新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)狀況研究
——以山東省乳山市白沙灘鎮(zhèn)為例

■王冠群/文

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)狀況研究
——以山東省乳山市白沙灘鎮(zhèn)為例

■王冠群/文

一、背景

白沙灘鎮(zhèn)位于乳山市南部，北連大孤山鎮(zhèn)，西鄰乳山口鎮(zhèn)，東接徐家鎮(zhèn)，南濱黃海。面積117.9平方千米，人口3.99萬人。轄白沙灘、宮家、大陶家、八甲、小灘、宮家莊45個行政村，48個自然村，目前除銀灘旅游度假區(qū)外，已經(jīng)有五個社區(qū)先后完成建設(shè)。

（一）建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的原因

隨著城鎮(zhèn)一體化建設(shè)的推進(jìn)，濱海新區(qū)的發(fā)展擴(kuò)大，白沙灘鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)相對滯后、公共服務(wù)資源匱乏的問題凸顯，農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了較多的問題。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

究其原因：一是受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對薄弱，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民生活還不寬裕，沒有更多的剩余資金投入基本建設(shè)；二是村民間不存在共同利益，難以形成共識，很難讓農(nóng)民自發(fā)的興修水利、建設(shè)灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施；三是農(nóng)民居住分散增加了施工難度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難

傳統(tǒng)的以村莊為基本單位的經(jīng)濟(jì)模式不符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出的專業(yè)化、規(guī)模化、市場化趨勢，不能滿足農(nóng)民增收致富的愿望。雖然白沙灘鎮(zhèn)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的工作開展了很多年，但大多數(shù)農(nóng)民還是沿襲一家一戶的生產(chǎn)方式，以種植業(yè)為主，漁業(yè)為輔。第一產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村依然是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這種生產(chǎn)方式由于土地零散、經(jīng)營分散，很難專業(yè)化生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營，不利于農(nóng)業(yè)科技的推廣和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。因此，很大程度上阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

3.土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

村莊空心化、半空心化是當(dāng)代農(nóng)村的主要問題。由于農(nóng)村缺少長期統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)民任意選址建房，造成土地資源不能有效充分得到利用。還有部分農(nóng)民長期進(jìn)城務(wù)工，造成農(nóng)村的房屋大量閑置。在農(nóng)村，土地浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

5.農(nóng)村環(huán)境問題突出

白沙灘鎮(zhèn)一些農(nóng)村環(huán)境缺少治理措施，部分地區(qū)出現(xiàn)垃圾亂放、牲畜不圈養(yǎng)的現(xiàn)象，基礎(chǔ)設(shè)施投入少，嚴(yán)重影響了農(nóng)民群眾生活質(zhì)量。村民本身環(huán)保意識薄弱，保護(hù)環(huán)境的觀念沒有深入人心。多次開展環(huán)境整治工作，雖在一定程度上改善了農(nóng)村環(huán)境，但并沒有從根本上解決問題。

（二）建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的優(yōu)越性

1.有利于改善村民的生活質(zhì)量

通過村莊合并，合理布局并且科學(xué)規(guī)劃，著力打造功能齊全、環(huán)境優(yōu)美的新社區(qū)，有利于改善農(nóng)民居住環(huán)境，改善農(nóng)村雜亂的局面，使農(nóng)民享受到更高質(zhì)量的生活和服務(wù)，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。

2.有利于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以后，社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加完善，社區(qū)內(nèi)修建廣場，增加健身娛樂場所及設(shè)施，提高了居民的生活質(zhì)量。完善水、路、電、氣、暖等社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)長久有效的管理機(jī)制。

3.有利于調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

村莊合并、建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)與白沙灘鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。村莊規(guī)模的擴(kuò)大，土地面積的增多，便于在更大范圍內(nèi)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，拉動二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也促進(jìn)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。

4.有利于節(jié)約利用土地

新型農(nóng)村社區(qū)可以集中土地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，有利于解決農(nóng)村“空心村”問題，科學(xué)、合理地使用土地，能夠充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益；同時對原來舊址進(jìn)行整理復(fù)耕，綜合利用，又可增加人均耕地面積，從而多渠道增加農(nóng)民的收入。

