包頭市管道直飲水項(xiàng)目投資效應(yīng)分析

安娜

[摘 要] 包頭市實(shí)施的管道直飲水工程是由政府主導(dǎo)的，覆蓋范圍廣，明顯改善了居民飲用水的水質(zhì)，但也存在著資金壓力大、效用被高估、產(chǎn)銷差率高、水價(jià)長期低于成本運(yùn)行、工藝設(shè)計(jì)存在缺陷等問題和隱患。基于項(xiàng)目可持續(xù)性的視角，對(duì)包頭市管道直飲水項(xiàng)目的投資效應(yīng)進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，認(rèn)為該項(xiàng)目是不可持續(xù)性的。為了緩解水源污染的危害，在部分小區(qū)或小范圍內(nèi)實(shí)施管道直飲水不失為過渡時(shí)期的一種積極舉措。

[關(guān)鍵詞] 包頭市；管道直飲水；投資效應(yīng)分析；可持續(xù)性

[中圖分類號(hào)] F29 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

一、項(xiàng)目概況

上世紀(jì)末，黃河徑流量日益變小，水質(zhì)持續(xù)惡化，嚴(yán)重影響了包頭市的供水水質(zhì)。為了保證市民的飲用水安全，管道直飲水被提上日程，具體的辦法是采用兩路供水管線：一路管線沿用已建自來水管網(wǎng)供應(yīng)日常生活的自來水，另一條管線專供直接飲用的純凈水。2003年，包頭市政府決定在市四區(qū)和稀土高新區(qū)范圍內(nèi)推出以管道直飲水為主，樓宇供水、自助水屋、現(xiàn)制現(xiàn)售水為補(bǔ)充的健康水工程。經(jīng)過10余年的努力，包頭健康水以“方便、廉價(jià)、安全”深入民心。截至2014年底，包頭健康水工程累計(jì)建成水站73座、分站15座、水屋160個(gè)、現(xiàn)制現(xiàn)售水機(jī)150臺(tái)，涉及新舊小區(qū)520多個(gè)，累計(jì)投資9.12億元，目前受益人口達(dá)176.07萬人，占城區(qū)常住人口的89.83%。其中，管道直飲水設(shè)施覆蓋人口91.15萬人，占比51.8%，水屋和現(xiàn)制現(xiàn)售水機(jī)覆蓋人口84.91萬人，占比48.2%；原水使用地下水設(shè)施覆蓋人口122.62萬人，占比69.64%，原水使用自來水設(shè)施覆蓋人口53.47萬人，占比30.36%。

二、項(xiàng)目實(shí)施的正面效應(yīng)

（一）覆蓋范圍廣，提升了整個(gè)城區(qū)的飲用水水質(zhì)

管道直飲水工程的建設(shè)，包頭市并不是先例。但從覆蓋范圍及惠及人口來看，包頭市管道直飲水水工程應(yīng)是全國首例。包頭市的管道直飲水工程則覆蓋了整個(gè)城區(qū)，直飲水管網(wǎng)是跨區(qū)域?qū)嵤┑?，是以提升整個(gè)城區(qū)的供水水質(zhì)為目標(biāo)。2013年，包頭市成為國內(nèi)首個(gè)基本實(shí)現(xiàn)分質(zhì)供水的百萬人口城市，提升了包頭市整個(gè)城區(qū)的飲用水水質(zhì)。

（二）政府主導(dǎo)的“惠民工程”

目前，國內(nèi)管道直飲水項(xiàng)目的投資運(yùn)營多是企業(yè)行為，純市場方式運(yùn)作，政府主要履行監(jiān)督職能。而包頭市管道直飲水項(xiàng)目則由政府主導(dǎo)的，水價(jià)由政府制定，實(shí)施企業(yè)化運(yùn)營，是一項(xiàng)典型的“惠民工程”，主要體現(xiàn)在了使用方便、經(jīng)濟(jì)環(huán)保，飲用安全、供水保證率高、監(jiān)管嚴(yán)格等方面，見表1。

表1 以政府為主導(dǎo)的包頭市管道直飲水工程的優(yōu)點(diǎn)

