我國濕地生態(tài)補償存在的問題及對策

劉子剛　衛(wèi)文斐　劉　喆（中國人民大學，北京 100872）

我國濕地生態(tài)補償存在的問題及對策

劉子剛衛(wèi)文斐劉喆（中國人民大學，北京 100872）

在回顧國家和地方立法狀況的基礎上，分析了我國濕地生態(tài)補償存在的問題，包括立法滯后、制度缺失，補償標準低、補償范圍小，資金不足且來源單一，補償方式單一等問題，提出了我國濕地生態(tài)補償的對策建議。

濕地；生態(tài)補償；立法；問題；對策

濕地生態(tài)補償是一種經濟手段和利益協(xié)調機制（王金南，2013；姜宏瑤等，2010），以促進濕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能保護和恢復以及區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目的（李梓碩，2014；陳兆開， 2009），不僅包括給予濕地保護和恢復者的經濟補償，還包括對濕地開發(fā)利用和破壞者征收生態(tài)補償稅費（姜宏瑤等，2010），用于濕地生態(tài)系統(tǒng)的修復和替代（戴廣翠等，2012）。

在濕地生態(tài)補償的立法和實踐方面，國家和地方政府有關部門通過制定和實施一些相關工程規(guī)劃、部門規(guī)章，以及地方法規(guī)和規(guī)章開展了初步探索，并取得了一定的經驗，但國家層面全面系統(tǒng)且長效的濕地生態(tài)補償制度尚未建立（王金南，2013），濕地生態(tài)補償立法和實踐還存在一些障礙和問題。

1　濕地生態(tài)補償相關政策法規(guī)

1.1國家立法

在國家層面，為進一步推動建立生態(tài)補償機制，《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)［2011］ 35號）要求“加快建立生態(tài)補償機制和國家生態(tài)補償專項資金，擴大生態(tài)補償范圍”?！秶窠洕蜕鐣l(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出“鼓勵、引導和探索實施下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的生態(tài)補償。積極探索市場化生態(tài)補償機制”。

國務院《關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》提出啟動濕地生態(tài)效益補償試點。2010年，財政部建立了中央財政濕地財政補助專項資金，安排資金2億元，與國家林業(yè)局共同開展了濕地保護補助工作?！度珖鴿竦乇Ｗo工程實施規(guī)劃（2011-2015）》將濕地生態(tài)效益補償作為重要內容之一，提出“十二五”期間應加大中央財政濕地保護補助力度，逐步建立濕地生態(tài)效益補償的長效機制。2011年和2012年，中央財政預算4億元開展?jié)竦乇Ｗo補助項目。2013年，國家林業(yè)局出臺《濕地保護管理規(guī)定》，對濕地占用補償和對保護者的補償做出規(guī)定。2014年，中央財政撥付濕地保護和恢復資金15.94億元在黑龍江、吉林、遼寧和內蒙4個省開展退耕還濕和濕地生態(tài)效益補償試點工作。表1為我國濕地生態(tài)補償的相關立法和政策。

表1　國家濕地生態(tài)補償政策法規(guī)

1.2地方立法

在地方層面，很多地方在濕地生態(tài)補償相關政策和法規(guī)建設方面做出了有益探索。全國已有黑龍江、西藏、北京等19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和6個市（自治州）出臺濕地保護條例（表2）。武漢市還專門出臺了《濕地自然保護區(qū)生態(tài)補償暫行辦法》，規(guī)定了應受補償的群體，對不同級別的自然保護區(qū)，制定按面積補償的標準。北京、廣東等地的濕地保護條例提出了濕地占用恢復制度和占用補償制度。江西省對依法占用濕地和利用濕地資源的，按照國家有關規(guī)定收費；對因保護濕地生態(tài)環(huán)境使?jié)竦刭Y源所有者和使用者的合法權益受到損害的，應當給予補償。河北省對濕地實施分級管理，并制定退耕還濕等具體措施。

蘇州市將水稻田、重點生態(tài)濕地村、水源地村納入補償范圍，對因保護生態(tài)環(huán)境造成的經濟損失給予補償。2010-2011年蘇州市共計安排濕地生態(tài)效益補償資金7 000多萬元。天津市安排專項資金，對古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)內集體或個人長期委托管理的土地進行經濟補償。山東省對實施退耕（漁）還濕的農民給予補償，并對農民轉產轉業(yè)給予支持（徐紹史，2013）。廣東、山東和黑龍江省每年分別安排3 000萬元、2 000萬元和1 000萬元開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補償試點。云南拉市海對濕地周邊失地農民給予每戶65元/667 m2的補助，另有5元作為縣政府公益金，每年合計80萬元補助；湖北洪湖對遷出農民給予6 000元的船只補償和6 000元的漁池建設補助費，對不愿搬遷的每戶安排1.33 hm2養(yǎng)殖水面，并在規(guī)定區(qū)域內養(yǎng)殖。

表2　地方濕地生態(tài)補償政策法規(guī)