5.有利于改善農(nóng)村環(huán)境

新型農(nóng)村社區(qū)建成之后，可以統(tǒng)一管理社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，完善社區(qū)內(nèi)垃圾處理設(shè)備，組織專門人員定時打掃，一定程度上能解決農(nóng)村環(huán)境較差的局面。

二、白沙灘鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的思路與現(xiàn)狀

（一）總體思路

“突破北部、崛起中部、提升南部的發(fā)展思路，乳山加快推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域城市化和農(nóng)村新型社區(qū)化建設(shè)，全力打造‘組織健全、管理民主、設(shè)施配套、服務(wù)完善、文明和諧”的新型農(nóng)村社區(qū)。”這是乳山城市化的發(fā)展總基調(diào)。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，既不是村莊翻新，也不是人口聚居這么簡單，而是通過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改變農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，加快縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

（二）主要模式

1.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要模式

根據(jù)山東省威海市、乳山市先后制定印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》《關(guān)于開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的意見》《關(guān)于農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》等文件規(guī)定，乳山市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要模式有“城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)帶動”模式、“城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展”模式、“龍頭企業(yè)帶動”模式。城鎮(zhèn)開發(fā)帶動模式是對納入城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍的村莊，積極推進(jìn)村集體改制，充分利用本地區(qū)公共設(shè)施和資源，采用“多村一社區(qū)”模式，實(shí)現(xiàn)集中改造。城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展模式是以城鎮(zhèn)發(fā)展為依托，引導(dǎo)城鎮(zhèn)周邊村民和其他有條件的村民向城鎮(zhèn)看齊協(xié)同發(fā)展，擴(kuò)展城鎮(zhèn)發(fā)展的外延，加強(qiáng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)職能，從而實(shí)現(xiàn)新型社區(qū)建設(shè)?！褒堫^企業(yè)帶動”模式，即通過龍頭企業(yè)的引導(dǎo)、帶動作用，一方面為社區(qū)居民提供更多的就業(yè)機(jī)會，另一方面龍頭企業(yè)與周邊村莊緊密聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)各種優(yōu)勢資源的集聚，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供動力。

2.白沙灘鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑

作為依靠銀灘旅游度假區(qū)而發(fā)展起來的白沙灘鎮(zhèn)，很明顯是“城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)帶動”模式。政府決定把銀灘作為旅游業(yè)的主打品牌之后，房地產(chǎn)公司在白沙灘鎮(zhèn)進(jìn)行投資建設(shè)，新區(qū)的住宅建設(shè)使本地區(qū)面貌煥然一新，由此政府開始對該地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行重新規(guī)劃，將沿海地區(qū)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍的村莊，推進(jìn)村集體改制，充分利用各村優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)集中改造，也就是“城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)帶動”模式。

在城鎮(zhèn)開發(fā)帶動模式下，白沙灘鎮(zhèn)進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，實(shí)行舊房改造，有效的解決了農(nóng)村發(fā)展的局限性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、土地浪費(fèi)問題得到有效的改善，農(nóng)村環(huán)境日益優(yōu)化，農(nóng)民的生活質(zhì)量顯著提高。

（三）建設(shè)特點(diǎn)

近年來，白沙灘鎮(zhèn)在實(shí)行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之后，呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)，整個白沙灘鎮(zhèn)的面貌也煥然一新。

1.新的層次定位

新型農(nóng)村社區(qū)是城鄉(xiāng)之間的過渡形態(tài)，新型農(nóng)村社區(qū)不同于過去的“新農(nóng)村”，從概念屬性上看，它已經(jīng)不是傳統(tǒng)農(nóng)村的概念，這一點(diǎn)目前社會上已成共識，但是，新型農(nóng)村社區(qū)又不同于城市。所以，應(yīng)當(dāng)暫時將白沙灘鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)界定為城鄉(xiāng)之間的過渡形態(tài)，這對于白沙灘鎮(zhèn)來說是新的層次定位，有別于過去的農(nóng)村形態(tài)，又不同于現(xiàn)在的城市。

