推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法問題研究

摘 要：服務(wù)型行政執(zhí)法是在建立服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上提出的新的執(zhí)法模式，其側(cè)重點在于從服務(wù)人民、服務(wù)社會的角度出發(fā)進(jìn)行執(zhí)法。當(dāng)前，推行服務(wù)型行政執(zhí)法的主要舉措圍繞在三大方面，一轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型行政執(zhí)法模式；二是履行行政執(zhí)法職責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法行為；三是轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，改變行政執(zhí)法方式，通過這些舉措加快服務(wù)型行政執(zhí)法的推進(jìn)，提高行政執(zhí)法效能。

關(guān)鍵詞：服務(wù)；行政執(zhí)法；舉措

一、服務(wù)型行政執(zhí)法概述

（一）服務(wù)型行政執(zhí)法提出背景

行政執(zhí)法是政府進(jìn)行公共管理的重要手段，也是進(jìn)行社會管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要保障。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法主要是圍繞事前審批和事后監(jiān)督管理兩個角度進(jìn)行，主要表現(xiàn)為事前的審批和許可以及事后的處罰，但是隨著社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的行政執(zhí)法已經(jīng)無法滿足日益增多的社會管理事務(wù)的管理需要，因此，全國各地開始對行政執(zhí)法建設(shè)工作進(jìn)行探索。服務(wù)型行政執(zhí)法是隨著我國服務(wù)型政府的提出而逐步提出來的，同時也是針對當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的問題提出的新的執(zhí)法探索。我國當(dāng)前行政執(zhí)法中主要存在以下問題：

1.行政執(zhí)法模式亟待調(diào)整

現(xiàn)代行政科學(xué)理論認(rèn)為，現(xiàn)代化的服務(wù)型政府既是法治政府也是責(zé)任政府，需要政府對公共事務(wù)進(jìn)行熱情服務(wù)和公正執(zhí)法，其中服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。[1]但是從我國目前行政執(zhí)法的現(xiàn)狀來看，當(dāng)前的行政執(zhí)法模式已經(jīng)難以滿足新型服務(wù)型政府的管理需要，因此，行政執(zhí)法模式亟待調(diào)整。當(dāng)前的行政執(zhí)法模式主要是依靠事前的審批、事后的處罰來對社會事務(wù)進(jìn)行管理，然而，隨著社會的發(fā)展，越來越多的社會事務(wù)需要政府進(jìn)行管理，以往的傳統(tǒng)型執(zhí)法模式顯得力不從心，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不到位等現(xiàn)象出現(xiàn)，相對人對于剛性的行政執(zhí)法不支持，不理解，甚至發(fā)生重大沖突，引發(fā)群體性事件，這些都導(dǎo)致難以達(dá)到有效管理的目的，阻礙社會的發(fā)展，然而，服務(wù)型行政執(zhí)法是在遵守法定程序和法律規(guī)定的前提下，在管理的過程中融入服務(wù)型要素，是執(zhí)法更順利、更能達(dá)到有效管理的目的。

