治理視野下的高校去行政化問題研究

文/彭向剛 范靜波

治理視野下的高校去行政化問題研究

文/彭向剛 范靜波

黨的十八屆三中全會提出我國全面深化改革總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在全面履行政府職能方面，要求“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”。在國家治理體系中，公共事業(yè)治理體系是非常重要的組成部分；在公共事業(yè)體系的各領(lǐng)域中，高校又具有非常重要的地位，因此在治理改革的背景下探討高校去行政化問題很必要。

政府與高校之間的關(guān)系微妙且復(fù)雜，不論在哪個國度、何種社會體制下，高校的屬性天然如此。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力如何和諧共存？學(xué)術(shù)權(quán)力如何擺脫行政權(quán)力的束縛？從中世紀(jì)時期真正意義上的大學(xué)誕生開始直至現(xiàn)在，一直是高校發(fā)展中不斷探討的主題之一。

我國的高等教育改革要進(jìn)入“深水區(qū)”，焦點(diǎn)是去行政化問題。近年來政府將高校去行政化問題作為改革重點(diǎn)，對該問題的研究也成了學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出了“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”的指導(dǎo)思想與“推進(jìn)政校分開、管辦分離”、“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”的工作規(guī)劃。黨的十八屆三中全會《決定》又將這一思想進(jìn)一步深化，提出“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的要求。在我國當(dāng)前的社會發(fā)展階段與傳統(tǒng)文化背景下，如何才能真正去除高校行政化？

一、高校去行政化的內(nèi)涵

近年來關(guān)于高校去行政化的研究文獻(xiàn)不少，但是關(guān)于“去行政化”的內(nèi)涵問題，并沒有一個統(tǒng)一的理解。有人將“去行政化”等同于去除高校的行政級別，有人認(rèn)為“去行政化”就是要去除高校內(nèi)部的行政管理，行政工作由教學(xué)科研教師來承擔(dān)。其實(shí)，高校的“去行政化”不是簡單采用去除高校級別的方式，在我國當(dāng)前的體制安排與文化傳統(tǒng)下，高校的行政級別恰恰是其進(jìn)行外部交流、獲取政府資源與社會資源的保障。行政權(quán)力在高校運(yùn)行中也不可或缺，與學(xué)術(shù)權(quán)力相輔相成，共同保障著高校的良性運(yùn)營。尤其是在我國當(dāng)前的高等教育大眾化階段背景下更是如此。學(xué)校內(nèi)部的許多行政管理工作需要專門的行政機(jī)構(gòu)與行政管理人員承擔(dān)。

真正意義上的高?！叭バ姓?，應(yīng)該去掉的是高等教育中的“官本位”思想、官僚作風(fēng)、行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的強(qiáng)勢地位和不當(dāng)干預(yù)、行政資源對學(xué)術(shù)資源的侵占等。力求使行政權(quán)力服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力，即行政權(quán)力不再干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力，教學(xué)、科研資源的配置也不再采用行政方式。通過真正意義上的“去行政化”，回歸高校學(xué)術(shù)自由，推進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化。

二、高校為何要去行政化？

大學(xué)精神崇尚自主辦學(xué)、學(xué)術(shù)自由，學(xué)術(shù)自治是大學(xué)良性發(fā)展的必然訴求。大學(xué)是區(qū)別于一般行政事業(yè)單位的獨(dú)特組織，具有自身的運(yùn)行規(guī)律。政府對高校過度束縛，會限制高校的知識創(chuàng)新，阻礙高校的發(fā)展并造成資源浪費(fèi)。西方發(fā)達(dá)國家的高校，其自治程度一般都比較高，在法律中都明確規(guī)定了高校的自治機(jī)構(gòu)地位。高校有權(quán)對內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行自我管理，政府部門對其進(jìn)行管理與監(jiān)督。在美國的高等教育體系中，國家與州政府一般不干預(yù)大學(xué)的運(yùn)行。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的良好結(jié)合在英國的高校中得到了實(shí)現(xiàn)，二者共生共存。同時，英國的高校管理還引入了市場運(yùn)作機(jī)制，企業(yè)管理理念在大學(xué)管理中也得到了合理的、適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用。在德國的高校中，高校也享有充分的辦學(xué)自主權(quán)；同時國家為了防止行政權(quán)力的濫用，還通過法律對行政權(quán)力進(jìn)行了明確的約束。正是這種學(xué)術(shù)自治保證了高校良好的運(yùn)行效率與教育質(zhì)量。

高校不同于一般行政事業(yè)機(jī)構(gòu)，高校擁有獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律與價(jià)值訴求。目前我國高等教育領(lǐng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)離學(xué)術(shù)自治還有一定距離。就我國高校與政府的關(guān)系來看，政府處于強(qiáng)勢地位。政府集公立大學(xué)投資者、主辦者、管理者權(quán)力于一身。高校是國家行政管理體系中的一個序列，受教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)；政府對高校劃定級別。在實(shí)際的高校辦學(xué)過程中，學(xué)科設(shè)置、專業(yè)審批、學(xué)位授予、招生計(jì)劃制定、課程結(jié)構(gòu)設(shè)置、人員編制等的決定權(quán)依然在政府手中。在政府對高校管理的過程中，通常將高校作為其附屬機(jī)構(gòu)或下級單位，并采用行政命令的方式。

從高校內(nèi)部來看，廣大教師與學(xué)生的權(quán)力還沒有得到有效的保護(hù)。例如學(xué)術(shù)問題行政評斷、教授無權(quán)參與學(xué)術(shù)資源配置、職稱評聘行政化、教師職業(yè)生涯管理行政化、不鼓勵學(xué)術(shù)共同體的發(fā)展等問題廣泛存在。學(xué)術(shù)資源的行政配置造成了行政領(lǐng)導(dǎo)將優(yōu)勢資源向自己的學(xué)科領(lǐng)域傾斜；行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上、行政地位高于學(xué)術(shù)地位，處長待遇高于教授，還引發(fā)了眾多教授競聘處長的現(xiàn)象。

因此，“去行政化”是提高我國高等教育水平、發(fā)展我國高等教育事業(yè)的關(guān)鍵舉措，也是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化的核心所在。

三、高校去行政化的途徑

（一）真正落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)

治理體系、治理結(jié)構(gòu)與各相關(guān)利益主體間的關(guān)系決定著高校的自治程度；各方利益主體之間博弈平衡點(diǎn)的位置決定著高校的創(chuàng)新水平。要使高校辦學(xué)自主權(quán)落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)大學(xué)學(xué)術(shù)自由與治理民主，政府必須放權(quán)。

我國法律政策對高校辦學(xué)自主權(quán)做出了一定規(guī)定?！吨腥A人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。”黨的十八屆三中全會《決定》提出高等教育體系應(yīng)“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。從以上法律政策可以看出，實(shí)行高校自主辦學(xué)已經(jīng)落實(shí)在了法律層面。從《高等教育法》中對高校辦學(xué)自主權(quán)的說明來看，高校擁有的辦學(xué)自主權(quán)具體包括：“高等學(xué)校根據(jù)社會需求、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例”、“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)”、“高等學(xué)校根據(jù)教學(xué)需要，自主制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動”。在這些規(guī)定中，廣大教師與學(xué)生的權(quán)力并沒有明確說明?！陡叩冉逃ā芬?guī)定的這些權(quán)力還難以說是真正意義上的辦學(xué)自主權(quán)，而是政府在辦學(xué)具體實(shí)施層面對高校進(jìn)行授權(quán)。

要改變政府對高校過度干預(yù)的局面，使高校辦學(xué)自主權(quán)真正落到實(shí)處，就需要政府進(jìn)一步放權(quán)，并且從法律法規(guī)、政策規(guī)定層面對學(xué)術(shù)權(quán)力予以明確保護(hù)。政府放權(quán)主要指在教育資源配置上更多地按照高校自主辦學(xué)的原則和規(guī)律來進(jìn)行，堅(jiān)決糾正按照政府主管部門的意志甚至是個別官員的意志來配置資源。