2.新的經(jīng)營方式

新型農(nóng)村社區(qū)開展以來，白沙灘鎮(zhèn)拓寬經(jīng)營方式，在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時力促各產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展。當(dāng)前白沙灘鎮(zhèn)在新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的過程中，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分利用沿海優(yōu)勢，加強(qiáng)“一社一品”建設(shè)。同時引導(dǎo)剩余勞動力搞農(nóng)產(chǎn)品加工、運(yùn)輸、銷售等，拉長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值。適合發(fā)展農(nóng)業(yè)的就發(fā)展農(nóng)業(yè)，適合發(fā)展旅游業(yè)的地區(qū)就發(fā)展旅游業(yè)。充分發(fā)揮農(nóng)民的創(chuàng)造能力，讓農(nóng)民變成現(xiàn)代化的新型農(nóng)民。

3.村莊合并節(jié)約資源

傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是以原自然村或行政村為居住單元，面積有限，區(qū)域空間較小，發(fā)展受到阻礙，不利于公共服務(wù)體系的延伸，不利于節(jié)約與優(yōu)化資源，資源的整合阻礙重重。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)合理規(guī)劃，采用村莊合并的方式，將幾個村子合并為一個社區(qū)，有效解決了資源浪費(fèi)問題，取得了節(jié)約資源的效果。

4.更加和諧的人際關(guān)系

以村莊合并、共同居住為主的居住格局，替代了傳統(tǒng)的家族、村組的舊模式，有助于緩和鄰里、家族矛盾，增加了人與人之間的互動聯(lián)系，為形成“廣入住、大融合、謀發(fā)展、促和諧”的新型人際關(guān)系提供了條件。通過合作者或協(xié)會形式來促進(jìn)集體利益的發(fā)展，能夠有效加強(qiáng)社區(qū)成員集體化合作程度，以此形成更加和諧、穩(wěn)定、理性的新型人際關(guān)系。

5.全新的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

位于農(nóng)村的新型社區(qū)，隨著城市化水平的提高，將會越來越朝著現(xiàn)代城市文明的方向發(fā)展。因此，要制定新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范建設(shè)秩序，避免建設(shè)過程中資源浪費(fèi)和低效率行為。結(jié)合城市社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定符合農(nóng)村發(fā)展的新標(biāo)準(zhǔn)，將城市化理念融入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系化。

三、白沙灘鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的主要問題

白沙灘鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在節(jié)約改善農(nóng)村環(huán)境、集約用地、提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平等方面取得了顯著成效。但是，白沙灘鎮(zhèn)的部分地區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，依然存在一些問題，具體表現(xiàn)在：

（一）社區(qū)服務(wù)不到位

國家對于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)出臺了一系列文件，各級政府對社區(qū)建設(shè)也大力支持，在一定程度上有助于改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)象。但是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個龐大的工程，會消耗大量的財(cái)力、物力、人力。而且農(nóng)村自身?xiàng)l件相對較差，管理困難，短時間難以提升公共服務(wù)的質(zhì)量，在一些社區(qū)仍然存在社區(qū)居民生活不便的情況。社區(qū)服務(wù)中心工作不到位，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，存在群眾到社區(qū)找不到人、辦不成事的現(xiàn)象。

（二）區(qū)域間發(fā)展不平衡

白沙灘鎮(zhèn)南部新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)比較早，而在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)推行仍處在起步階段，這樣使新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)水平差距較大。比如小灘、八甲、常家莊等村，作為試點(diǎn)地區(qū)，已得到政府財(cái)政與政策上的大力支持，資源分配較多，社區(qū)建設(shè)已經(jīng)比較成熟。而翁家埠、六村屯等農(nóng)業(yè)比重較大的地區(qū)則發(fā)展得較慢，資源配備較少。這樣一來，白沙灘鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作差距就比較明顯。

（三）居民的生活成本增加

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改善了農(nóng)村居民的生活環(huán)境的同時，也增加了居民的生活成本。農(nóng)民從農(nóng)房搬到樓房之后，相應(yīng)的就要負(fù)擔(dān)額外的燃?xì)赓M(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)，同時水電費(fèi)也要比原來高出很多。同時生產(chǎn)工具沒地方存放，外出勞作不方便，家禽家畜無處飼養(yǎng)，增加了百姓的生活成本。

