深化縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的思考

彭桂玲

【摘 要】 國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是我國(guó)繼分稅制改革之后對(duì)預(yù)算管理制度的又一次重大改革。本文從縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的基本思路、改革中存在的問(wèn)題等方面，來(lái)探討如何進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，并提出了幾點(diǎn)措施。

【關(guān)鍵詞】國(guó)庫(kù)集中支付制度；改革；措施

目前，由于預(yù)算編制、配套政策、認(rèn)識(shí)等多方面的影響，縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革在實(shí)施中遇到了許多問(wèn)題。筆者以當(dāng)?shù)貒?guó)庫(kù)集中支付制度改革實(shí)踐為參考，對(duì)縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革與完善進(jìn)行分析。

一、縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的基本思路

縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革的核心內(nèi)容，是在科學(xué)合理編制部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系來(lái)管理財(cái)政資金，通過(guò)編制分月用款計(jì)劃來(lái)加強(qiáng)財(cái)政資金支付的計(jì)劃性，通過(guò)實(shí)行直接支付和授權(quán)支付的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金安全高效運(yùn)行。改革的基本思路主要有四個(gè)方面：

一是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。改變各預(yù)算單位自行、分散、多重設(shè)置銀行賬戶的情況，由財(cái)政部門建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，將所有財(cái)政性資金全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理范。二是“三個(gè)不變”原則?！叭齻€(gè)不變”原則是指在開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付制度后，預(yù)算單位的執(zhí)行主體地位不變、資金的使用權(quán)限不變、財(cái)務(wù)管理職責(zé)不變。三是統(tǒng)一設(shè)計(jì)、分步實(shí)施的原則。研究制定具體、統(tǒng)一的改革辦法，根據(jù)實(shí)際情況，選擇部分單位開(kāi)展試點(diǎn)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推行全面改革。四是統(tǒng)一操作平臺(tái)。是指統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)操作平臺(tái)、統(tǒng)一付款程序、統(tǒng)一資金調(diào)度、統(tǒng)一信息收集，確保財(cái)政資金高效安全運(yùn)行。

二、縣級(jí)推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革中的主要問(wèn)題

國(guó)庫(kù)集中支付制度的基本框架和模式在縣級(jí)已基本確立，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的推行，顯著提高了縣級(jí)財(cái)政資金的管理水平。一是增強(qiáng)了資金支出透明度；二是增強(qiáng)了預(yù)算單位支出的計(jì)劃性和預(yù)算約束力；三是提高了資金運(yùn)行效率；四是緩解了財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難和壓力。但在改革推進(jìn)過(guò)程中，也存在一些問(wèn)題和不盡人意的地方，還有待進(jìn)一步深化、協(xié)調(diào)與配合。

1.部門預(yù)算編制精細(xì)化水平有待提高

部門預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)和前提，部門預(yù)算的編制水平?jīng)Q定著國(guó)庫(kù)集中支付改革的范圍和深度。目前縣級(jí)部門預(yù)算編制和管理中還存在不少問(wèn)題：一是預(yù)算編制內(nèi)容不完整。個(gè)別預(yù)算單位故意隱瞞收入，部分上級(jí)補(bǔ)助收入、預(yù)算外資金等未編入年初預(yù)算，造成部門編制的預(yù)算不完整，影響了國(guó)庫(kù)集中支付制度核算內(nèi)容的完整性；二是預(yù)算編制內(nèi)容不詳細(xì)。部分預(yù)算單位年初申報(bào)的項(xiàng)目支出未細(xì)化到具體項(xiàng)目和預(yù)算單位，影響了國(guó)庫(kù)集中支付效率；三是預(yù)算約束力不強(qiáng)。部分預(yù)算單位年初預(yù)算考慮不全，甚至遺漏重要項(xiàng)目支出，以致頻繁追加支出，年初預(yù)算不到位，在一定程度上限制了國(guó)庫(kù)集中支付改革的正常運(yùn)行。

2.配套信息化系統(tǒng)建設(shè)不完善

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)面廣量大，必須以現(xiàn)代化的財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)執(zhí)行系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)為依托，才能確保財(cái)政資金支付的安全高效。目前大部分縣級(jí)財(cái)政現(xiàn)有的財(cái)政信息管理系統(tǒng)和支付清算系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)財(cái)、稅、庫(kù)、銀之間的信息資源共享，不利于各類財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)安全、透明、高效運(yùn)行。