（三）水資源置換實(shí)現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用

包頭市的地下承壓水水質(zhì)優(yōu)良，但是39%用于了農(nóng)業(yè)、61%用于了工業(yè)及其他，居民飲用的卻是黃河水，占到飲用水量的70%以上。顯然，十分有限的優(yōu)質(zhì)地下水資源未得到合理利用，優(yōu)水低用，出現(xiàn)了水質(zhì)性缺水現(xiàn)象。包頭市城市建成區(qū)主要在山前沖積平原上，貯存著優(yōu)質(zhì)的地下承壓水資源，但如在此基礎(chǔ)上增加承壓水開采量，滿足城市管道直飲水需求，勢必造成承壓水超采增大，水位下降速度加快，水環(huán)境惡化，因此，使承壓水作為城市管道直飲水的主要水源，必須實(shí)施水源置換。目前，包頭市已全面啟動(dòng)水源置換工程，將封停工業(yè)用地下水源井200眼，把工業(yè)所用地下水置換為黃河水，讓更多的地下水用于群眾生活飲用水。截止2014年，已封停企業(yè)自備井113眼，年減少工業(yè)用地下水720萬立方米以上，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)水優(yōu)用。

三、項(xiàng)目實(shí)施的負(fù)面效應(yīng)

（一）各方資金壓力大

包頭市管道直飲水工程是跨區(qū)域?qū)嵤┑模辉偈切^(qū)的規(guī)模，供水距離遠(yuǎn)。無論是從建設(shè)規(guī)模還是覆蓋范圍來看，該工程的實(shí)施需要投入大量的建設(shè)資金。由于成本費(fèi)用上漲等因素的影響，包頭市管道直飲水項(xiàng)目的戶均投資由最初大約800元上升到目前2000元左右，投資方的資金壓力越來越大。截至2014年底，作為健康水工程主要形式的管道直飲水工程已累計(jì)投入9億余元。

目前，包頭市政府授權(quán)包鋼集團(tuán)、一機(jī)集團(tuán)、北方重工集團(tuán)、惠民水務(wù)、融通水業(yè)等企業(yè)，以特許經(jīng)營的方式，按照“誰投資、誰受益”的原則，建設(shè)運(yùn)營管道直飲水工程。包頭市目前用戶規(guī)模超過5000戶的健康水經(jīng)營企業(yè)6家，國有企業(yè)為主，國有企業(yè)多依靠其母公司生存，沒有貸款。個(gè)別企業(yè)需要從銀行融資，還本付息資金由市財(cái)政籌措。由于水價(jià)長期低于成本運(yùn)行，導(dǎo)致投資方投的越多，虧的越多，投資方的投資積極性嚴(yán)重受挫。截止2013年，因投入不足，一些大型國有企業(yè)健康水實(shí)施區(qū)域內(nèi)的許多市政家屬住宅樓沒有實(shí)施管道直飲水工程。另外，由于建設(shè)資金緊張，存在長期拖欠建設(shè)工程款的情況。很多施工方從2007年開始就開始參與到管道直飲水項(xiàng)目的建設(shè)施工，從2009年開始到2014年，每年大約有30%工程尾款未結(jié)清，最早的尾款累計(jì)拖欠了6年之久。由此也可以看出，投資方的資金壓力確實(shí)非常大。建設(shè)資金短缺的問題一直困擾著包頭健康水工程。

（二）效用被高估

包頭管道直飲水項(xiàng)目實(shí)施以來，項(xiàng)目期望達(dá)到的效果與實(shí)際存在差距，存在效用被高估的情況。首先，居民的實(shí)際用水量遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)用量。設(shè)計(jì)之初，包頭市管道直飲水用水定額確定為2.5升/人·天。而從實(shí)際運(yùn)行看，包頭市管道直飲水居民實(shí)際用水量大約為1升/人·天。實(shí)際用水量遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)用水量，導(dǎo)致了項(xiàng)目實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)低于預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)效益。其次，通過調(diào)研筆者發(fā)現(xiàn)：絕大多數(shù)的居民并不會(huì)選擇直接生飲管道直飲水，會(huì)選擇將管道直飲水燒開后再喝。原因有二：一是部分居民對(duì)管道直飲水的安全性還存有疑問，畢竟不是24小時(shí)全時(shí)段檢測的，將水燒開可以提高水質(zhì)的安全系數(shù)；二是包頭市地處北方地區(qū)，天氣比較寒冷，大多數(shù)居民都不習(xí)慣直接生飲，還是習(xí)慣將水燒開了喝。這無疑降低了鋪設(shè)管道直飲水的效用。

