貫徹落實中央決策部署精神加快推進生態(tài)文明建設(shè)

□ 解振華

貫徹落實中央決策部署精神加快推進生態(tài)文明建設(shè)

□ 解振華

2015年4月，黨中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），這是我國第一個以中共中央、國務院名義對生態(tài)文明建設(shè)進行專題部署的文件，要求全黨全社會深入持久地推進生態(tài)文明建設(shè)，開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代。

建國以來特別是改革開放以來，我國現(xiàn)代化建設(shè)取得偉大成就的同時，也付出了巨大的資源環(huán)境代價。我們黨提出了“兩個一百年”的奮斗目標，目前我們正處于實現(xiàn)第一個百年奮斗目標、全面建成小康社會的決勝階段，面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化、應對氣候變化壓力不斷增大的嚴峻挑戰(zhàn)，生態(tài)文明建設(shè)總體滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，這已經(jīng)成為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標的重大瓶頸制約。

黨中央、國務院歷來高度重視生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)我國國情不斷探索，從實踐到理論取得積極進展和重大成效。黨的十八大以來，中央就推進生態(tài)文明建設(shè)作出系列決策部署，將生態(tài)文明建設(shè)作為中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來，事關(guān)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)。不久前閉幕的十八屆五中全會，對“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展全局進行總體規(guī)劃和戰(zhàn)略部署，將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念的重要組成部分，作為全面建成小康社會、推進現(xiàn)代化建設(shè)的重要引領(lǐng)之一。我們要充分認識加快推進生態(tài)文明建設(shè)的極端重要性和緊迫性，增強責任感和使命感。

《意見》貫穿生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展要求，堅持問題導向、系統(tǒng)設(shè)計、改革創(chuàng)新，側(cè)重于將中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計和總體部署實化細化，明確了生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、主要目標、重點任務和制度體系，是當前和今后一個時期推動我國生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

《意見》具有很強的戰(zhàn)略性、綜合性、系統(tǒng)性，明確了推進生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，具體來講：

一是把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為建設(shè)生態(tài)文明的基本途徑。發(fā)展是解決我國所有問題的關(guān)鍵，要將發(fā)展建立在資源得到高效利用、生態(tài)環(huán)境受到嚴格保護的基礎(chǔ)之上。綠色發(fā)展，我們一般講綠色發(fā)展主要表示生態(tài)環(huán)保的內(nèi)涵，主要是防治環(huán)境污染，保護修復生態(tài)。但綠色發(fā)展廣義上涵蓋了節(jié)約、低碳、循環(huán)、生態(tài)環(huán)保、人與自然和諧發(fā)展，五中全會提出的綠色發(fā)展就是廣義的綠色發(fā)展，要求在思想理念、價值導向、空間布局、生產(chǎn)方式、生活方式等方面大幅度提高綠色化程度，使人民群眾在天藍、地綠、水凈的環(huán)境中生產(chǎn)生活。循環(huán)發(fā)展就是通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高資源利用效率，變廢為寶、化害為利，少排放或不排放污染物，實現(xiàn)資源“從搖籃到搖籃”永續(xù)利用，從發(fā)展的全過程中解決資源浪費引起的環(huán)境污染問題。五中全會就循環(huán)發(fā)展專門作出了部署，要求實施循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)計劃，推行企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合、園區(qū)循環(huán)化改造，大幅度提高資源產(chǎn)出率。低碳發(fā)展是以低碳排放、逐步實現(xiàn)去碳化為特征的發(fā)展。主要通過節(jié)能提高能效、發(fā)展可再生能源和清潔能源、增加森林碳匯等，保障能源安全和積極應對氣候變化，相應解決使用化石能源（煤炭）造成的環(huán)境污染等問題。推動低碳發(fā)展，既是我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在需要，也是順應世界發(fā)展大勢的必然要求。

二是把“綠水青山就是金山銀山”作為建設(shè)生態(tài)文明的價值取向。牢固樹立以人為本，尊重自然、順應自然、保護自然，人類與自然應當和諧相處的理念。在開發(fā)利用自然過程中，要對自然懷有敬畏之心，國土開發(fā)、生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)化發(fā)展等要控制在資源環(huán)境能夠承載的限度以內(nèi)，促進人與自然和諧共生。