2　我國濕地生態(tài)補償存在的問題

我國濕地生態(tài)補償工作剛剛起步，實踐經驗缺乏，在實施過程中主要存在以下問題：

2.1立法滯后

我國當前濕地生態(tài)補償整體立法落后于實踐（萬軍等，2005）。盡管國務院和有關部門出臺了一些規(guī)范性文件和部門規(guī)章，很多地方也頒布了濕地保護法規(guī)，并開展了濕地生態(tài)補償試點，但國家濕地保護條例以及生態(tài)補償條例至今仍沒有出臺?，F(xiàn)有的濕地生態(tài)補償的政策和規(guī)章制度缺乏權威性和約束力，難以突破濕地由多部門交叉管理的矛盾困局。

2.2制度缺失

至今沒有建立濕地占用恢復和補償制度。國家林業(yè)局頒布的《濕地保護管理規(guī)定》中規(guī)定“征收或占用濕地的單位，應當辦理相關手續(xù)并給予補償”，但對于被占用濕地的具體范圍、需辦理哪些手續(xù)以及如何補償沒有具體的規(guī)定，故缺乏可操作性。北京、廣東等地的濕地保護條例根據占補平衡的原則，規(guī)定濕地占用者應當在指定地點恢復同等面積和功能的濕地。蘇州、浙江等地還規(guī)定占用者應按規(guī)定繳納補償金。但是，這些地方法規(guī)亦沒有詳細規(guī)定破壞濕地功能的衡量方法，以及濕地恢復和繳納補償費的具體要求及監(jiān)管措施，這些都導致濕地恢復難以實施。

2.3補償標準低，對生計和發(fā)展重視不夠

由于補償資金有限，目前濕地生態(tài)補償的標準較低。農民得到的補償往往不足以維持生計，甚至有些受損者得不到應有的補償（栗明等，2011）。部分保護區(qū)內移民遷出后，因離開原有生存環(huán)境以及缺乏生存技能，生活質量沒有保障。例如，1998年特大洪水后，洞庭湖和鄱陽湖實施的退田還湖工程。由于補償標準低，且補償政策缺乏持續(xù)性，農戶生計困難。加上2000年以后國家出臺的一系列惠農政策使得農業(yè)收益增加，導致退耕的濕地出現(xiàn)復墾現(xiàn)象（熊鷹等，2004）。2014年實施的退耕還濕試點的補助標準是一次性補助1000元/667 m2，這一標準亦遠低于農業(yè)帶來的持續(xù)收益，無法激勵農民主動退耕。

2.4補償范圍和規(guī)模小

濕地保護補助范圍僅限于林業(yè)系統(tǒng)管理的部分國際重要濕地、濕地自然保護區(qū)和國家濕地公園。退耕還濕試點僅限于內蒙古、吉林和黑龍江省的部分國際重要濕地、國家級自然保護區(qū)周邊地區(qū)。濕地生態(tài)效益補償試點只在候鳥遷飛路線上的重要濕地開展。這些補償實施規(guī)模都很小。

2.5資金不足，來源單一

目前濕地生態(tài)補償的資金均來自中央財政，資金投入不足（翟可等，2013），未利用市場機制（陳世偉等，2010）。地方濕地保護和生態(tài)補償程度受地方財力及重視程度的影響，資金沒有納入同級財政預算，沒有建立長效保護機制，嚴重制約了濕地生態(tài)補償工作的開展。

2.6補償方式單一

目前的濕地生態(tài)補償方式主要以現(xiàn)金補償為主，實物補償為輔，缺乏對退耕農民生存技能的培訓，缺乏多元化補償方式和市場機制的運用。

3　對策建議

3.1加快立法進程，建立濕地占用補償制度

加快制定國家濕地保護條例和生態(tài)補償條例。明確濕地資源的權屬及各部門在濕地管理上的權責劃分。建立濕地登記制度，明確濕地權屬，確定濕地資源的所有權、使用權人以及所登記濕地的具體邊界（龍耀，2014）。確定濕地生態(tài)保護紅線，對濕地進行分區(qū)、分級管理，建立濕地分級分類保護名錄。劃定嚴格保護、不得占用的濕地范圍，以及可以占用，但必須恢復和補償的濕地范圍。

遵循濕地“零凈損失”原則，建立濕地占用補償制度。建議在濕地保護立法中明確提出濕地“零凈損失”原則，設定濕地生態(tài)紅線，建立濕地總量控制及占用補償制度。同時，明確要求不僅濕地面積不減少，濕地生態(tài)功能也不退化。濕地占用者需得到主管部門的許可，按照占補平衡的原則，在指定地點恢復至少同等面積和功能的濕地。濕地占用者亦可繳納濕地占用補償費，由主管部門委托有資質的專業(yè)機構承擔濕地恢復和創(chuàng)建工程。由于人工濕地的生態(tài)功能不及天然濕地，主管部門應按照一定的比例設置濕地補償率，以保持濕地功能的零凈損失（楊新榮，2014）。主管部門應對濕地恢復工程進行監(jiān)督、檢查和驗收，建立濕地功能快速評估體系，對被破壞濕地的功能和恢復濕地的效果進行評估。合理確定濱海濕地占用補償費的標準，根據各地區(qū)社會經濟發(fā)展水平和土地價格實行差別費率。