四、白沙灘鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的建議

（一）完善服務(wù)，強(qiáng)化職能

1.設(shè)立社區(qū)建設(shè)管理委員會

以原有村兩委班子為主體，圍繞村民自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展、自我監(jiān)督，組織開展新社區(qū)建設(shè)工作，加強(qiáng)社區(qū)管理職能。

2.建立社區(qū)服務(wù)中心

在社區(qū)內(nèi)建立社區(qū)服務(wù)中心，把計(jì)生服務(wù)、戶口遷移等服務(wù)放到服務(wù)中心，建設(shè)村級計(jì)生衛(wèi)生室、社區(qū)警務(wù)室、科普閱覽室、文體活動室、民政工作站、雙擁工作站、綜合服務(wù)社等。同時，將農(nóng)村信用社、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村郵政物流等服務(wù)機(jī)構(gòu)延伸到社區(qū)，實(shí)現(xiàn)凡與社區(qū)群眾基本生活有聯(lián)系的服務(wù)項(xiàng)目，都能在社區(qū)服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)“一站式”集中辦理。

（二）統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)規(guī)劃

白沙灘鎮(zhèn)的現(xiàn)行發(fā)展規(guī)劃為重點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)先行，南部作為全鎮(zhèn)的重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)，發(fā)展速度十分迅速，而北部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主，發(fā)展相對緩慢。針對這種情況，應(yīng)該以“統(tǒng)籌規(guī)劃、試點(diǎn)先行，因地制宜、分類實(shí)施，突出重點(diǎn)、梯次推進(jìn)”為原則，結(jié)合銀灘旅游度假區(qū)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并試點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口規(guī)模、基礎(chǔ)配套，編制了全鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)總體布局和科學(xué)的建設(shè)規(guī)劃。

白沙灘鎮(zhèn)堅(jiān)持以科學(xué)規(guī)劃為導(dǎo)向，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃、合理布局等方面應(yīng)給予充分的重視，確保社區(qū)建設(shè)的科學(xué)性與可行性。在需要的時候可以聘請專業(yè)設(shè)計(jì)院，對新型社區(qū)建設(shè)給予指導(dǎo)和技術(shù)支持。除社區(qū)布局之外，在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)布局及產(chǎn)業(yè)融合、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的長期投資和融資等方面進(jìn)行分析和合理的規(guī)劃。在產(chǎn)業(yè)升級方面，保證第一產(chǎn)業(yè)前提下，力促第二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，確保社區(qū)居民增產(chǎn)增收、集體資產(chǎn)股份制改革等方面也都進(jìn)行適合白沙灘鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃，為新型農(nóng)村社區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展做出充分的準(zhǔn)備。此外，規(guī)劃要體現(xiàn)多元性。堅(jiān)持全方位、多層次推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，要避免“一刀切”的片面行為，劃分區(qū)域，區(qū)別規(guī)劃，循序漸進(jìn)，并在考慮各社區(qū)不同的情況，根據(jù)地方具體情況，因地制宜，規(guī)劃出不同類型的新型農(nóng)村社區(qū)，鼓勵地方創(chuàng)建新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新模式。

（三）以人為本，方便利民

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是白沙灘鎮(zhèn)農(nóng)村發(fā)展的大方向，尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持以人為本，是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的原則。政府在推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中要積極引導(dǎo)，從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持一切為了群眾，切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。要考慮居民原有的生活習(xí)慣，在社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)方式等方面征詢?nèi)罕姷囊庖姡浞挚紤]農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件和承受能力，不要盲目提高居民的生活成本，要把新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃好、管理好，把新型農(nóng)村社區(qū)建成惠民、利民、益民的民心工程。

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)要開展各項(xiàng)實(shí)地調(diào)研，走進(jìn)群眾，深入了解群眾需求、尊重群眾意愿，保證群眾的發(fā)言權(quán)、知情權(quán)和建議權(quán)，結(jié)合調(diào)研反饋，積極改進(jìn)各項(xiàng)工作。對于群眾不認(rèn)可的項(xiàng)目可以開展聽證會，廣泛收集意見，聽取建議，為建設(shè)民主度高、參與度高、科學(xué)度高的新型農(nóng)村社區(qū)奠定基礎(chǔ)。

（作者單位：青島農(nóng)業(yè)大學(xué)）