（三）產(chǎn)銷差率居高不下

包頭市管道直飲水項(xiàng)目的產(chǎn)銷差率最高達(dá)到70%左右，即：售水量僅占到供水量的30%左右，生產(chǎn)了100噸管道直飲水，最后賣出去的只有30噸左右，另外大約70噸水都浪費(fèi)了。高產(chǎn)銷率意味著成品水資源的浪費(fèi)，直接影響了運(yùn)營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于包頭市管道直飲水來說，產(chǎn)銷差水量主要包括漏失水量和失竊水量，PPR管的冷脆性、不正規(guī)施工破壞管線及偷逃直飲水的非法用水行為是產(chǎn)銷率高的主要原因。endprint

（四）水價(jià)長期低于成本運(yùn)行

2005年包頭市健康水開始運(yùn)營，健康水水價(jià)定為120/m3。2013年3月1日，開始執(zhí)行調(diào)整后的價(jià)格160/m3。與國內(nèi)其他城市相比，目前包頭管道直飲水的價(jià)格仍為國內(nèi)最低水平，見表2。

表2 各地桶裝水和管道直飲水的水價(jià)情況

2011年初，包頭市供水總公司曾選擇兩個(gè)具有代表性的居民小區(qū)對(duì)售水價(jià)格進(jìn)行測算，測算出兩個(gè)小區(qū)的售水價(jià)格分別為168.37元/m3和247.62元/m3，遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)的政府定價(jià)120/m3。另據(jù)包頭市水務(wù)局的內(nèi)部測算，目前包頭管道直飲水的盈虧平衡點(diǎn)水價(jià)約為290元/m3，以現(xiàn)行供水價(jià)格160/m3根本無法盈利。事實(shí)上，包頭市直飲水供水企業(yè)大多為國有企業(yè)，水價(jià)與成本差額以企業(yè)員工福利的形式由企業(yè)補(bǔ)貼，如果按照市場化運(yùn)營，難以持續(xù)。低水價(jià)運(yùn)行使得水價(jià)背離了水資源價(jià)值，浪費(fèi)水的現(xiàn)象普遍存在，也導(dǎo)致投資運(yùn)營方供水越多，虧損越多。低水價(jià)也使得社會(huì)福利向高收入家庭轉(zhuǎn)移，，收入越高，人均用水量越大，高收入家庭除了飲用外，還將直飲水用于洗菜、澆花、養(yǎng)魚及洗漱等。

（五）工藝設(shè)計(jì)存在缺陷

1.納濾膜處理工藝造成水資源浪費(fèi)。除東河區(qū)外，其他區(qū)域的管道直飲水水源均采用地下承壓水，在處理工藝上根本沒有必要使用納濾膜；其次，納濾膜處理工藝會(huì)使將近一半的原水成為工藝廢水。

2.管網(wǎng)設(shè)計(jì)存在隱患。第一，2006年之前建設(shè)的部分管網(wǎng)未實(shí)現(xiàn)同程循環(huán)。第二，由于用戶終端未設(shè)置倒流防止裝置，導(dǎo)致個(gè)別用戶將其他管道與直飲水管道相連，導(dǎo)致低質(zhì)水入侵直飲水管網(wǎng)的水質(zhì)事故；第三，管道直飲水管網(wǎng)與供熱管線同溝鋪設(shè)，會(huì)出現(xiàn)熱的直飲水和水質(zhì)衛(wèi)生安全問題。并且，管道直飲水回水未經(jīng)消毒直接回流至凈水箱，容易出現(xiàn)水箱水質(zhì)污染，進(jìn)而發(fā)生管網(wǎng)二次污染并使整個(gè)系統(tǒng)受到污染。

3.管材選擇不當(dāng)。目前，包頭市管道直飲水的鋪裝均采用了PPR管，這種管材具有膨脹系數(shù)大、抗老化能力差、冷脆性等特點(diǎn)。包頭地區(qū)氣候比較寒冷，溫度較低時(shí)會(huì)降低管道強(qiáng)度，易損毀導(dǎo)致管網(wǎng)漏損。目前，包頭市管道直飲水的漏損率高達(dá)35%～40%。漏損率高也是造成產(chǎn)銷差率居高不下的主要因素。

四、評(píng)價(jià)結(jié)論及啟示

通過對(duì)包頭市管道直飲水項(xiàng)目的效應(yīng)分析可知，包頭市政府將居民的飲水安全作為了政府要?jiǎng)?wù)，具有積極的社會(huì)影響。然而，該項(xiàng)目的可持續(xù)性將受到質(zhì)疑。

