論集中連片特困地區(qū)避災(zāi)移民搬遷政策的雙重作用
——基于陜南移民工程的分析

何得桂 鐘小榮 曾昌儉

論集中連片特困地區(qū)避災(zāi)移民搬遷政策的雙重作用
——基于陜南移民工程的分析

何得桂 鐘小榮 曾昌儉

集中連片特困地區(qū)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的一條有效路徑在于實(shí)施避災(zāi)移民搬遷政策。它有助于顯著改善搬遷戶和社區(qū)的生產(chǎn)、生活條件，也有助于提高移民群體的生活質(zhì)量；它在顯著改善山區(qū)貧困人口的人居環(huán)境的同時(shí)，也促使他們加快擺脫貧困、擺脫風(fēng)險(xiǎn)；它有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)代政府與基層社會(huì)的互動(dòng)以及拓展了自然災(zāi)害治理模式，提高治理貧困的能力。它對(duì)于全國(guó)同類(lèi)地區(qū)開(kāi)展類(lèi)似的移民搬遷活動(dòng)也有借鑒價(jià)值。

精準(zhǔn)扶貧；避災(zāi)移民；移民搬遷；山區(qū)治理；積極作用；消極作用

在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何加快實(shí)現(xiàn)集中連片特困地區(qū)擺脫貧困的目標(biāo)是一項(xiàng)十分重要且緊迫的課題。地處秦巴山集中連片特困地區(qū)核心腹地的陜南地區(qū)近年來(lái)所實(shí)施的山區(qū)避災(zāi)移民搬遷政策，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注并且產(chǎn)生了巨大的社會(huì)影響，它已經(jīng)成為我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的一種有效實(shí)現(xiàn)形式。陜西省啟動(dòng)實(shí)施的陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程因涉及到洪澇災(zāi)害移民、扶貧移民、地質(zhì)災(zāi)害移民、生態(tài)移民等諸多類(lèi)型的移民搬遷，被統(tǒng)稱為避災(zāi)移民搬遷。它所規(guī)劃的公共財(cái)政投資將超過(guò)1110億元，計(jì)劃通過(guò)十年（2011-2020年）的時(shí)間對(duì)陜南地區(qū)28個(gè)縣（區(qū)）中的60萬(wàn)戶、240萬(wàn)人進(jìn)行遷移，移民搬遷數(shù)量前所未有。對(duì)于這項(xiàng)政府推動(dòng)下、區(qū)域性的重大移民搬遷工程，已經(jīng)引起了學(xué)界的重視并產(chǎn)生了不少研究成果［1］，但是已有研究更多的是圍繞這項(xiàng)公共政策實(shí)施所產(chǎn)生的效果、存在問(wèn)題［2］、移民生計(jì)［3］、發(fā)展態(tài)勢(shì)［4］以及對(duì)策建議等方面而展開(kāi)，還相對(duì)缺乏對(duì)這項(xiàng)公共政策所產(chǎn)生和引發(fā)的作用進(jìn)行較為系統(tǒng)的剖析，本研究試圖著重從積極作用和消極作用等方面展開(kāi)相應(yīng)的研究，以彌補(bǔ)既有研究的缺憾。

一、避災(zāi)移民搬遷政策的積極作用

（一）有力改善人居環(huán)境

陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的出發(fā)點(diǎn)之一是去除隱患、“挖險(xiǎn)根”，把受地質(zhì)、洪澇災(zāi)害威脅的群眾搬遷到安全地帶，使他們不再為自然災(zāi)害擔(dān)驚受怕，過(guò)上安心舒心、更有尊嚴(yán)的新生活。通過(guò)有規(guī)劃地移民搬遷進(jìn)行主動(dòng)避讓，可以有效解決洪澇、地質(zhì)災(zāi)害防治等問(wèn)題。通過(guò)把山區(qū)深受自然災(zāi)害影響、基礎(chǔ)設(shè)施難以配套以及交通不便、無(wú)發(fā)展?jié)摿Φ钠h(yuǎn)農(nóng)村居民搬遷到居住安全、地勢(shì)平坦且交通相對(duì)便利的移民安置小區(qū)。這種移民安置形式具有“離土不離鄉(xiāng)”的特點(diǎn)，能最大限度減輕各類(lèi)自然災(zāi)害而帶來(lái)的威脅，極大改善搬遷戶的生存條件，使山區(qū)民眾的生存安全有較為可靠的保障，生活環(huán)境得以根本改變，生活質(zhì)量明顯提高，思想觀念、思維方式和精神面貌發(fā)生了重大變化。

