中有相當(dāng)一部分效率低下，還有許多實(shí)際上是政績工程。除了特殊要素以及用于特殊領(lǐng)域外，政府不應(yīng)直接動(dòng)員生產(chǎn)要素，也不應(yīng)通過代表自己意志的國有企業(yè)動(dòng)員生產(chǎn)要素，應(yīng)該確立由市場去調(diào)動(dòng)生產(chǎn)要素的主體地位。即便是必需的體現(xiàn)政府意志的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，也應(yīng)該引入社會(huì)資本，通過市場的辦法集中生產(chǎn)要素。

除特殊需求外，政府不再人為組織市場供給。市場中的產(chǎn)品與服務(wù)，是由企業(yè)與個(gè)人根據(jù)需求的情況來提供供給，并根據(jù)市場中的供求關(guān)系情況形成一種價(jià)格和數(shù)量的均衡，這是市場經(jīng)濟(jì)的本來屬性。但是，在政府強(qiáng)勢行為的主導(dǎo)下，許多本來應(yīng)由市場自行解決的供給被政府行為所替代，變成政府直接提供，或變相由政府提供。例如，為擴(kuò)展城市功能，大量經(jīng)營性場館、旅游設(shè)施等都是由政府直接建造或通過政府融資平臺建造的；還有，為營造招商引資的政績，本由企業(yè)招募勞工改由政府直接出面招募，市場行為變成政府行為，把納稅人的錢財(cái)用在了營利性企業(yè)身上。這些都是政府為求政績而越界的行為，不符合市場經(jīng)濟(jì)的精神。除特殊需求（如國家和社會(huì)安全、民生基本保障等）外，政府不應(yīng)在市場上直接組織供給以替代市場主體。

政府缺乏監(jiān)管、任由市場自發(fā)行為，容易產(chǎn)生市場失靈現(xiàn)象；政府替代市場、造成市場扭曲，容易產(chǎn)生政府失靈現(xiàn)象；倘若政府一味追求政績，不顧客觀規(guī)律，甚至在干預(yù)市場行為中嚴(yán)重“尋租”，則容易產(chǎn)生政府失靈加市場失靈雙重現(xiàn)象。近年來，國內(nèi)一些地方爆發(fā)的特大安全生產(chǎn)責(zé)任事故，里面不僅有失職瀆職行為，還有政府權(quán)力干預(yù)市場的行為，導(dǎo)致資源嚴(yán)重錯(cuò)配，劣幣驅(qū)逐良幣，這類事故造成的破壞力更大。

四、不宜再延續(xù)“強(qiáng)政府”的濃厚色彩

多少年來，外界對江蘇經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和宏觀調(diào)控的特征常常以“強(qiáng)政府”加以概括。很長時(shí)間內(nèi)，江蘇也自言“強(qiáng)政府”是自身發(fā)展的優(yōu)勢，一些官方宣傳也經(jīng)常提到江蘇要發(fā)揮“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場”的疊加優(yōu)勢，對“強(qiáng)政府”的特征做了自我肯定。

雖然對“強(qiáng)政府”如何界定并無統(tǒng)一說法，江蘇的“強(qiáng)政府”特征究竟具有什么內(nèi)涵，也并無一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，但江蘇經(jīng)濟(jì)的“強(qiáng)政府”特征的確是一種共同認(rèn)知。概括而言，江蘇經(jīng)濟(jì)“強(qiáng)政府”的特征主要表現(xiàn)為：一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中強(qiáng)烈體現(xiàn)了快于全國、好于周邊的政府意志，在發(fā)展的目標(biāo)上一般都比其他省份定的要高一些、好一些，并在實(shí)踐中力推這些目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)；二是在政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)所使用的手段上，往往力度更大、措施更強(qiáng)，政府動(dòng)員經(jīng)濟(jì)資源的能力更強(qiáng)，動(dòng)員經(jīng)濟(jì)資源的規(guī)模更大；三是政府集中的資源相對更多，投向體現(xiàn)政府意志的領(lǐng)域也更為明確，從基礎(chǔ)設(shè)施到開發(fā)區(qū)，再到城市建設(shè)，投向集中，建設(shè)規(guī)模巨大；四是國有經(jīng)濟(jì)比重較大，政府對國有經(jīng)濟(jì)的掌控力強(qiáng)，政府性項(xiàng)目或政府意志下的經(jīng)濟(jì)平臺數(shù)量眾多，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有很強(qiáng)的影響力和滲透力。