（一）包頭市管道直飲水項(xiàng)目明顯缺乏經(jīng)濟(jì)合理性

受價(jià)格、用量、產(chǎn)銷率等因素的影響，該項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)低于預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，并沒有給投資方帶來合理回報(bào)，各投資方難以收回成本，多虧損運(yùn)行，面臨資金困境，投資建設(shè)積極性日漸下降。另外，該項(xiàng)目投資巨大，受益人口有限。截至2014年底，包頭市管道直飲水工程的投資累計(jì)達(dá)到9億余元，管道直飲水設(shè)施卻只覆蓋人口91.15萬人，僅占受益人口的51.8%。這意味著巨大的投資卻僅有一部分群體受益。

（二）包頭市管道直飲水項(xiàng)目只能作為改善水質(zhì)的過渡性工程

這種專供飲用水的管道供應(yīng)方法不是發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)達(dá)國家，這是不可接受的做法。在新興工業(yè)化國家，也未見過類似的應(yīng)用報(bào)道。僅僅保證專供飲食用的2～3L水的水質(zhì)而另設(shè)管道專供，并不是最可取的供水方式。首先，按照飲用水標(biāo)準(zhǔn)考慮的用水量遠(yuǎn)不止總用水量的1%～2%。居民洗漱、洗滌用水、部分工業(yè)用水及餐飲、賓館等城市公共用水對(duì)供水水質(zhì)的要求并不低于飲用水標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)測算，我國城市供水中需要達(dá)到飲用標(biāo)準(zhǔn)的水量大概要占到總供水量的50%，目前的管道直飲水設(shè)計(jì)只能在一定程度上解決飲水安全問題；其次，在整個(gè)城市范圍內(nèi)實(shí)施管道直飲水存在著顯而易見的不良后果。一方面，在思想和操作上放松保護(hù)水源和改進(jìn)水廠處理技術(shù)的努力，使得現(xiàn)有管網(wǎng)供水水質(zhì)逐漸下降為非飲用水，而飲用水的供應(yīng)量又明顯小于合理的限度。另一方面，片面強(qiáng)調(diào)“分質(zhì)供水”的階段性意義，會(huì)對(duì)未來城市的可持續(xù)發(fā)展造成長遠(yuǎn)的損害。整個(gè)城市范圍內(nèi)的分質(zhì)供水系統(tǒng)其建造和投資回收期都很長。若輕易實(shí)行，若干年后再“撥亂反正”。會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和環(huán)境造成不可逆的傷害；最后，改善飲用水水質(zhì)的基本途徑是提高城市主體供水系統(tǒng)的水質(zhì)。與城市自來水比較，管道直飲水的供水量不足后者的5%，使用率僅占后者的60%。這是“小水”和“大水”的問題，也是局部和整體的問題，切不可因?yàn)楣艿乐憋嬎袕?qiáng)烈的群眾需求和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益就盲目發(fā)展，避免出現(xiàn)舍本逐末的現(xiàn)象。據(jù)相關(guān)測算，要把城市自來水水質(zhì)提高到管道直飲水的《飲用凈水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，其制水成本大約增加不到2元/m3，這在技術(shù)經(jīng)濟(jì)上是可行的?？梢栽囅?，隨著“新水標(biāo)”的推行和實(shí)施，包頭市必然要加強(qiáng)水源保護(hù)，改進(jìn)水廠處理工藝，改善城市輸配水管網(wǎng)，解決系統(tǒng)中存在的二次污染問題，最終自來水水質(zhì)將全面提升。到那時(shí)，投入巨大資金鋪設(shè)的管道直飲水將會(huì)失去存在的價(jià)值和意義。

綜上所述，僅考慮滿足飲用水量需求的管道分質(zhì)供水只能在有限程度上提高居民用水的安全性，是受目前經(jīng)濟(jì)實(shí)力限制而采取的一種過渡性方法。為了緩解水源污染的危害，在部分小區(qū)或小范圍內(nèi)實(shí)施管道直飲水不失為過渡時(shí)期的一種積極舉措，然而在城市大范圍內(nèi)實(shí)施管道直飲水工程則可能是“得不償失”的，從未來城市的供水格局來看，這是一種不可持續(xù)的水資源策略。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]王志強(qiáng)，等.包頭管道直飲水的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策[J].內(nèi)蒙古水利，2011（4）：66-68

[2]王志強(qiáng)，等.包頭管道直飲水設(shè)計(jì)中存在問題的分析及建議[J].2011，36（5）：70-73

[3]季強(qiáng).我國城市分質(zhì)供水現(xiàn)狀分析[J].城鎮(zhèn)供水，2005（5）：51-53

[4]孟佩俊，等.包頭市生活飲用水中無機(jī)陰離子檢測分析[J].現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)，2014，41（23）

[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint