淺談城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接問(wèn)題

摘要：當(dāng)前土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃分別由國(guó)土(土地)管理部門與規(guī)劃健設(shè))部門編制，兩種規(guī)劃相互脫節(jié)成為普遍性的問(wèn)題、從城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的關(guān)系入手，分析當(dāng)前兩種規(guī)劃街接存在的問(wèn)題，針對(duì)產(chǎn)生這些問(wèn)題的根本原因，從理論基礎(chǔ)、體制、法律等各方面提出加強(qiáng)兩種規(guī)劃相互街接的建議和措施。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2015）06-0031-01

近年來(lái)引起我國(guó)規(guī)劃學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議的問(wèn)題之一就是城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)問(wèn)題，在現(xiàn)行的體制下，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃分別由國(guó)土(土地)管理部門與規(guī)劃(建設(shè))部門編制，由于在法律、體系、技術(shù)、方法等方面的差異，造成兩種規(guī)劃在許多方面難以協(xié)調(diào)。但兩者都是以土地資源合理利用為基本目標(biāo)，兩種規(guī)劃的銜接是非常必要的，本文在此就兩種規(guī)劃的銜接提出一點(diǎn)建議和措施。

一、兩種規(guī)劃的關(guān)系

（一）土地規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是為了合理開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)土地采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、工程等綜合措施而進(jìn)行長(zhǎng)期土地組織的布局與配置，它由各級(jí)人民政府組織編制，包括土地利用總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)是從國(guó)家全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利用出發(fā)，在保護(hù)耕地的前提下，協(xié)調(diào)各類用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地規(guī)模和布局，合理安排土地開(kāi)發(fā)和整理，以促進(jìn)土地資源的充分、高效利用，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）城市規(guī)劃。城市規(guī)劃是指城市人民政府為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署和其體安排。城市規(guī)劃的根本作用是作為建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是保證城市合理地進(jìn)行建設(shè)和城市土地合理開(kāi)發(fā)利用及正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的綜合手段。

（三）兩者的關(guān)系。由規(guī)劃范圍來(lái)看，兩者的關(guān)系是整體與局部，面與點(diǎn)的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃只是其中的一部分。

二、兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)存在的主要問(wèn)題

（一）兩種規(guī)劃的規(guī)劃思路不同。土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級(jí)下達(dá)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、新增建設(shè)用地面積、新增建設(shè)占用耕地面積等控制指標(biāo)，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制，而且是剛性的。城市總體規(guī)劃編制時(shí)，沒(méi)有自上下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，重在從需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，在對(duì)城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)土，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模的設(shè)想，很少考慮耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的問(wèn)題。土地利用總體規(guī)劃屬于有控制規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬無(wú)控制規(guī)劃。由此導(dǎo)致，地方政府熱衷于城市總體規(guī)劃，都期望把自己城市做強(qiáng)做大，而任意擴(kuò)大城市規(guī)模的傾向，規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加土自身利益觀念的驅(qū)使，也喜好大規(guī)劃，對(duì)與土地規(guī)劃的銜接造成很大的困難。

（二）兩種規(guī)劃參數(shù)的統(tǒng)計(jì)口徑不一致。1.人口。城市總體規(guī)劃中，城市人口包括居住在(規(guī)劃)建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和一年以土的暫住人口。土地利用總體規(guī)劃中，城鎮(zhèn)人口僅為城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)常住人口的總和(含常住的非農(nóng)業(yè)戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口和集體戶人口)，不包括流動(dòng)人口。不難看出，前者所稱人口的范疇顯然要比后者大。2.用地指標(biāo)。在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，人均建設(shè)用地指標(biāo)的選取依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ 137一90)的規(guī)定，不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有工E、土地利用規(guī)劃中人均建設(shè)用地指標(biāo)分為城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)，編制過(guò)程中為保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，建設(shè)用地總量與均量都要受到耕地保有指標(biāo)的限制。3.兩種規(guī)劃采用的土地分類體系各異。《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)土資廳發(fā)〔2009]51號(hào))中最新規(guī)定:土地利用總體規(guī)劃采用的土地現(xiàn)狀分類，其用地類型為3個(gè)一級(jí)類,10個(gè)二級(jí)類和33個(gè)三級(jí)類。城市總體規(guī)劃中采用的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137-90)，其用地類型分別為10個(gè)大類,46個(gè)中類，73個(gè)小類、兩種規(guī)劃對(duì)地類存在名稱一致而內(nèi)涵不相一致的問(wèn)題，兩者既有交叉，又有重復(fù)。