3.2加大財政支持力度，建立濕地生態(tài)效益補償基金，提高補償標準

由于資金不足導致目前濕地生態(tài)補償的范圍和規(guī)模小、補償標準低。建立濕地生態(tài)補償基金，將濕地生態(tài)補償納入中央和地方財政預算，才能建立長效的濕地生態(tài)補償機制。適當提高補償標準，可提高濕地周邊居民的積極性，從而促進濕地保護和恢復。理論上，濕地生態(tài)補償標準應以濕地保護和恢復者的直接投入和機會成本為下限，以濕地生態(tài)系統(tǒng)服務效益的增加值為上限（熊鷹等，2004）。在實踐過程中，采用基于成本的方法確定濕地生態(tài)補償標準更具可操作性。因此，管理部門應科學核算濕地保護和恢復工程的成本，以及濕地區(qū)域居民移民、退耕、禁漁、禁牧等的損失，以確定補償標準。濕地生態(tài)補償標準可根據不同地區(qū)、不同時間段的經濟發(fā)展水平和濕地保護狀況進行動態(tài)調整。

3.3明確補償主體，拓展資金來源，探索市場機制

生態(tài)補償的最終效果取決于補償資金的籌集和落實情況。濕地的公共物品屬性決定了政府在補償資金籌集和管理上的主要責任。目前濕地生態(tài)補償資金主要來源于財政，但僅靠政府的投入還不足以滿足生態(tài)補償建設資金的需要，要建立長效的生態(tài)補償機制必須有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。必須建立起政府主導、市場促進、社會參與的生態(tài)補償融資機制，多渠道籌集資金。

按照“受益者補償、破壞者恢復”的原則，濕地生態(tài)補償資金應來源于濕地保護的受益者和濕地破壞者，主要包括政府、非政府組織、企業(yè)和個人。濕地生態(tài)服務具有公共產品的屬性，因此，濕地生態(tài)補償資金來源應為政府主導，濕地周邊受益者為輔，爭取來自國際組織和非政府組織的支持。其中，政府財政支持的形式主要包括轉移支付、專項基金、優(yōu)惠政策等。對于不同級別的濕地，主導政府的級別也應有差異，如具有國際意義的濕地應大力爭取國際社會的必要支持（吳耀宇， 2011）。

另外，應當向濕地資源的利用者和污染者收取資源使用費（如水資源費）和排污費。向濕地占用者收取濕地占用補償費，收取的資源費、排污費、補償費等專門用于濕地保護和恢復。除此以外，應引導社會資本的合理介入，充分發(fā)揮社會資本的靈活性，開拓新的資金募集方式，使得相關濕地保護經費水平增強，資金使用效率提高。

建立濕地補償的專業(yè)機構和交易平臺。濕地補償措施對專業(yè)性、科學性有較高要求，濕地開發(fā)者很難具有濕地補償的能力，因此可委托給具有資質的專業(yè)機構進行。建立濕地補償交易平臺，濕地開發(fā)者可通過交易平臺購買濕地信用，濕地補償的專業(yè)機構也可通過交易平臺賣出濕地信用，能夠簡化程序，提高效率，降低交易成本。

3.4構建多元化補償方式

濕地生態(tài)補償的方式主要有：①資金補償。這種方式是目前最常用的做法，退田還湖、退耕還濕、濕地保護補助、濕地生態(tài)效益補償均采用這種方式；②政策補償。采取一些優(yōu)惠政策予以補償，如稅收減免、社會保障、優(yōu)惠貸款等；③實物補償。給予糧食、種苗、肥料等實物補償，例如對退耕農民給予糧食補償；④技術補償。對于轉變生產方式的受補償者提供免費技術支持、咨詢、培訓等服務，提高受補償者的生產技能和技術，以減少其直接損失。但由于濕地周邊社會經濟狀況的多樣性和復雜性，應將兩種或多種補償方式相結合使用，才能提供多種選擇以滿足不同人群的需求。

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Wetland Eco-compensation in China: Problem and Measures

LIU Zi-Gang WEI Wen-Fei LIU Zhe (Renmin University of China, Beijing 100872)

Based on reviews of legislative status of wetland ecocompensation in China, the problems of wetland eco-compensation were analyzed, including legislative lag, institutional defciency， low standards of compensation, limited scope of compensation， shortage of fnance and lack of fnancial sources， singular way of compensation, etc. To solve these problems, measures were proposed for wetland eco-compensation.

Wetland; Ecocompensation; Legislation; Measures

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.04.09

2015-09-25

國家自然科學基金資助項目“農業(yè)政策與濕地保護政策對三江平原濕地影響的空間計量分析”（41371504）；國家重點基礎研究發(fā)展計劃（2013CB430400）

劉子剛 （1971-），女，吉林，副教授，博士，主要研究方向為環(huán)境經濟、濕地管理、自然資源管理。E-mail： zigangliu@163.com