通過(guò)避災(zāi)移民搬遷，組織群眾主動(dòng)從災(zāi)害多發(fā)區(qū)撤離出來(lái)，比較徹底地使群眾遠(yuǎn)離了“災(zāi)害源”。近三年陜南移民搬遷新址沒(méi)有出現(xiàn)一戶因?yàn)?zāi)受損的情景。2012年陜南因地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害而產(chǎn)生的人員死亡和受傷情況比2011年的同期分別減少了80%和70%。問(wèn)卷調(diào)查顯示：有85%的被調(diào)查者認(rèn)為，陜南避災(zāi)移民搬遷工程的最大作用是改善了他們的人居環(huán)境。實(shí)踐表明，尊重自然規(guī)律、主動(dòng)向大自然低頭，是面對(duì)地質(zhì)、洪澇等自然災(zāi)害的理性選擇?！坝杏?jì)劃的將居住在危險(xiǎn)地帶和交通不便的陜南山區(qū)民眾遷移出來(lái)，使他們較為徹底地?cái)[脫危險(xiǎn)以及改善生存環(huán)境是現(xiàn)代政府履行公共管理職能的重要體現(xiàn)。它可以增強(qiáng)山區(qū)群眾的安全感以及對(duì)公共行政組織的認(rèn)同感，從而持續(xù)促進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家與基層社會(huì)之間的互動(dòng)性。除此之外，陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民活動(dòng)的開(kāi)展，是中央與地方政府協(xié)同推進(jìn)的結(jié)果，很大程度上展現(xiàn)了中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，也是改善民生的重要舉措，將成為西部地區(qū)避災(zāi)移民扶貧的新探索?！保?］

（二）加快山區(qū)擺脫貧困

避災(zāi)移民搬遷政策是一項(xiàng)創(chuàng)新性的減貧避災(zāi)探索，“拔窮根”是它的重要目標(biāo)。推進(jìn)陜南避災(zāi)移民搬遷，對(duì)于其加快脫貧致富步伐，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展將具有重要的積極作用。雖然陜南三市的人口數(shù)量、國(guó)土面積分別占到整個(gè)陜西省的24%和34%，但它的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政總收入僅分別占陜西省的11%、2.38%。受到災(zāi)害頻發(fā)的困擾，導(dǎo)致秦巴山區(qū)陷入了“辛苦三年才脫貧，一場(chǎng)災(zāi)害就返貧”的扶貧困境。通過(guò)移民搬遷改變生存環(huán)境，可從根本上破解山區(qū)致貧難題。山區(qū)的一般特點(diǎn)是，地廣人稀，生產(chǎn)生活條件惡劣，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，商品化程度較低，脫貧致富難度大。如果始終在山里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，惡劣的生存條件會(huì)像無(wú)底洞一樣吞噬掉所有投入。陜南移民搬遷，一方面把貧困人口引導(dǎo)聚集到城鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)條件好的人口密集區(qū)，為群眾從事規(guī)模農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)創(chuàng)造了條件；另一方面，隨著山區(qū)人口有序進(jìn)城入鎮(zhèn)，促進(jìn)了農(nóng)民承包地、山林等經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，較好化解了以戶為主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約。