三、加強(qiáng)兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)的對(duì)策

（一）以可持續(xù)發(fā)展理論作為兩種規(guī)劃的根本指導(dǎo)理論。既要尋求發(fā)展，又要保護(hù)環(huán)境和資源。在城市規(guī)劃中應(yīng)綜合考慮城市發(fā)展的資源與環(huán)境問(wèn)題，預(yù)測(cè)在不同決策方案下城市系統(tǒng)的潛在發(fā)展水平在土地資源承載力的約束下，提出符合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃建議。拓寬城市規(guī)劃的內(nèi)涵和領(lǐng)域，形成可持續(xù)觀指導(dǎo)下的城市規(guī)劃的新思路。

（二）建立完善的規(guī)劃體系。 區(qū)域規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的深化，是二者在空間布局和物質(zhì)基礎(chǔ)土的落實(shí)，為城市規(guī)劃和其它規(guī)劃提供了宏觀和區(qū)域范圍的經(jīng)濟(jì)技術(shù)依據(jù)。城市規(guī)劃必須以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)， 國(guó)土規(guī)劃是根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的戰(zhàn)略方向和目標(biāo)以及規(guī)劃區(qū)的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)條件，對(duì)國(guó)土的開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)進(jìn)行全面的規(guī)劃。土地規(guī)劃的編制是以國(guó)土規(guī)劃為依據(jù)。

（三）統(tǒng)一各項(xiàng)參數(shù)。為加強(qiáng)城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接，建議各級(jí)人民政府組織編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃時(shí)，使用統(tǒng)一的人口和土地的數(shù)據(jù)。城市用地統(tǒng)計(jì)應(yīng)當(dāng)以城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。城市用地分類、建筑密度和建筑容積率的調(diào)查等方面應(yīng)當(dāng)考慮城市規(guī)劃和建設(shè)部門的需求。城市總體規(guī)劃要充分利用城鎮(zhèn)地籍調(diào)查資料和城市土地定級(jí)估價(jià)資料。各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)當(dāng)精確確定城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模和布局，為編制相應(yīng)土地利用規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。

（四）統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)。建議城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然可以采用城市用地分類，為了適應(yīng)土地資源管理工作，可對(duì)其做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修正，而在規(guī)劃區(qū)外可采用全國(guó)土地利用分類，這樣既可以避免用地分類標(biāo)準(zhǔn)土的相互沖突，也為城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接提供了有利條件。

（五）從法律角度加強(qiáng)兩種規(guī)劃的協(xié)調(diào)。目前，我國(guó)還沒(méi)有真正的一部針對(duì)土地規(guī)劃的法律，導(dǎo)致土地規(guī)劃缺乏法律依據(jù)，這也是造成土地規(guī)劃與城市規(guī)劃脫節(jié)的一個(gè)重要原因。因此應(yīng)盡快籌備起草和頒布《中華人民共和國(guó)土地法》和《土地規(guī)劃法》，這樣才能真正做到城鄉(xiāng)土地和各部門、各產(chǎn)業(yè)用地統(tǒng)一管理，規(guī)范城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃行為，對(duì)城鄉(xiāng)土地實(shí)行用途管制，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃之間的關(guān)系，在土地利用層次土構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的規(guī)劃體系。