2.行政執(zhí)法行為不規(guī)范

近兩年，關(guān)于行政執(zhí)法引發(fā)的各類沖突不斷見諸報端，引起網(wǎng)絡(luò)和社會熱議的如沈陽的夏俊峰刺殺城管案、蒼南城管打人案以及央視《焦點訪談》曝光的兩起政府工作人員刁難辦事民眾的個案。一是北漂小伙小周為辦護(hù)照，返回老家衡水武邑縣達(dá)6次，多跑了3000公里。二是江蘇豐縣的小狄為辦營業(yè)執(zhí)照和法人執(zhí)照，去當(dāng)?shù)毓ど滩块T跑了十幾趟才辦成。這些案例之所以引起網(wǎng)絡(luò)和社會熱議，一個主要原因即行政執(zhí)法行為缺乏規(guī)范，使得群眾對執(zhí)法行為不滿，繼而導(dǎo)致極端行為的發(fā)生。行政執(zhí)法是行政機關(guān)在法律授權(quán)下實施的行使行政職能的行為，這要求行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)滿足以下條件：首先，行政執(zhí)法的主體應(yīng)當(dāng)適格，這主要體現(xiàn)在行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具備執(zhí)法權(quán)，在實踐中只要指正式的國家公職人員，經(jīng)過培訓(xùn)取得執(zhí)法資格才能夠執(zhí)法。但是，在實踐中，往往很多行政機關(guān)并不能嚴(yán)格遵守這一點，由于受到執(zhí)法人員數(shù)量的限制，很多行政機關(guān)例如公安、工商、城管等都會雇傭臨時工或者協(xié)勤人員協(xié)助執(zhí)法，依照法律規(guī)定，這些人只能協(xié)助執(zhí)法，并不具有執(zhí)法權(quán)，但是實踐中行政機關(guān)為了方便和效率，往往會違法法律規(guī)定，讓不具備執(zhí)法權(quán)的人員執(zhí)法，這也顯示出我國當(dāng)前行政執(zhí)法規(guī)范性欠缺的巨大問題。其次，行政執(zhí)法不嚴(yán)，破壞執(zhí)法權(quán)威。曾有新聞報到在一些地區(qū)，行政機關(guān)對相對人進(jìn)行行政處罰時，行政處罰的數(shù)額由兩萬元通過各種拉關(guān)系、搞協(xié)調(diào)降低至5000元，這樣的行政執(zhí)法一方面損害法律的權(quán)威，另一方面對其他相對人來說也是不公平的。最后，執(zhí)法方式簡單粗暴，執(zhí)法效果差。在目前的執(zhí)法實踐中，執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡單粗暴的問題普遍存在，特別是引起眾多爭議的城管執(zhí)法，這樣的執(zhí)法方式不僅很難達(dá)到執(zhí)法目的，還會引起相對人的不滿，甚至產(chǎn)生激烈的沖突。近日爆出的湖北襄陽街辦主任飛踢拆遷女事件更是引起廣泛爭議，[2]因此，規(guī)范行政執(zhí)法至關(guān)重要，服務(wù)型行政執(zhí)法正是通過規(guī)范執(zhí)法行為，重塑執(zhí)法隊伍形象來實現(xiàn)執(zhí)法目的。

（二）服務(wù)型行政執(zhí)法的內(nèi)涵

服務(wù)型行政執(zhí)法是在嚴(yán)格遵守法定程序和法律規(guī)定的前提下，倡導(dǎo)管理與服務(wù)并重的理念，在執(zhí)法過程匯中融入服務(wù)的元素，通過為行政相對人提供服務(wù)，贏得執(zhí)法認(rèn)同，促進(jìn)執(zhí)法順利進(jìn)行，真正起到行政執(zhí)法“預(yù)防、懲戒、規(guī)范”的作用，是對傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式的重大突破。[3]推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法不僅是踐行為人民服務(wù)宗旨的重要體現(xiàn)，也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，更是促進(jìn)執(zhí)法關(guān)系和諧、建設(shè)法治政府的重要途徑。

二、服務(wù)型行政執(zhí)法主要舉措

推行服務(wù)型行政執(zhí)法，應(yīng)該轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念，將相對人的利益放在首位，講究效能和方式方法，提高行政執(zhí)法的效率與效果，從當(dāng)前的實踐來看，主要有以下幾個方面的舉措：

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型行政執(zhí)法模式

要推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)，各級政府和執(zhí)法部門應(yīng)該切實轉(zhuǎn)變政府職能，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。這主要體現(xiàn)在：

1.規(guī)范行政審批

行政審批是行政執(zhí)法的重要領(lǐng)域，目的是決定公民、法人和其他組織什么可以做，什么不能做。從全國范圍來看，各省的行政審批事項經(jīng)過連續(xù)幾次的清理，取消了絕大多數(shù)沒有法律依據(jù)的行政審批。剩余的項目多數(shù)都是有相關(guān)依據(jù)的，但是仍然存在少量缺乏法律依據(jù)的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)加大力度進(jìn)行取消；對于有些項目，可以通過市場主體自主決定、市場機制能有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織可以有序管理、行政機關(guān)實施監(jiān)督能夠有效管理的，原則上應(yīng)當(dāng)通過市場機制運行；對于確實需要保留的行政審批

2.清理審理性質(zhì)的管理事項

實踐中，除了依據(jù)法律設(shè)立的行政審批項目外，還存在大量依照部門的“紅頭文件”設(shè)立的登記、年檢、備案、認(rèn)定、監(jiān)制、審定等具有審批性質(zhì)的管理事項，這些事項廣泛分布在各個方面，是行政執(zhí)法的重要來源。但是確有一部分是違反法律規(guī)定缺乏法律依據(jù)設(shè)定的，這不僅違法了依法執(zhí)政的行政理念，也成為我們建設(shè)服務(wù)型行政執(zhí)法的障礙。由于這些事項從表面看來，確實是有依據(jù)的，所以清理起來更加困難，這要求相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大力度進(jìn)行全面清理和檢查，對于缺乏法定依據(jù)的審批事項嚴(yán)格進(jìn)行清理，各地政府比較成功的做法如對審批性質(zhì)管理事項進(jìn)行目錄化管理，并公之于眾，對于不在目錄內(nèi)的事項一律不得實施，為開展服務(wù)型行政執(zhí)法打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）履行行政執(zhí)法職責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法行為

