國企改革走向何處

周曉莊

我國的國資國企在新中國成立以來的幾十年發(fā)展中承擔(dān)了重要的歷史使命，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。隨著改革開放深化，國資國企發(fā)展中的問題也不少，在新一輪改革與發(fā)展中，需要按照不同功能構(gòu)建市場化的產(chǎn)融結(jié)合的國資控股分類運營主體，從而使國資國企在激烈的國際競爭中真正成為實現(xiàn)中國夢的歷史擔(dān)當(dāng)者。

實現(xiàn)中國夢——國企的歷史擔(dān)當(dāng)

國有經(jīng)濟(jì)，無論是在建國初30年的經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)中，還是在改革開放以來的發(fā)展中，都毋庸置疑地?fù)?dān)當(dāng)著國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，肩負(fù)著基礎(chǔ)建設(shè)、重大項目投資、經(jīng)濟(jì)管理體制的形成和推進(jìn)改革與發(fā)展的歷史使命。

我國的改革開放是一項系統(tǒng)工程。其中，作為國家改革與發(fā)展戰(zhàn)略的重要棋子和核心部分的國有企業(yè)，在市場主體與市場環(huán)境培育中承擔(dān)起了重要的使命。幾十年來，我國國資國企不僅在國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要使命，在國家政治、社會和文化等建設(shè)方面，也擔(dān)當(dāng)了重要的社會責(zé)任，發(fā)揮著導(dǎo)向作用。

國資國企的發(fā)展，事實上是兩個問題，一個是國有企業(yè)的活力和競爭力問題；另一個是國有資本的掌控力、影響力和帶動力的問題。

其一，國有企業(yè)的活力和競爭力問題。即國企是否能夠在市場經(jīng)濟(jì)中具有獨立生存和競爭能力。解決的方式主要是產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式的多樣化和市場化。要達(dá)到的目標(biāo)定位應(yīng)當(dāng)是絕大部分國有企業(yè)通過參控股、改制上市等，完成商業(yè)化運營的轉(zhuǎn)型，使其成為真正的市場主體。

其二，國有資本的掌控力、影響力和帶動力問題，是有效地掌控國資安全運營，防止其失控和流失；并通過有效的資本運營，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)中的影響和競爭力的提升；同時，以國資市場運營為杠桿，帶動其他經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，推動政府職能轉(zhuǎn)變和市場體制完善。國有資本掌控力、影響力和帶動力問題解決的方式是提升國有控股（集團(tuán)）公司在公平競爭中獨立掌控和運營資本的市場環(huán)境和發(fā)展能力。目標(biāo)定位是完善符合我國國情的一整套分層次、按類別獨立運營與制衡的國資監(jiān)控體制機(jī)制。

由問題而引發(fā)的深化改革要求

與應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的重要使命相比，國資國企發(fā)展中還存在著不少問題。通過梳理國資國企發(fā)展中社會反響較為強(qiáng)烈的問題，主要有如下幾方面。

問題一：國有企業(yè)與政府的關(guān)系究竟如何，國有企業(yè)究竟應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么作用？

政企政資不分，導(dǎo)致了國資國企運營中的行政行為與商業(yè)行為界限模糊，監(jiān)管乏力。

國資國企作為政府實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的主要載體，各級政府對其發(fā)展極為重視，做大做強(qiáng)的意識和要求十分迫切。但這也導(dǎo)致一些政府部門直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，使企業(yè)缺乏經(jīng)營的市場獨立性和競爭性。

同時，某些國企一定程度地存在內(nèi)部人控制的問題，加之要素市場建設(shè)相對滯后，在國有產(chǎn)權(quán)運營和交易中的真正客觀市場評估和國有資本運營的第三方獨立監(jiān)控仍然存在缺位的情況下，出現(xiàn)個別政府部門人員與企業(yè)負(fù)責(zé)人合謀侵吞國有資本，致使國有產(chǎn)權(quán)在改制、重組和破產(chǎn)等過程中因不規(guī)范交易而流失，嚴(yán)重的甚至演變?yōu)槊x上是國有、公有企業(yè)，但實際上成為私人或小集團(tuán)所有制企業(yè)。

