關(guān)于PPP模式的內(nèi)涵研究及對其風險管理機制的相關(guān)建議

朱彧

【摘 要】PPP項目作為目前地方政府緩解債務(wù)壓力、獲取融資的重要途徑，得到從上至下的高度重視和大力推動。其內(nèi)涵在于國家治理現(xiàn)代化的一次體制機制變革以及轉(zhuǎn)變政府職能的需要。充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用、設(shè)計合理的風險分擔機制、約定合理的績效條款，對于保證項目順利運營、為公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的社會公共服務(wù)具有重要影響。

【關(guān)鍵詞】 PPP；內(nèi)涵；風險管理；建議

PPP是Public-Private-Partnerships的縮寫，其中“Public”指政府方，“Private”指社會投資人，通常譯為“公私合作/合營”，2014年9月21日，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（外界熟知的國發(fā)43號文）出臺后，被統(tǒng)一描述為“政府與社會資本合作模式”。

一、PPP模式的內(nèi)涵

PPP的定義為在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和社會資本建立的一種基于合同之上的長期合作關(guān)系，利用市場機制合理分配風險，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效率。但事實上，這只是其狹義的范疇。廣義來看，在平等合作的基礎(chǔ)上，政府利用市場機制，提高政府資源利用效率，增加、改進和優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，實現(xiàn)物有所值目標的行為，都可視為PPP行為，包括上個世紀70年代興起的土地承包責任制和90年代的國企改革。

PPP模式繼國發(fā)43號文出臺后備受熱捧，作為緩解地方財政壓力、創(chuàng)新融資途徑的新模式被各方寄予厚望。財政部在2014年10月23日發(fā)布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》中明確：“通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)”。這對于債務(wù)爆表、平臺融資受限的地方政府來說，通過推動PPP突破債務(wù)瓶頸、保持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，是現(xiàn)實的不二選擇。

然而，不能簡單將PPP等同為一種融資手段。從推廣運用PPP的必要性上來說，它是國家治理現(xiàn)代化的一次體制機制變革以及轉(zhuǎn)變政府職能的需要。十八屆三中全會《全面社會體制改革決定》兩個核心為“依法治國”及“讓市場起決定性作用”，PPP是實現(xiàn)上述兩大核心目標的重要手段；同時，通過以PPP模式進行項目運作，能夠從機制上保障政府資源配置和管理效率提高，達成政府市場雙輪驅(qū)動的經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”，從而實現(xiàn)物有所值，通過平滑財政支出，拓寬政府經(jīng)濟發(fā)展空間，最終實現(xiàn)績效財政。因此，PPP的精髓和內(nèi)涵在于以下四點：第一，依法平等合作，遵循規(guī)范、公正、公開的契約精神；第二，全生命周期績效管理；第三，風險分擔、利益共享；第四，物有所值，少花錢、多辦事、辦好事?？偠灾?，PPP不只是一場婚禮，而是一段婚姻。

同時，通過分析其內(nèi)涵，也可以發(fā)現(xiàn)PPP固有的局限性包括：首先，流程全、標準細、耗時長；其次，政府可通過過度承諾掩飾長期債務(wù)，增加財政風險；第三，如果在模式中設(shè)計不當、交易結(jié)構(gòu)不合理、采購競爭不充分、監(jiān)督不到位，則很難實現(xiàn)風險的真正有效分散轉(zhuǎn)移，影響項目執(zhí)行；最后，并不是所有項目都適合采用PPP模式，在采用該模式之前，需要完成市場測試（即物有所值評價）和財政可承受力評估，謹防PPP濫用。

二、建立合理的PPP模式風險管理機制

PPP項目本質(zhì)是政府向社會資本購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，其風險是多方面的，涉及法律政策調(diào)整、組織協(xié)調(diào)欠缺、融資不到位、運營收入不足、政府違約等多項風險。因此建立合理的風險管理機制，對保證項目順利運營、為公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的社會公共服務(wù)至關(guān)重要。

提升PPP項目的風險管理能力，首要措施是充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用。一個PPP項目涉及項目識別、準備、采購、運營、移交等五個環(huán)節(jié)19個節(jié)點，第三方專業(yè)機構(gòu)可在其中發(fā)揮專業(yè)顧問（編制項目實施方案或技術(shù)方案、物有所值評價、設(shè)計交易結(jié)構(gòu)等）、財務(wù)顧問（進行資產(chǎn)確認、會計處理、物有所值定量分析等）、采購顧問、融資顧問、法律顧問（合同起草談判等）等五大作用，且鑒于其相對政府與社會資本兩方的中立性、客觀性和專業(yè)性，充分發(fā)揮其作用的重要性不言而喻。

PPP項目中對于風險的合理分擔是關(guān)系項目成敗的一個重要因素，設(shè)計一個合理的風險分擔機制，基本原則是風險由對控制該風險最有能力、最有效率的一方承擔。只有風險分配最優(yōu)化，綜合效益才能最大化。風險分配結(jié)果最終體現(xiàn)在收益回報機制中。通常來說，征收征用風險、法律變更風險、土地獲取風險和項目審批風險應(yīng)由政府方承擔；融資交割風險、設(shè)計建設(shè)風險、運營維護風險和市場需求風險應(yīng)由社會資本方承擔；自然不可抗力風險應(yīng)由雙方視具體情況共同承擔。

PPP項目較過去BT模式最大亮點在于，由富于項目經(jīng)驗的社會資本方進行生命周期的項目運營，政府僅按照PPP合同承擔明確的義務(wù)，享受約定的權(quán)利。因此，應(yīng)尤其關(guān)注PPP合同中的“調(diào)價機制”、“超額收益分享機制（即項目公司根據(jù)PPP合同的約定向政府方支付應(yīng)享有的超額收益的制度安排）”相關(guān)條款設(shè)計，以及項目實際績效優(yōu)于約定標準的獎勵條款、未達到標準的懲處或救濟措施制定，確保項目收益的合理性與可持續(xù)性，在提升社會資本的積極性、強化其責任心的同時，助推績效財政實現(xiàn)。