2006年至2008年間，“陜南農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入占全省的比重，僅分別增長(zhǎng)了1.07個(gè)百分點(diǎn)和1.03個(gè)百分點(diǎn)，而關(guān)中地區(qū)則分別增長(zhǎng)了0.09個(gè)百分點(diǎn)和7.24個(gè)百分點(diǎn)，陜北地區(qū)則增長(zhǎng)了13.45個(gè)百分點(diǎn)和12.95個(gè)百分點(diǎn)，陜南與關(guān)中、陜北差距明顯拉大。”［6］2011—2013年，陜南地區(qū)的農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度則高于全國(guó)和全省平均水平。這充分證明移民搬遷是刨掉窮根、減少貧困、富裕農(nóng)民的一項(xiàng)根本舉措。開(kāi)展規(guī)模宏大的避災(zāi)移民搬遷安置活動(dòng)，既是提高陜南城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的一條重要路徑，也是貧困山區(qū)加快擺脫貧困和推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的有力舉措?！皩⑷丝趶牟贿m宜人類(lèi)居住的地方及時(shí)地搬遷出來(lái)，既是一種徹底消除危險(xiǎn)的舉措，也是促進(jìn)貧困人口脫貧致富的有效路徑?！保?］移民安置活動(dòng)已明顯地改善了移民家庭以及村莊社區(qū)的生活生產(chǎn)條件，從而提升生活質(zhì)量。

與以往不同的，這種不再是“簡(jiǎn)單地復(fù)制鄉(xiāng)村”的減貧舉措，擁有投入較少、效果較好的特點(diǎn)。陜南避災(zāi)移民搬遷工程可在一定程度上對(duì)陜西的人口功能區(qū)進(jìn)行重新調(diào)整，有利于這個(gè)區(qū)域的不同要素（社會(huì)、人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、資源、環(huán)境等）之間的相互協(xié)同發(fā)展，進(jìn)而更好地推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外移。“通過(guò)推進(jìn)移民搬遷可以有利于加快地區(qū)城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程?！保?］這意味著，通過(guò)移民搬遷促進(jìn)人口聚集，可以為山區(qū)城鎮(zhèn)化提供現(xiàn)實(shí)路徑。在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)移民搬遷，分類(lèi)引導(dǎo)農(nóng)民就地、就近有序進(jìn)城入鎮(zhèn)，以行政推力，加速形成大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，是廣大山區(qū)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的有效路徑。如果能夠成功實(shí)施，可以加快促進(jìn)秦巴山區(qū)貧困人口脫貧致富，加速農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)而加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的發(fā)展進(jìn)程。

（三）推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)

實(shí)施陜南移民搬遷是落實(shí)“再造一個(gè)山川秀美的西北地區(qū)”的一項(xiàng)重要舉措，也是推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分，為陜南地區(qū)發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造了有利條件。推進(jìn)陜南避災(zāi)移民搬遷，讓生態(tài)脆弱區(qū)減輕環(huán)境壓力，促進(jìn)自然修復(fù)，是加快生態(tài)文明建設(shè)，敬畏大自然、尊重自然規(guī)律的必然選擇。陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程的推進(jìn)，既有助于加快推進(jìn)當(dāng)?shù)氐某鞘谢F(xiàn)代化進(jìn)程，也有利于推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展以及促進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，搬遷地居住者向城鎮(zhèn)社區(qū)進(jìn)行集中安置，有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染壓力的減輕，對(duì)促進(jìn)遷出區(qū)域生態(tài)修復(fù)以及山地森林化生態(tài)建設(shè)進(jìn)程具有積極作用。也就說(shuō)，“采取以農(nóng)民主體、政府推動(dòng)的方式實(shí)施陜南移民工程，既是敬畏大自然和尊重自然規(guī)律的體現(xiàn)，也是推動(dòng)陜南生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要選擇。”［9］通過(guò)移民搬遷實(shí)現(xiàn)“人退林進(jìn)”的局面，可以有效促進(jìn)陜南的生態(tài)功能恢復(fù)。森林是生態(tài)的重要屏障，在當(dāng)前生態(tài)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，保護(hù)廣大山區(qū)的林木、植被尤為重要。通過(guò)移民搬遷，讓群眾住在生產(chǎn)生活條件好的人口聚集區(qū)，降低群眾對(duì)山林的過(guò)度生存依賴，從根本上減少人類(lèi)活動(dòng)對(duì)大自然的擾動(dòng)，可以保持一方凈水凈土。