▲ 新天鵝堡 韋貞哲攝影

（二）明確劃分高校黨政權(quán)責(zé)

我國公立高等學(xué)校實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委是高校的政治核心與領(lǐng)導(dǎo)核心。法律規(guī)定中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。從法律規(guī)定看，除掌握高校的思想方針外，黨委還掌握著內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織設(shè)置權(quán)、干部任免決定權(quán)、決定高校重大事項(xiàng)等權(quán)力。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是基于我國基本國情的制度安排，但如果不對黨委領(lǐng)導(dǎo)與行政領(lǐng)導(dǎo)之間的權(quán)責(zé)進(jìn)行清晰明確的劃分，在高校具體運(yùn)行過程中可能產(chǎn)生一些問題。黨委權(quán)力界限不清晰，黨委與校長之間分工不明確，容易引起黨委權(quán)力對行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的不合理干預(yù)，不利于高校自主辦學(xué)與學(xué)術(shù)自由的實(shí)現(xiàn)。在傳統(tǒng)的官本位思想下，還會造成教師的核心價(jià)值觀由學(xué)術(shù)追求向權(quán)力追求偏移，帶來高校的創(chuàng)新精神與學(xué)術(shù)活力受損。因此，在加強(qiáng)黨對高校領(lǐng)導(dǎo)的同時，需要從制度層面對黨委權(quán)力進(jìn)行明確界定，并在學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)決策過程中，鼓勵教師與學(xué)生參與，提高民主化程度，使高校得到有效治理。當(dāng)然，還包括學(xué)校的行政管理與學(xué)院的自主運(yùn)行、校長的行政權(quán)與教授學(xué)術(shù)權(quán)的規(guī)范問題。

（三）改革校長選拔程序

校長是法律規(guī)定的高校法人代表，是大學(xué)的行政指揮核心。校長全面負(fù)責(zé)本校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他管理工作。大學(xué)校長應(yīng)是集教育家、職業(yè)管理者、領(lǐng)導(dǎo)者于一身的一流學(xué)者。我國的大學(xué)校長選拔程序一般是由組織部門制定標(biāo)準(zhǔn)，并提出候選人名單，再對候選人進(jìn)行考核，進(jìn)行民意調(diào)查，然后確定名單，再由上級部門進(jìn)行任命。整個程序由上級黨委及其組織部門、教育行政部門控制，教授與廣大教師的參與度很低。因此，高校的“去行政化”需要改革校長選拔程序，推進(jìn)“教育家治?！?。

（四）保障教授治學(xué)治校

教授治校即讓教授在教學(xué)科研中起主導(dǎo)作用，通過教授會議等組織來依靠教授集體對大學(xué)進(jìn)行治理，充分發(fā)揚(yáng)民主精神。教授治校將校長的權(quán)力進(jìn)行了分散與制衡，既能調(diào)動教授的積極性，又易于高校實(shí)現(xiàn)自治與學(xué)術(shù)自由，提高資源配置效率與辦學(xué)水平。

此外，目前國內(nèi)高校均在加緊進(jìn)行章程的建設(shè)。高校章程上承國家法律法規(guī)，下啟校內(nèi)規(guī)章制度，是高校治理的基礎(chǔ)。在世界一流高校中，章程都發(fā)揮著重要的作用。章程的制定體現(xiàn)著依法治學(xué)的思想，有效的章程能在制度層面保護(hù)學(xué)術(shù)自由。我國已明確規(guī)定設(shè)立學(xué)校必須具備組織機(jī)構(gòu)與章程，學(xué)校按照章程自主管理。隨著《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的頒布，高校章程制定工作被提上了日程，旨在保障學(xué)術(shù)權(quán)力、落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)、建立現(xiàn)代大學(xué)制度。

綜上，我國高校要做到真正的“去行政化”，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自治，就必須突破外圍式的改革而進(jìn)入“深水區(qū)”，深入到法律、制度、體制的層面，這樣才能給予高校充分的辦學(xué)自主權(quán)，從根本上對學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行保障。

（作者系對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授；對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)講師）