執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不到位、隨意裁量等問題在實踐中仍然存在，這些問題嚴(yán)重影響行政執(zhí)法的效果，因此，規(guī)范行政執(zhí)法行為勢在必行。

1.規(guī)范執(zhí)法程序和裁量標(biāo)準(zhǔn)

受到傳統(tǒng)文化以及執(zhí)法人員素質(zhì)等多方面原因的影響，“重實體”、“輕程序”和裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象在一定程度上仍然存在。推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法，首先應(yīng)該規(guī)范執(zhí)法程序，統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)，具體包括：明確自己的執(zhí)法權(quán)限，沒有執(zhí)法權(quán)不執(zhí)法，不屬于自己管轄范圍也不能任意執(zhí)法，避免無權(quán)執(zhí)法情況發(fā)生；遵守法律規(guī)定的時間期限限制，及時進(jìn)行執(zhí)法，避免出現(xiàn)拖沓、推諉的情況；遵守法律關(guān)于執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定，包括兩人以上、表明身份，涉及人身自由的通知家屬到場等等；確保執(zhí)法公正、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法的原則、依據(jù)、制度等相關(guān)規(guī)定公之于眾，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法，不得任意發(fā)揮自由裁量權(quán)，要切實貫徹行政法的合法合理等基本原則，防止同安不同發(fā)等有失公正的問題發(fā)生。實踐中，有些執(zhí)法機關(guān)隨意發(fā)揮自由裁量權(quán)，甚至將自由裁量作為增加收入的一種方式，這是嚴(yán)重違反法律規(guī)定的，也是有損法律權(quán)威的。

2.完善檢查、巡查制度

建立和完善檢查、巡查制度，規(guī)范程序，責(zé)任到人，切實解決監(jiān)管缺位、不到位的問題。在實踐中，由于行政機關(guān)的檢查、監(jiān)管不到位，不及時，造成出現(xiàn)不少擾亂和破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的違法活動，比較典型的包括危害安全生產(chǎn)、食品藥品安全、自然資源和環(huán)境保護(hù)、社會治安等方面的違法案件。這些案件關(guān)系到人民群眾的生命健康和安全，關(guān)系到國家的穩(wěn)定，如果不能及時進(jìn)行監(jiān)管和查處，將造成嚴(yán)重?fù)p害，近年來的三鹿奶粉、毒豆芽、毒饅頭、紅心鴨蛋、僵尸肉等等案件一方面生產(chǎn)企業(yè)只重視利益，忽略人民的生命安全，另一方面也曝露出相關(guān)的行政機關(guān)監(jiān)管不嚴(yán)，監(jiān)管不到位；再如今日爆出的湖北荊州電梯吞人事件，如果能夠及時對電梯進(jìn)行安全檢查，相信悲劇不會發(fā)生。因此，推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法，應(yīng)該盡量保證及時檢查、隨時監(jiān)管，針對違法行為、重大事故、事件多發(fā)易發(fā)的領(lǐng)域、區(qū)域和環(huán)節(jié)，將行政執(zhí)法人員的巡查職責(zé)進(jìn)行劃分，落實日巡查、周巡查、月巡查計劃，明確每次巡查范圍，確保及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