陜南移民工程不僅較為有效地保障了山區(qū)農(nóng)村居民的人身財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)于陜南水生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)也有利。陜南全部屬于我國(guó)南水北調(diào)中線工程主要水源保護(hù)地的范疇，通過(guò)發(fā)揮“行政力量與社會(huì)力量”幫助那些在高寒偏遠(yuǎn)山區(qū)以及地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)生活的民眾有計(jì)劃地繼續(xù)進(jìn)行遷移，不論是對(duì)于加強(qiáng)秦巴山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，還是更好地保護(hù)好南水北調(diào)中線工程水源安全，均具有極其顯著的戰(zhàn)略價(jià)值。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程，通過(guò)推進(jìn)水源區(qū)居住向城鎮(zhèn)社區(qū)集中，提高了垃圾污水集中處理率和減少農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染，從而促進(jìn)山地森林化的生態(tài)建設(shè)以及移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)的進(jìn)程，維護(hù)和增加了陜南地區(qū)的水源涵養(yǎng)能力。通過(guò)移民安置活動(dòng)，遷出區(qū)域的土地（含耕地、山林等）流轉(zhuǎn)速度可加快，流轉(zhuǎn)的程度能加深，從而為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)創(chuàng)設(shè)有力條件，進(jìn)而更好地推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)向綠色化、現(xiàn)代化等方向發(fā)展。此外，一些地方在移民搬遷安置過(guò)程中所采用的“山下建社區(qū)，山上建園區(qū)”的創(chuàng)新性做法，既提升當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化率，又有力地推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的加快發(fā)展。

（四）加強(qiáng)政府與社會(huì)互動(dòng)

推進(jìn)陜南避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)，讓公共資源高效配置，提高土地、財(cái)政投入和公共服務(wù)設(shè)施使用效益，是公共資源集約節(jié)約利用以及集中財(cái)力惠民生、辦大事的創(chuàng)新之舉。換句話說(shuō)，通過(guò)移民搬遷整合公共資源，可以有效推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，使廣大農(nóng)村居民共同分享現(xiàn)代化發(fā)展的成果。人所共知，陜南山區(qū)群眾居住分散，如果還沿用以往的救災(zāi)和扶貧模式，那么解決基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題成本高、重復(fù)浪費(fèi)、經(jīng)濟(jì)性差。通過(guò)移民搬遷，告別窮鄉(xiāng)僻壤，打破部門(mén)界限，統(tǒng)籌使用相關(guān)資源，推動(dòng)公共財(cái)政與人口聚集同步同向，較好地發(fā)揮了資源聚集效應(yīng)，探索出了加快“城”、“鄉(xiāng)”融合、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的一條捷徑。

“大規(guī)模避災(zāi)移民不僅僅是空間上的遷移，更是一次涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)整合的過(guò)程。”［10］作為社會(huì)互動(dòng)的一種表現(xiàn)及過(guò)程，市場(chǎng)的力量、行政的力量、民眾的力量以及社會(huì)的力量均可在避災(zāi)移民政策的實(shí)施中擁有一定程度上的呈現(xiàn)或表達(dá)。為了拓展陜南移民工程的融資渠道，由陜西省財(cái)政廳和陜西有色金屬控股集團(tuán)有限責(zé)任公司分別出資10億元、20億元，它們還一同組建陜西陜南移民搬遷工程有限公司。該企業(yè)采取了公司化的運(yùn)作模式進(jìn)行移民安置活動(dòng)的資金籌集，以更好地幫助移民安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及移民搬遷安置對(duì)象的房屋修建等各項(xiàng)工作全面展開(kāi)。引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持各種民間社會(huì)資本對(duì)陜南移民工程的積極參與，這也成為了多種籌資模式的一種重要探索與表現(xiàn)。具有主動(dòng)地、前瞻性的特點(diǎn)，將貧困山區(qū)、災(zāi)害多發(fā)區(qū)等不宜居住的村民遷移出來(lái)，從而力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“挖險(xiǎn)根”、“拔窮根”的目的，這相對(duì)于以往由于自然災(zāi)害發(fā)生后才展開(kāi)移民活動(dòng)，可稱得上是公共部門(mén)履行職能以及社會(huì)管理的一種創(chuàng)新性模式。與“應(yīng)急式治理”或“滯后性治理”進(jìn)行比較，該模式已從“滯后性”邁向了“前瞻性”，更加注重的不只是問(wèn)題的“治療”，而是對(duì)問(wèn)題的積極“預(yù)防”，有效地預(yù)測(cè)到問(wèn)題發(fā)生的可能性并應(yīng)用積極有效的一系列預(yù)防舉措，可稱為“預(yù)防式治理”。這對(duì)于基層社會(huì)和諧有顯著地促進(jìn)作用，同時(shí)也是同類(lèi)地區(qū)今后推進(jìn)避災(zāi)移民活動(dòng)的一種可供選擇路徑。可見(jiàn)，避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)有利于多方力量的互動(dòng)與加強(qiáng)，促進(jìn)和構(gòu)建“預(yù)防性治理”模式。