一些地方政府長期以來習(xí)慣于自詡為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體（即擔(dān)當(dāng)運動員），在面對來自國內(nèi)外各類企業(yè)的激烈競爭，當(dāng)?shù)孛癖妼ι钏降鹊膹?qiáng)烈訴求以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)的資金短缺時，多將主要精力投入于賺錢、收利，而放松、甚至放棄對市場的有效監(jiān)管和市場法規(guī)制度建設(shè)等重要職責(zé)。

政府對國有企業(yè)往往提出高預(yù)期的經(jīng)營業(yè)績要求，包括高速增長的各類經(jīng)營指標(biāo)和考核發(fā)展要求。國企的經(jīng)營性與公益性發(fā)展目標(biāo)和要求并不清晰，相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略和考核評價標(biāo)準(zhǔn)模糊。

這一切導(dǎo)致大部分國企的趨利行為，有的企業(yè)甚至做出損害百姓和社會的惡劣行徑。國企贏利性與公益性目標(biāo)及運營模式不分的結(jié)果，使百姓的福利得不到真正的保障。

解題路徑：呼喚市場化的資本運營主體

中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到須依靠資本運營的市場主體帶動市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要歷史階段。

由于我們在此方面的自覺不足，致使創(chuàng)新轉(zhuǎn)型多年來難以有效地推進(jìn)。與此相應(yīng)的，國資國企的改革與發(fā)展也確實已到了需要從整體上，按照市場原則重組國有控股企業(yè)的重要歷史階段。

在早期我國市場經(jīng)濟(jì)尚不成熟的發(fā)展階段，部分地方政府一定程度上擔(dān)當(dāng)了國有資本投資公司的市場主體角色，行使了重組和運營國資以及推動國企上市等重要職能。這是由于原有的計劃體制并不存在資本運營機(jī)制，沒有投資公司這一市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)權(quán)運營的主角。

當(dāng)改革開放發(fā)展到需要國資流動并帶動整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要歷史時期，而市場又缺乏相應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)及其運行機(jī)制時，具有資源配置權(quán)利和能力的政府部門即擔(dān)當(dāng)起了這一重要角色，并確實很好地發(fā)揮了國有資產(chǎn)優(yōu)化重組與流動的不可替代作用。

某些政府通過對國有存量資本進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重組，引入外部投資者實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元，創(chuàng)造條件推動國企上市；對增量資本通過構(gòu)建市場化的經(jīng)濟(jì)實體來實施資源配置及運營，以此順利實現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略，獲得了顯著成績。

隨著深化改革與發(fā)展，國資國企迫切需要由獨立于行政部分的市場主體來行使運營權(quán)益，成為政資和政企分離的隔離帶，獨立行使對國資國企的運營和掌控，以使國有經(jīng)濟(jì)能夠按照市場法則，在競爭中不斷發(fā)展壯大；國資管理機(jī)構(gòu)則按市場方式實施國資整體發(fā)展戰(zhàn)略，確定各類國資運營標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行經(jīng)營業(yè)績考評和資本運行風(fēng)險監(jiān)管等責(zé)任。

國有企業(yè)完全能夠與其他企業(yè)一樣，按照市場法則獨立運營。有著獨立法人財產(chǎn)權(quán)利的國有企業(yè)必須具有獨立的市場平等經(jīng)營權(quán)利，同時承擔(dān)全民委托的資產(chǎn)保值增值及其他社會責(zé)任。

在當(dāng)今民眾給予較高期望的情況下，國有經(jīng)濟(jì)事實上承擔(dān)著較重的民生福利責(zé)任。為了快速發(fā)展并取得好的贏利以回報社會，就不應(yīng)當(dāng)退出其經(jīng)營狀況還不錯的領(lǐng)域。