3.推行行政執(zhí)法責(zé)任制

執(zhí)法責(zé)任制是指各級行政機關(guān)依據(jù)其職能和法律、法規(guī)的規(guī)定，將本機關(guān)對外承擔(dān)的行政職權(quán)以責(zé)任形式設(shè)定，將各項執(zhí)法的職責(zé)和任務(wù)進(jìn)行分解，明確相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，以監(jiān)督考核為手段，從而形成的行政主體自律、補救和防范等各項制度的總和。實施執(zhí)法責(zé)任制是依法行政、公正執(zhí)法的一項基礎(chǔ)性工作；是各級執(zhí)法機關(guān)的重要議事日程之一；是執(zhí)法部門接受監(jiān)督的重要載體。推行行政執(zhí)法責(zé)任制，應(yīng)注意從以下幾個方面進(jìn)行：①梳理執(zhí)法依據(jù)。為避免執(zhí)法缺乏或者依據(jù)不合法的問題出現(xiàn)，各級政府應(yīng)該認(rèn)真做好執(zhí)法依據(jù)梳理的工作，重點注意新修改或已經(jīng)廢止的執(zhí)法依據(jù)，及時調(diào)整所屬各有關(guān)部門的執(zhí)法依據(jù)，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題。②分解執(zhí)法職權(quán)。為避免實踐中相互推諉、扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn)，各部門應(yīng)該明確自己的執(zhí)法職權(quán)，依照法律規(guī)定將法定職權(quán)分解到具體執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位。對各行政執(zhí)法部門的執(zhí)法人員，要結(jié)合其任職崗位的具體職權(quán)進(jìn)行上崗培訓(xùn)；經(jīng)考試考核合格具備行政執(zhí)法資格的，方可按照有關(guān)規(guī)定發(fā)放行政執(zhí)法證件。③確定執(zhí)法責(zé)任。行政執(zhí)法部門擁有的執(zhí)法職權(quán)，既是權(quán)利也是法定義務(wù)，因此，違法法定義務(wù)的不作為或者濫用職權(quán)的作為都要承擔(dān)法律責(zé)任，也就是我們說的有權(quán)必有責(zé)。因此，應(yīng)該在分解職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法職責(zé)以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。

（三）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，改變行政執(zhí)法方式

推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)，不僅要規(guī)范行政行為，更重要的是轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法觀念，改變執(zhí)法方式，執(zhí)法時要以法律法規(guī)為依據(jù)，嚴(yán)格遵循法定程序，將為人民服務(wù)作為執(zhí)法的出發(fā)點和落腳點，要將行政執(zhí)法從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由突擊型向長效化轉(zhuǎn)變，當(dāng)前河南省積極推行的“管理、執(zhí)法、服務(wù)”三位一體行政執(zhí)法模式大大提升了行政能力和行政執(zhí)法水平。

1.提供事前提醒服務(wù)

提供事前提醒服務(wù)，是推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法的一大重要舉措，主要意義在于在實踐中，有些行政相對人違法并非故意而為之，而往往是因為不了解相關(guān)政策、法規(guī)和期限的規(guī)定，特別是對于行政許可和行政審批類的案件，相對人往往因為遺忘而錯過了正確時間。因此，如果能在違法行為易發(fā)時段到來之前，有效期屆滿之前行政執(zhí)法部門通過電話、短信、文件等形式，向行政管理相對人進(jìn)行公示、催告、提示、解釋、告誡，可盡可能減少或避免違法行為的發(fā)生，也能夠為相對人避免損失。

2.建立事中指導(dǎo)制度

除了在事前進(jìn)行提醒，推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法還可以通過事中的指導(dǎo)來服務(wù)相對人，針對具體的違法事項，向相對人分析違法的原因，幫助其及時消除影響，改正違法行為。轉(zhuǎn)變向行政執(zhí)法部門的執(zhí)法習(xí)慣和方式，通過勸導(dǎo)的方式指導(dǎo)相對人依法行事，自覺履行法定義務(wù)，主動糾正違法行為。

3.實施案件回訪制度

在實踐中，實施案件回訪制度具有重要意義，一方面可以通過案件回訪監(jiān)督執(zhí)法人員，促使其認(rèn)真、嚴(yán)格、公正執(zhí)法，避免執(zhí)法過程中因疏忽等出現(xiàn)錯案、冤案；另一方面案件回訪制度的實施還可以督促相對人認(rèn)真履行義務(wù)，傳統(tǒng)的執(zhí)法模式往往對相對人“一罰了事”，而相對人在繳完罰款后仍然不改正，特別是對于環(huán)境污染、食品安全、交通安全的相對人來說，罰款的代價遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于繼續(xù)違法行為帶來的利益，因此，這種模式不利于相對人履行義務(wù)，而案件回訪制度的實施可以通過定期或者不定期的回訪督促相對人改正違法行為，對于履行義務(wù)有困難的相對人，執(zhí)法人員還應(yīng)該主動對其進(jìn)行指導(dǎo)和幫助，這也正是服務(wù)型行政執(zhí)法的重要舉措。

參考文獻(xiàn)：

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[2]湖北襄陽街辦主任飛踢拆遷女被停職，紀(jì)委介入調(diào)查[N].中國新聞網(wǎng)，2015-07-31.

[3]丁一薇.河南省服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)研究[D].鄭州大學(xué)，2014.

作者簡介：

劉玉峰（1987.8～），女，遼寧沈陽人，現(xiàn)任洛陽師范學(xué)院政法與公共管理學(xué)院助教，畢業(yè)于北京師范大學(xué)法學(xué)院，刑法學(xué)碩士。