避災(zāi)扶貧移民搬遷工程的實(shí)施，是尊重自然規(guī)律，尊重群眾意愿的科學(xué)決策。它是從根本上解決環(huán)境惡劣地區(qū)群眾生產(chǎn)生活問(wèn)題的有效途徑，也是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重大舉措。在改善山區(qū)農(nóng)民群體的生活及居住條件的同時(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的合理流動(dòng)具有促進(jìn)作用。與此同時(shí)，它也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)揮、循環(huán)發(fā)展的根本舉措，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)建設(shè)與政府治理具有重要意義，將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響。

二、避災(zāi)移民搬遷政策的消極作用

在多維度地分析了陜南避災(zāi)移民搬遷安置政策的積極作用之后，有必要指出其可能存在的一些弊端，以便于更好地分析這項(xiàng)公共政策所可能帶來(lái)的多面向的影響。一是如果相關(guān)制度安排不當(dāng)，特別是僅僅在陜南地區(qū)每個(gè)縣（尤其是每個(gè)鎮(zhèn)）之內(nèi)進(jìn)行遷移，受到當(dāng)?shù)赝恋刭Y源制約和生態(tài)環(huán)境承載力所限，將會(huì)造成自然災(zāi)害因素的轉(zhuǎn)移或搬家，進(jìn)而形成或引發(fā)新的和不可預(yù)見(jiàn)的環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害問(wèn)題，這與避災(zāi)移民搬遷政策“挖險(xiǎn)根”、保生態(tài)的初衷背道而馳；二是政府推動(dòng)下的大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷行為和工程，如果對(duì)山區(qū)移民搬遷對(duì)象的生計(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題不能夠進(jìn)行很好地解決，將會(huì)造成大量的次生貧困人群及規(guī)模不小的脫離土地的失業(yè)農(nóng)民，“拔窮根”的目的也難以實(shí)現(xiàn)；三是假如避災(zāi)移民搬遷工程所需資金籌措不暢，特別是融資渠道和機(jī)制不夠有效形成，很有可能造成財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重超出了地方政府和搬遷對(duì)象承受能力的現(xiàn)象，一定程度上出現(xiàn)“借（負(fù)）債搞搬遷”的現(xiàn)象，進(jìn)而影響到政府的形象；四是如果移民搬遷安置的不科學(xué)、不合理，將致使移民搬遷安置對(duì)象和遷入地的原有居民群體在就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)機(jī)會(huì)和自然資源分配等方面產(chǎn)生不必要的爭(zhēng)奪，從而可能引發(fā)較為嚴(yán)重的社會(huì)沖突和消耗，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。五是如果山區(qū)移民搬遷政策執(zhí)行不到位，特別是出現(xiàn)偏差、扭曲等現(xiàn)象，很有可能偏離移民搬遷的瞄準(zhǔn)機(jī)制，出現(xiàn)“搬富不搬窮”現(xiàn)象，造成“窮人戴帽子，富人得實(shí)惠”的不公問(wèn)題，進(jìn)而削弱政策的預(yù)期成效。這些潛在或者說(shuō)蘊(yùn)含的山區(qū)移民搬遷問(wèn)題，對(duì)這項(xiàng)公共政策的執(zhí)行將產(chǎn)生一定的影響，需要引起政策制定者高度重視并采取有力措施予以規(guī)避。