近年來的一些事實證明，如果要讓經(jīng)營不錯的國資國企退出，其結(jié)果，填補(bǔ)其經(jīng)營地位的極有可能不是正在成長而不夠強(qiáng)大的民企，而是國外的跨國公司——其經(jīng)營的巨額收益絕大部分將不可能回饋中國人民。

所以，國資國企進(jìn)一步改革的關(guān)鍵問題是如何加強(qiáng)和完善資本運營的監(jiān)管制度，而非私有化的“殺雞取卵”。

構(gòu)建強(qiáng)有力的國資運營公司獨立承擔(dān)起市場經(jīng)濟(jì)中資本引擎的發(fā)展新使命，是國資國企運營新定位的基本要求，也是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵步驟，更是推動國企從行政性附屬機(jī)構(gòu)真正成為全球市場主體的重要條件。

在市場經(jīng)濟(jì)中，資本不斷主動地運營和流動，是企業(yè)發(fā)展的充要條件，是我們的國資國企幾十年來得到的經(jīng)驗與教訓(xùn)。改革開放初期，由于長期來國有企業(yè)只建不破，國有資本凝固不流動，大量因運營不善而多年積累的負(fù)債和壞賬經(jīng)清產(chǎn)核資而揭露出巨額的虧損。為此，上世紀(jì)90年代中期，國家選擇了全國各地的1000家大型國有骨干企業(yè)，進(jìn)行大范圍的改革、改組和改造。

1996年，國家確定的各地大型企業(yè)集團(tuán)試點由57家擴(kuò)大至100家，并開始試行主辦銀行制度。到了1997年，全國有63家企業(yè)被列為第二批大型企業(yè)集團(tuán)試點名單，實行主辦銀行制度的企業(yè)由300家擴(kuò)展到512家。1998年，國家體改委發(fā)布《關(guān)于企業(yè)集團(tuán)建立母子公司體制的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步推進(jìn)國有大型企業(yè)集團(tuán)試點。為確保資本健康運營，中央還對（特）大型企業(yè)實行了稽查特派員制度。各地方通過建立資本投資經(jīng)營公司來實施對國有企業(yè)的資產(chǎn)重組，按照市場運營規(guī)律，對那些不能救的也確實救不了的企業(yè)讓其破產(chǎn)或被兼并。

90年代末，國家成立了信達(dá)、東方、長城、華融資產(chǎn)管理公司。啟動了債轉(zhuǎn)股計劃，即把原銀行與企業(yè)間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，變?yōu)榻鹑谫Y產(chǎn)管理公司對企業(yè)的股權(quán)投資關(guān)系。結(jié)果，至當(dāng)年底，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)總體扭虧為盈，盈虧相抵后實現(xiàn)利潤967億元。說明這一輪以投資公司手段展開的資本運營確實收到了實效。

現(xiàn)如今，無論是中央還是地方，都存在著一批日益成熟，能夠?qū)嵤┵Y本運營的控股企業(yè)。隨著市場的發(fā)展，它們不斷地將那些經(jīng)營不善的企業(yè)資本清退出市場，對預(yù)期見好的新興產(chǎn)業(yè)投入新的運營資本。

事實說明，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，資本引擎的功能是絕對不可缺少的。要改變那種運動式的、一陣風(fēng)式的臨時處置一下問題資產(chǎn)和企業(yè)的僵化的資本運營模式，構(gòu)建分類持續(xù)性的運營國有資本的運營體系。對于那些在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必定會不斷出現(xiàn)的虧損部分及虧損企業(yè)，需要適時跟蹤，對其進(jìn)行資本運營及整合、兼并甚至讓其破產(chǎn)。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正需要崛起一批能夠擔(dān)當(dāng)資本引擎功能的國資控股運營企業(yè)，這類企業(yè)中相當(dāng)一部分應(yīng)具有產(chǎn)融結(jié)合的特征。產(chǎn)融結(jié)合類投資（控股）公司是指兼有產(chǎn)業(yè)和金融公司資本運營性質(zhì)的投資控股類企業(yè)。