三是把落實“五位一體”作為建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵?！兑庖姟访鞔_了將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的路徑及方式。融入經(jīng)濟建設(shè)，就是要改變以GDP增長率論英雄的發(fā)展觀，更加注重發(fā)展的質(zhì)量和效益，使經(jīng)濟增長建立在資源能支撐、環(huán)境能容納、生態(tài)受保護的基礎(chǔ)上，與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)。融入政治建設(shè)，就是要把生態(tài)文明建設(shè)作為各級黨委政府的政治責任，建立完善體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的政績考核和責任追究制度。融入文化建設(shè)，就是要將培育生態(tài)文化作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐，確立人與自然和諧的生態(tài)倫理道德觀，納入社會主義核心價值體系，提高全社會生態(tài)文明意識。融入社會建設(shè)，就是要完善公眾參與制度，引導各類社會組織健康有序發(fā)展，形成政府、企業(yè)、民間組織、公眾共同推動的工作格局。

四是把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主作為建設(shè)生態(tài)文明的基本方針。在資源開發(fā)與節(jié)約中，堅持把節(jié)約放在優(yōu)先位置，大幅提高資源利用效率，推動資源節(jié)約循環(huán)高效利用，以最小的資源消耗支撐經(jīng)濟社會發(fā)展；在環(huán)境保護與發(fā)展中，堅持把保護放在優(yōu)先位置，切實解決好大氣、水、土壤污染等突出環(huán)境問題，不斷提升環(huán)境質(zhì)量，在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展；在生態(tài)建設(shè)與修復中，堅持人工修復生態(tài)與生態(tài)自然恢復相結(jié)合，以自然恢復為主，對重點生態(tài)破壞地區(qū)尊重其生境的自然規(guī)律，采取科學的生態(tài)修復保護措施。

在生態(tài)建設(shè)與修復中，堅持人工修復生態(tài)與生態(tài)自然恢復相結(jié)合，以自然恢復為主。圖為閩江河口濕地。

五是把深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動作為建設(shè)生態(tài)文明的基本動力。要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，不斷深化制度改革，推進生態(tài)文明體制、資源環(huán)境價格財稅等改革，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。同時，強化科技創(chuàng)新引領(lǐng)作用，加強基礎(chǔ)科學研究及跨學科交叉研究，不斷提高能源資源利用效率、污染物排放控制能力和生態(tài)環(huán)境保護修復能力。

六是把重點突破和整體推進作為建設(shè)生態(tài)文明的工作方式。立足當前，著力解決對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展制約性強、群眾反映強烈的突出問題，打好生態(tài)文明建設(shè)攻堅戰(zhàn)；著眼長遠，加強頂層設(shè)計與鼓勵基層探索相結(jié)合，持之以恒全面推進生態(tài)文明建設(shè)。

《意見》注重生態(tài)文明建設(shè)的體制和制度創(chuàng)新，要求根據(jù)生態(tài)文明的系統(tǒng)性、整體性特點及其內(nèi)在規(guī)律，提出了十個方面的制度建設(shè)重點。

健全法規(guī)標準。加快完善法律法規(guī)體系，將生態(tài)文明建設(shè)納入法制化軌道。一是立法。研究制定應對氣候變化、節(jié)能評估審查、節(jié)水、生態(tài)補償、濕地保護、土壤環(huán)境保護等方面的法律法規(guī)。二是修法。修訂大氣、水污染防治法、土地管理法、節(jié)能法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、森林法等。三是全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與推進生態(tài)文明建設(shè)不相適應的內(nèi)容，加強法律法規(guī)間的銜接。四是完善標準體系。標準是界定法與非法、加強監(jiān)督管理的重要依據(jù)。要加快制定修訂一批能耗、水耗、地耗、污染物排放、環(huán)境質(zhì)量等方面的標準，實施能效、水效和排污強度“領(lǐng)跑者”制度，加快標準升級步伐。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。這是生態(tài)文明領(lǐng)域的重大體制改革。9月21日，中央印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對加快推進國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革，明確和細化了要求。一是明確責任主體。要在清晰界定各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，推進確權(quán)登記法治化，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊的問題。二是加強用途管制。要按照“山水林田湖”是一個生命共同體的原則，嚴格自然資源資產(chǎn)用途管制制度，構(gòu)建空間規(guī)劃體系，推進各類空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”，建立空間治理體系，明確各類國土空間開發(fā)、利用、保護邊界，嚴禁國土空間用途任意改變，著力解決無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過度、生態(tài)環(huán)境破壞的問題。

