城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

任斌

城鎮(zhèn)化過(guò)程，就是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口不斷從其居住、工作、生活在鄉(xiāng)村，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼?、工作、生活在城?zhèn)的歷史過(guò)程，即人口在空間分布上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移和集中的歷史過(guò)程，是人類社會(huì)發(fā)展的必然現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、人口等綜合性、整體性、全方位轉(zhuǎn)型的過(guò)程。城鎮(zhèn)化的目的主要是城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的提升和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，以此推動(dòng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須遵循由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、發(fā)展中國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)變，以及一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不同發(fā)展階段的相關(guān)規(guī)律，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由一二三的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步過(guò)渡到二三一結(jié)構(gòu)，再過(guò)渡到三二一的結(jié)構(gòu)；社會(huì)結(jié)構(gòu)上大多數(shù)人居住地由農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市。過(guò)程中的推動(dòng)力主要原因是，服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率高于制造業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，而制造業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率又高于農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率所至，以此帶來(lái)了人口的合理流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展?，F(xiàn)階段中國(guó)以及中西部地區(qū)的工業(yè)化特別是新型工業(yè)化仍是城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)力量。

總體而言，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初期主要依靠“三農(nóng)”支持，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中后期工業(yè)和城市要反哺“三農(nóng)”，堅(jiān)持多予少取放活、城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化；堅(jiān)持以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的理念推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。核心要圍繞“人”、“地”和“資金”三大問(wèn)題來(lái)布局思考，尋求突破。通過(guò)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)?；?，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化、用地集約化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、環(huán)境優(yōu)美化、服務(wù)均等化。

一、關(guān)于“人”的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的最終目標(biāo)是以人為本。進(jìn)城農(nóng)民，重點(diǎn)是如何把農(nóng)民變成市民（換股進(jìn)城、換房進(jìn)城、換保進(jìn)城），這個(gè)問(wèn)題的突破口是戶籍制度改革，以實(shí)現(xiàn)住房、醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、就業(yè)（主要通過(guò)特大城市、大城市的產(chǎn)業(yè)集聚和中等城市、小城鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式）的一體化。戶籍制度改革的重點(diǎn)是，一要充分考慮城市的承載力，要合理分布在大中小城市，要充分考慮就業(yè)問(wèn)題；二要設(shè)置一定門檻；三要農(nóng)民自愿；四要充分考慮住房、醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、就業(yè)的成本分擔(dān)機(jī)制，按當(dāng)前一些試點(diǎn)城市大體每位農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后10萬(wàn)元的成本計(jì)算，可由國(guó)家層面的轉(zhuǎn)移支付加地方政府共同負(fù)擔(dān)三分之一，企業(yè)負(fù)擔(dān)三分之一，個(gè)人負(fù)擔(dān)三分之一的方式合理分擔(dān)，個(gè)人負(fù)擔(dān)部份一方面靠就業(yè)支付，另一方面可靠農(nóng)村宅基地的置換支付。住房問(wèn)題應(yīng)當(dāng)主要依靠城市大規(guī)模的公租房建設(shè)來(lái)統(tǒng)籌安排。公租房建設(shè)中應(yīng)把握幾個(gè)核心要義：一是房子建在城郊結(jié)合部，交通要相對(duì)方便；二是開(kāi)發(fā)商不盈利，只賺基本施工費(fèi)，最好由國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)；三是房子出租或出售給考核無(wú)誤的低收入者；四是出租、出售只能在體內(nèi)循環(huán)，以保證足夠的體量進(jìn)行循環(huán)，可由政府成立公租房管理局統(tǒng)一管理，不能當(dāng)作商品房向市場(chǎng)出售，不能當(dāng)商品房炒作；五是公租房建設(shè)過(guò)程中政府免除所有交易費(fèi)用；六是土地由政府劃撥；七是租金價(jià)格大體相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)格的一半或三分之二。公租房建設(shè)的資金平衡應(yīng)重點(diǎn)研究，由政府和市場(chǎng)各自分擔(dān)一部份。