一般來說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展達(dá)到相當(dāng)規(guī)模時，必然需要產(chǎn)業(yè)資本與金融資本實現(xiàn)一定程度的融合，以共同推動進(jìn)一步的擴(kuò)張性發(fā)展。歐美許多大公司，如洛克菲勒、通用電氣等，在早期就采取了這一發(fā)展模式；日本在戰(zhàn)后也逐步發(fā)展起了財團(tuán)法人運營模式。

產(chǎn)融結(jié)合類投資（控股）公司是國際跨國特大型企業(yè)中最為普遍采取的大公司運營模式。世界上許多大型跨國投資公司通過產(chǎn)融結(jié)合的運營模式，以達(dá)到產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相互支撐、補(bǔ)充和共贏發(fā)展，極大地規(guī)避了單一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險，促進(jìn)企業(yè)在更廣泛的領(lǐng)域和地域拓展市場而獲利。

問題：如何有效運營國資國企，如何進(jìn)一步加強(qiáng)對國資運營監(jiān)管？

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)今的中國市場實際上已全然是一個世界市場。國有企業(yè)的競爭對手事實上是國際跨國企業(yè)。然而，國有企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)仍較低，某些重要行業(yè)的資本集聚程度還不夠，國有資本運營中要素的市場化配置程度仍然不足。經(jīng)營者選擇及其薪酬確立的方式仍然是政府行為，一些企業(yè)無序超常規(guī)擴(kuò)張，致使債務(wù)出現(xiàn)危機(jī)。

需要進(jìn)一步加強(qiáng)國有資本戰(zhàn)略整合，錘煉使其日益發(fā)展強(qiáng)壯是增強(qiáng)國家實力的重要方面。而各級政府職能轉(zhuǎn)變和完善市場競爭的公平環(huán)境則應(yīng)成為國資國企發(fā)展壯大的推動力。

國有經(jīng)濟(jì)必須帶動其他資本共同發(fā)展，一般性國有企業(yè)的股權(quán)多元化，將推動其以更多的市場化、商業(yè)化元素替代行政壟斷的資源配置方式，促進(jìn)其在競爭中真正強(qiáng)大。

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深化，對國有經(jīng)濟(jì)運營的有效監(jiān)管，長期以來一直是個十分突出的問題。

從各方面反映的情況來看，許多國有控股企業(yè)對其所控股的二、三級企業(yè)的經(jīng)營掌控都存在一些問題。在企業(yè)規(guī)模越來越大的發(fā)展?fàn)顩r下，監(jiān)控不力就必然出現(xiàn)越大越弱的局面。

具體表現(xiàn)在：一是國有經(jīng)濟(jì)在行業(yè)發(fā)展，特別是支柱產(chǎn)業(yè)中的技術(shù)創(chuàng)新能力不足，相當(dāng)一部分支柱產(chǎn)業(yè)的技術(shù)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)在別人手中，企業(yè)核心競爭力較弱；二是對國資國企運營的體制內(nèi)監(jiān)控系統(tǒng)不健全，又沒有體制外的國資信息公開和透明的制度約束，大型企業(yè)集團(tuán)總部對所屬第二、三級及以下企業(yè)的監(jiān)管和控制力問題仍然較突出。

進(jìn)一步的改革與發(fā)展，必須重視政資政企在制度及其運行程序上的真正分離，同時，強(qiáng)化社會及民眾參與的監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)。目前在建立完善市場化的獨立制衡的要素運營評估機(jī)制，構(gòu)建卓有成效的國有資本運營監(jiān)控制度和公共項目多視角、多層次、多方位的督察機(jī)制以及對以往流失國資的追繳制度方面，任務(wù)還相當(dāng)艱巨。

這些問題的實質(zhì)是國有企業(yè)經(jīng)營的功能定位不明確，在國資運營上存在偏差。從而，新一輪改革需明確國資國企生存與發(fā)展的實際定位問題：一是政企關(guān)系的定位；二是國資國企經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)的定位；三是不同功能國企要素配置和運營模式的定位；四是國資國企市場運營與承擔(dān)社會責(zé)任的定位。