健全資源總量管理和全面節(jié)約制度。五中全會提出樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，這就要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的增加資源供給只能依靠開發(fā)原生資源的認識，把節(jié)約資源能源、推動廢棄物循環(huán)利用作為增加資源供給的重要渠道，加強資源消耗總量管理和節(jié)約制度。一是實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動，大幅提高重要資源節(jié)約集約利用水平。二是建立能源消費總量管理和節(jié)約制度，合理確定全國能源消費總量目標，強化能耗強度控制，加強節(jié)能評估審查和節(jié)能監(jiān)察，健全節(jié)能低碳產(chǎn)品和技術(shù)裝備推廣機制，實施近零碳排放區(qū)示范工程。三是完善資源循環(huán)利用制度，實行生產(chǎn)者責任延伸制度，加快推進垃圾強制分類，制定再生資源回收目錄、資源分類回收利用標準，建立資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度。四是健全水、土地、礦產(chǎn)等資源的節(jié)約使用制度。

完善環(huán)境監(jiān)管制度。五中全會提出“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”，這是環(huán)保工作理念和取向的重大轉(zhuǎn)變，這主要是針對環(huán)保工作成效與人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的直接感受不匹配提出來的。要以質(zhì)量作為衡量監(jiān)管是否到位的根本標準，實行最嚴格的環(huán)境保護制度。一是健全環(huán)境保護管理體制，健全嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，強化城鄉(xiāng)環(huán)境保護監(jiān)管和行政執(zhí)法，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。二是完善企業(yè)排污許可證制度，覆蓋所有固定污染源，禁止無證排污和超標準、超總量排污。三是建立污染防治區(qū)域、流域聯(lián)動機制，以及陸海統(tǒng)籌的污染防治機制和重點海域污染物排海總量控制制度。四是適時調(diào)整主要污染物指標種類，納入約束性指標。五是對嚴重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實行淘汰制度；對違法排放污染物、造成或可能造成嚴重污染的，要依法查封扣押排放污染物的設(shè)施設(shè)備。六是健全環(huán)境影響評價、環(huán)境信息公開等制度。七是建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)。八是實行生態(tài)環(huán)境損害賠償，在試點的基礎(chǔ)上，探索賠償認定、程序及辦法，推動建立獨立公正的第三方評估機制。九是嚴格環(huán)境保護督查制度，由中央授權(quán)開展環(huán)境保護督查，實行黨政同責，強化督查結(jié)果應用，對存在環(huán)境問題十分突出、環(huán)境質(zhì)量明顯惡化，以及環(huán)境保護不作為、亂作為等情形的，及時向紀檢監(jiān)察部門移送。

嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線。樹立底線思維，設(shè)定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。一是合理設(shè)定資源消耗上限。加強能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源管控，強化能源消耗強度控制，做好能源消費總量管理。二是嚴守環(huán)境質(zhì)量底線。將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環(huán)保責任紅線，相應確定污染物排放總量限值和環(huán)境風險防控措施。三是劃定生態(tài)保護紅線，在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等空間層次上，劃定區(qū)域型生態(tài)紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；并將紅線管控要求落實到森林、草原、濕地、海洋等生態(tài)系統(tǒng)上，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。