3.配套的相關(guān)法律法規(guī)不完善

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革要求國(guó)庫(kù)加強(qiáng)資金的監(jiān)管、預(yù)測(cè)和分析，目前的法律法規(guī)及管理辦法并未真正為國(guó)庫(kù)的資金監(jiān)管權(quán)提供確切的依據(jù)。如新《預(yù)算法》規(guī)定，“各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行”，但并未明確指出財(cái)政部門有權(quán)實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算單位零余額賬戶的資金變動(dòng)；目前出臺(tái)的一些管理文件如《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度試點(diǎn)方案》等，大都是制度性文件，未上升到法律的高度，不具有法律的權(quán)威性。

三、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革與完善的相關(guān)措施

1.完善部門預(yù)算編制，夯實(shí)國(guó)庫(kù)集中支付基礎(chǔ)

部門預(yù)算是實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付的重要基礎(chǔ)，必須從以下幾個(gè)方面完善縣級(jí)部門預(yù)算編制工作。一是全面實(shí)行綜合預(yù)算。要嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理制度，加強(qiáng)非稅資金收支計(jì)劃、財(cái)政票據(jù)的管理，要建立健全監(jiān)督檢查與處罰制度，逐步將預(yù)算內(nèi)外資金全部納入綜合預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性。二是真正做到零基預(yù)算。在編制預(yù)算時(shí)，要以當(dāng)年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要為依據(jù)，以財(cái)力可能為前提，以“零”為基數(shù)科學(xué)核算和分配各項(xiàng)財(cái)政支出。三是細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。要細(xì)化各項(xiàng)支出的預(yù)算編制內(nèi)容 ，詳細(xì)反映各類支出的金額、方向和用途， 以確保預(yù)算指標(biāo)的及時(shí)下達(dá)和單位用款計(jì)劃的準(zhǔn)確編制。

2.強(qiáng)化銀行賬戶管理，確保財(cái)政資金安全

對(duì)于財(cái)政部門及各預(yù)算單位根據(jù)工作需要在零余額賬戶之外開(kāi)設(shè)實(shí)有資金賬戶，應(yīng)逐步加以規(guī)范和完善，并強(qiáng)化管理力度。首先，要對(duì)開(kāi)戶條件及資格進(jìn)行嚴(yán)格審核，未經(jīng)批準(zhǔn)不允許開(kāi)設(shè)。其次，要對(duì)零余額賬戶與實(shí)有存款賬戶之間劃撥資金等具體問(wèn)題予以具體界定，從源頭上防止違規(guī)賬戶的產(chǎn)生。第三，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)不良賬戶的清理力度，財(cái)政部門應(yīng)與銀行聯(lián)合，對(duì)現(xiàn)有實(shí)有資金賬戶進(jìn)行清理和審核，對(duì)于不符合規(guī)定開(kāi)設(shè)的賬戶堅(jiān)決予以撤銷。

3.完善相關(guān)法律及制度體系，為改革提供法律保障

有關(guān)部門要深入基層，對(duì)基層國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)展情況開(kāi)展調(diào)查、研究和分析，有針對(duì)性的對(duì)《預(yù)算法》《國(guó)家金庫(kù)條例》財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度等涉及國(guó)庫(kù)集中支付的條款作相應(yīng)的修訂和完善，同時(shí)也要建立一些配套的新的管理辦法，如《財(cái)政資金支付條例》等，為國(guó)庫(kù)集中支付制度的高效運(yùn)行提供有效的法律保障。

4.逐步完善集中支付管理信息系統(tǒng)，提高工作效率

一方面，可以依托“金財(cái)工程”建設(shè)，結(jié)合縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革要求，逐步建立和完善覆蓋財(cái)政部門、預(yù)算單位、銀行和稅務(wù)機(jī)關(guān)的現(xiàn)代化財(cái)政管理信息系統(tǒng)和支付清算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，達(dá)到多方對(duì)賬和多渠道監(jiān)控的目的，使各類財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)高效、安全運(yùn)行，提高國(guó)庫(kù)集中支付工作效率。另一方面，財(cái)政部門內(nèi)部要盡快建立財(cái)政業(yè)務(wù)綜合管理平臺(tái)，將預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付、財(cái)務(wù)核算、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、非稅收入征繳等財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合到一個(gè)平臺(tái)上，提高工作效率。