解題路徑：需要對不同功能的國企科學(xué)分類

中國夢是人民大眾之夢。我們黨和政府提出了實現(xiàn)中國夢的多方面的目標(biāo)，國資國企作為實現(xiàn)目標(biāo)的重要載體，需要擔(dān)當(dāng)和實施不同的功能。

基于各類國資國企具有不同的屬性、運營特點和目標(biāo)，因而，極有必要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，積極探索符合不同特點的國有資本市場化經(jīng)營模式。

這些探索需要在國資運營公司的層面上，以市場主體獨立運營資本的方式進(jìn)行，即以市場方式探索不同的方案，組織具體實施，嚴(yán)格監(jiān)控和考核評估，并持續(xù)地跟蹤運營，不能搞“一刀切”。

歷史教訓(xùn)和國際經(jīng)驗均證明，國有資本控股運營主體無法同時兼顧多重目標(biāo)和功能。為了科學(xué)決策、有效監(jiān)管與考核評價，必須將不同功能的國資國企進(jìn)行分類，分別授權(quán)于擔(dān)負(fù)著不同發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的國資運營主體。為此，要設(shè)立不同類別的國資國企運營板塊。我們認(rèn)為，國資運營主體可以按功能分為以下幾類：

第一類，支柱產(chǎn)業(yè)類國資國企。這類企業(yè)資本運營的功能定位是通過支柱產(chǎn)業(yè)掌控，以提升核心競爭力為發(fā)展目標(biāo)。

第二類，技術(shù)創(chuàng)投類國資國企。這類企業(yè)資本運營的功能定位是通過持續(xù)的支撐創(chuàng)新，以驅(qū)動技術(shù)產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)。

第三類，城市建設(shè)類國資國企。這類企業(yè)資本運營的功能定位是通過優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，改善城鄉(xiāng)民眾居住與出行質(zhì)量，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化為目標(biāo)。

第四類，基金類國資國企。這類企業(yè)資本運營的功能定位是強(qiáng)化政府應(yīng)急儲備，以提供防范市場風(fēng)險蓄水池為目標(biāo)。

第五類，民生保障類國資國企。這類企業(yè)資本運營的功能定位是通過提供社會公共服務(wù)，以保持民眾共受益為目標(biāo)。

各類國資控股運營主體因功能定位差異，在授權(quán)經(jīng)營目標(biāo)、股權(quán)管理模式、要素配置方式、內(nèi)部掌控力、出資人監(jiān)管要點、績效評估與獎勵機(jī)制和與其他市場主體關(guān)系等方面的要求是有所不同的。需要特別指出的是，按功能劃分的上述各類國資運營公司所參控股的企業(yè)中，一般既有贏利性企業(yè)，也有非贏利性企業(yè)。鑒于不同類型和特性的國有企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)和功能的差異，應(yīng)當(dāng)按照盈利性與否采取不同的國企產(chǎn)權(quán)類型和分類管理。

這也正是國資國企與私資民企最大的不同之處，體現(xiàn)了國資國企在實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)中的經(jīng)濟(jì)性與社會性的統(tǒng)一。事實上，按照贏利與非贏利性來劃分和管理國企的思路早在許多年之前就已提出了，之所以一直難以有效推進(jìn)，是因為長期以來許多國企無法真正卸除非贏利性的社會性職能。全國至今仍有8700多家企業(yè)辦社會的各類機(jī)構(gòu)無法交由社會，實現(xiàn)政企分離。因而需要在國有控股（持股）企業(yè)內(nèi)部，分別因地制宜地做出探索，以市場化的方式，在企業(yè)微觀層面妥善處理好國強(qiáng)與民富、政府與企業(yè)、公有與非公、發(fā)展與環(huán)境、資本贏利與社會服務(wù)等諸多辯證統(tǒng)一關(guān)系，創(chuàng)新管理模式，為中國特色社會主義健康發(fā)展提供有益的實踐經(jīng)驗。

編輯：鄭賓 393758162@qq.com