完善經(jīng)濟政策。健全價格、財稅、金融等政策，引導各類主體積極投身生態(tài)文明建設(shè)。一是深化自然資源及其產(chǎn)品價格改革，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府定價要體現(xiàn)基本需求與非基本需求以及資源利用效率高低的差異，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。二是加大財政資金投入。統(tǒng)籌有關(guān)資金，對資源節(jié)約和循環(huán)利用、新能源和可再生能源開發(fā)利用、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復與建設(shè)、先進適用技術(shù)研發(fā)示范等給予支持。三是稅收政策。推進“清費正稅”，加快資源稅從價計征改革，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態(tài)空間，加快推動環(huán)境保護稅立法。四是金融政策。繼續(xù)推廣綠色信貸，支持符合條件的項目通過資本市場融資，研究設(shè)立綠色股票指數(shù)和發(fā)展相關(guān)投資產(chǎn)品，研究發(fā)行綠色債券，設(shè)立綠色發(fā)展基金；在高風險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強制責任保險制度。

推行市場化機制。推進生態(tài)文明建設(shè)需要更多運用市場化手段，使各類活力競相迸發(fā)。要加快推行合同能源管理、合同節(jié)水管理、綠色產(chǎn)品認證、綠色標識管理等機制。推進綠色（節(jié)能低碳）電力調(diào)度。健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預算管理和投融資機制，培育和發(fā)展相關(guān)交易市場。積極推行環(huán)境污染第三方治理，引入社會力量投入環(huán)境污染治理。

健全生態(tài)保護補償機制?？茖W界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制。一是健全縱向補償制度。結(jié)合財稅體制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，歸并和規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)補償渠道，加大對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高其基本公共服務水平。二是推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)保護補償機制。引導和鼓勵生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等方式實施補償。

健全政績考核制度。建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，制定生態(tài)文明建設(shè)考核評價辦法，大幅增加考核權(quán)重，強化指標約束。一是根據(jù)主體功能定位，實行差別化的考核制度。對限制、禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核；對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，分別實行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價。二是探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計。這是一項全新的工作，沒有成熟的先例可以借鑒。目前，有關(guān)部門正在開展林木、水、土地資源的資產(chǎn)負債表編制試點，在試點基礎(chǔ)上，逐步推動建立完善的自然資源資產(chǎn)負債表和離任審計制度。

完善責任追究制度。建立領(lǐng)導干部任期生態(tài)文明建設(shè)責任制，實行地方黨委和政府領(lǐng)導成員生態(tài)文明建設(shè)“一崗雙責”，對違背科學發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉(zhuǎn)任重要職務或提拔使用，已經(jīng)調(diào)離的也要問責。并細化了追責的情形和方式，推動各地區(qū)、各部門形成科學的發(fā)展觀和正確的用人導向，體現(xiàn)了從嚴追責、“零容忍”的堅定決心。

《意見》具有很強的可操作性，關(guān)鍵是要落到實處。《意見》印發(fā)以來，中辦、國辦梳理了120多項工作，部署各方面任務、每一項工作都有抓手和著力點。8月份，中辦、國辦印發(fā)了《貫徹落實〈意見〉重點任務分工方案》，明確了各地區(qū)、各部門的重點工作任務，要求要抓好落實。

綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展是建設(shè)生態(tài)文明的基本途徑。

按照《意見》及分工方案的部署安排，各地區(qū)正在結(jié)合實際制定本地區(qū)實施方案，有關(guān)部門和方面也在積極行動、抓緊落實。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導小組經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組會同有關(guān)部門，研究制定了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對生態(tài)文明體制機制的改革舉措作了進一步的細化和明確。中組部、監(jiān)察部、環(huán)境保護部、國家統(tǒng)計局、國家審計署等有關(guān)部門，研究制定了黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究、環(huán)境保護督查、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡、生態(tài)環(huán)境損害賠償、自然資源資產(chǎn)負債表編制、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等6個配套方案或辦法，形成改革的組合拳，生態(tài)文明建設(shè)任務推進、體制改革已全面展開。

加快推進生態(tài)文明建設(shè)，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的內(nèi)在要求，是堅持以人為本、促進社會和諧的必然選擇，是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的時代抉擇，是積極應對氣候變化、維護全球生態(tài)安全的重大舉措。我們要按照黨的十八大及十八屆三中、四中、五中全會精神，一以貫之、奮力工作，為建設(shè)藍天常在、青山常在、綠水常在的美麗中國，實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標，作出更大貢獻！

（作者系中國氣候變化事務特別代表，全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任，原國家發(fā)改委副主任）