應(yīng)該看到，若不置入一定的時(shí)代背景和范圍，“強(qiáng)政府”本身并無優(yōu)劣之分，但若從正確把握政府與市場的關(guān)系看，“強(qiáng)政府”的功能在促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展產(chǎn)生明顯效應(yīng)的同時(shí)，也容易在一定程度上模糊政府與市場本應(yīng)界定清晰的關(guān)系，容易出現(xiàn)導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過多的后果，并有可能為政府的政績沖動(dòng)創(chuàng)造條件。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，政府的角色理應(yīng)有所不同。在過去的許多發(fā)展時(shí)期，江蘇的“強(qiáng)政府”治理模式，曾經(jīng)起到有效集中資源、加快發(fā)展的作用。尤其是當(dāng)形勢分析正確、方向把握準(zhǔn)確的時(shí)候，“強(qiáng)政府”功能可以起到事半功倍的效果。但是，在新的時(shí)代背景下，以及從一些現(xiàn)實(shí)問題看，江蘇也應(yīng)該重新審視“強(qiáng)政府”的復(fù)雜內(nèi)涵和多重效應(yīng)，不宜簡單地再把“強(qiáng)政府”視為自己的優(yōu)勢?！笆濉逼陂g，江蘇應(yīng)更加突出市場的主體地位，在指導(dǎo)思想上不宜簡單延續(xù)“強(qiáng)政府”的思維，不宜過分突出“強(qiáng)政府”的色彩。從政府集中的資源和市場自我選擇的能力看，江蘇還是有必要進(jìn)一步放開市場，大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)，深化國有企業(yè)改革，最大限度地調(diào)動(dòng)市場活力，并使財(cái)富更多地向民間傾斜。

長期以來，政府習(xí)慣于強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確立未來幾年的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向，確定若干個(gè)或一批產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。但實(shí)踐證明，政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃成功的少，失敗的多，甚至有的看上去成功的政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是以犧牲市場效率為代價(jià)的。這時(shí)候，“政府失靈”大過“市場失靈”。一般情況下，哪些產(chǎn)業(yè)會(huì)被市場所接受，會(huì)發(fā)展到什么規(guī)模、什么層次，在發(fā)展過程中會(huì)遇到什么樣的機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)，沒有人能預(yù)見到，甚至市場自身也預(yù)見不到。許多政府一廂情愿扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，很可能被市場所淘汰，或者面臨產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的尷尬局面；還有許多政府并未聚焦的產(chǎn)業(yè)，后來的發(fā)展卻是風(fēng)生水起。政府之所以習(xí)慣在中長期規(guī)劃中看重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，主要還是有政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的意志，希望通過幾個(gè)關(guān)鍵“抓手”來迅速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃就是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要“抓手”。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，以及政府與市場的應(yīng)有關(guān)系，“十三五”期間，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)瘜Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。除了已經(jīng)證明屬于重大未來發(fā)展方向、行業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)且高度符合省情的產(chǎn)業(yè)外，一般不必對產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出過多的具體規(guī)劃，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要選擇權(quán)還給市場。政府可以通過規(guī)劃引導(dǎo)企業(yè)和科研單位加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的投入，在相關(guān)領(lǐng)域形成突破，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和結(jié)構(gòu)升級。

與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)和地區(qū)發(fā)展的綜合規(guī)劃能力，營造更好的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?？臻g規(guī)劃和空間范圍內(nèi)的資源配置，政府可以有大的作為。結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)，政府應(yīng)當(dāng)在中長期發(fā)展規(guī)劃中賦予更多的空間引導(dǎo)內(nèi)容，通過功能區(qū)優(yōu)化、高水平的城市化、科學(xué)的生產(chǎn)力布局等，既保護(hù)好環(huán)境，又促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展、培育新的經(jīng)濟(jì)增長極。

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（作者系江蘇省經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長，東南大學(xué)特聘教授）

責(zé)任編輯：高 莉