三、結(jié)語(yǔ)

在集中連片特困地區(qū)實(shí)施避災(zāi)移民搬遷安置政策不僅僅具有重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，還擁有較為顯著的政治意義。對(duì)于避災(zāi)移民搬遷政策的作用分析要從對(duì)維度、多層次、長(zhǎng)時(shí)段進(jìn)行展開(kāi)，只有如此才能更好地評(píng)價(jià)這項(xiàng)公共政策的所蘊(yùn)含的價(jià)值。如果放在歷史發(fā)展長(zhǎng)河、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧等情勢(shì)下進(jìn)行考察，移民搬遷創(chuàng)新中“領(lǐng)跑最先一公里”的陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷活動(dòng)的作用將有可能進(jìn)一步放大和凸顯。當(dāng)然，山區(qū)避災(zāi)移民搬遷政策是一把“雙刃劍”，如果制度安排不當(dāng)或者政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差也將產(chǎn)生若干消極影響。在擺脫貧困的進(jìn)程中，集中連片特困地區(qū)要充分發(fā)揮避災(zāi)移民搬遷政策的積極作用，抑制或者規(guī)避其負(fù)面影響，只有如此才能更好地推進(jìn)山區(qū)的精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)移民搬遷政策的預(yù)期效應(yīng)。

［1］何得桂.西部山區(qū)避災(zāi)扶貧移民型社區(qū)管理創(chuàng)新研究——基于安康的實(shí)踐［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（3）.

［2］張鵬洋，李卓，何得桂.陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的資金來(lái)源問(wèn)題及其破解［J］.經(jīng)濟(jì)師.2013，（7）.

［3］鄢聞，何得桂.可持續(xù)生計(jì)視角下山區(qū)避災(zāi)型移民搬遷問(wèn)題研究［J］.前沿，2014.（1）.

［4］何得桂，廖白平.機(jī)遇與挑戰(zhàn)：西部地區(qū)開(kāi)展避災(zāi)移民的SWOT態(tài)勢(shì)分析——以陜南為例［J］.2014，（2）.

［5］［7］［9］何得桂，李卓.陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的價(jià)值與困境［J］.科學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，2013，（3）.

［6］王帥，陳圣強(qiáng)，劉錦.綠色與開(kāi)發(fā):“資源陜南”的雙重突破［N］.陜西日?qǐng)?bào)，2010-06-30.

［8］李秉文.西部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展程度評(píng)價(jià)研究［J］.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2012，（3）.

［10］何得桂.陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷的風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避策略［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013，（4）.

［責(zé)任編輯：李佳佳］

何得桂（1982—），男，西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會(huì)研究中心研究員、博士研究生，研究方向?yàn)樯絽^(qū)發(fā)展與基層治理；鐘小榮（1994—），男，西北農(nóng)林科技大學(xué)公共管理系學(xué)生，研究方向?yàn)楣舱?；曾昌儉（1995—），男，西北農(nóng)林科技大學(xué)公共管理系學(xué)生，研究方向?yàn)闇p貧與基層治理。（陜西楊凌712100）

陜西省社會(huì)科學(xué)界重大理論與現(xiàn)實(shí)課題資助項(xiàng)目“陜南避災(zāi)扶貧移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展研究”（2015Z023）；陜西省農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新與推廣聯(lián)盟科技項(xiàng)目（軟科學(xué)類(lèi)）“陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的成效評(píng)價(jià)及政策完善研究”（2015C02）；西北農(nóng)林科技大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練重點(diǎn)項(xiàng)目“連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)路徑研究—以石泉縣為例”（2014344）