尚未進(jìn)城農(nóng)民的收入增長(zhǎng)主要通過(guò)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“三大合作”（即探索土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)股份合作、農(nóng)村社區(qū)股份合作）等方式富農(nóng)，同步視條件和規(guī)劃逐步解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社保逐步并軌等基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，以逐步縮小城鄉(xiāng)差別。通過(guò)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)和村落集中、土地向規(guī)模化集中，最終逐步實(shí)現(xiàn)用地集約化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、環(huán)境優(yōu)美化、服務(wù)均等化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要通過(guò)規(guī)?；?、專業(yè)化、社會(huì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的大大提高和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，至少應(yīng)達(dá)到城市主流工薪階層的中等以上收入水平，讓務(wù)農(nóng)變成一個(gè)體面的職業(yè)。在轉(zhuǎn)變中，新型家民的培育、培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)科技化的應(yīng)用、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)植的規(guī)模化、專業(yè)化、社會(huì)化（服務(wù)）是關(guān)鍵。

二、關(guān)于“地”的問(wèn)題

“地”是“三農(nóng)”問(wèn)題的根，現(xiàn)有有關(guān)土地的法律法規(guī)規(guī)定事實(shí)上已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，已經(jīng)到的非改不可的時(shí)候。事實(shí)上，各個(gè)地方都在通過(guò)種種探索，變相盤活農(nóng)村土地資源，把它變?yōu)橘Y產(chǎn)和資本，用以解決城鎮(zhèn)化建設(shè)用地問(wèn)題和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的突破口是土地制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地、承包地、林地的三權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押融資功能?？芍鸩教剿鞯仄苯灰字贫?；探索農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和征用制度改革；以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)（通過(guò)家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社等方式）和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；?、專業(yè)化、社會(huì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和品牌化。

探索地票交易制度，主要指農(nóng)民宅基地退還為耕地后的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)通過(guò)交易轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地指標(biāo)。即城市發(fā)展中通過(guò)購(gòu)買地票用以增加城市征地指標(biāo)，以此實(shí)現(xiàn)大農(nóng)村和大城市之間的土地資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中大城市反哺大農(nóng)村。地票交易制度的根本，一是沒(méi)有減少建設(shè)用地總量，實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地，以解決城市建設(shè)用地指標(biāo)問(wèn)題；二是由于土地空間位置的差距，土地的價(jià)值有巨大差異，中間的價(jià)差一方面可以大大增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入（地票交易收入的大部份留給農(nóng)民，其余分配給集體），改善農(nóng)民的居住條件；三是解決農(nóng)民進(jìn)城后或集中居住后原有宅基地資源的浪費(fèi)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。

農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度改革，核心是實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化、集約化利用，唯有如此才有條件實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。流轉(zhuǎn)后可以向農(nóng)村的家庭農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)民專業(yè)合作社集中經(jīng)營(yíng)，也可以向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)集中經(jīng)營(yíng)。重點(diǎn)是土地性質(zhì)不能改變，流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定和農(nóng)民利益的保護(hù)，農(nóng)民積極性的調(diào)動(dòng)。

三、關(guān)于“資金”的問(wèn)題

“資金”問(wèn)題是當(dāng)前中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中最棘手也是最大的難題。破解這一難題，關(guān)鍵要按照規(guī)律，借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，先做好規(guī)劃和測(cè)算后，綜合運(yùn)用投融資體制改革，通過(guò)政府和市場(chǎng)（金融市場(chǎng)和資本市場(chǎng)）多個(gè)渠道實(shí)現(xiàn)直接融資和間接融資。要在規(guī)劃的基礎(chǔ)上充分思考錢從哪里來(lái)？投到哪里去？投入產(chǎn)出比？現(xiàn)金流如何平衡？如何保證不壞賬不爛賬？如何實(shí)現(xiàn)當(dāng)期可承受長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)？endprint

一是政府層面：根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段和財(cái)政對(duì)民生投入的比例，研究財(cái)政投入、政府相關(guān)規(guī)費(fèi)減免、土地出讓金支出、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付等方式解決部份資金。

二是市場(chǎng)層面：可通過(guò)政府成立相應(yīng)投融資平臺(tái)，發(fā)揮母基金的引導(dǎo)和適度杠桿作用，再通過(guò)資本市場(chǎng)和銀行、信托、擔(dān)保、社保、公積金、金融租賃、小貸等多渠道進(jìn)行間接或直接融資。關(guān)鍵是政府和企業(yè)負(fù)債要控制在適度合理的負(fù)債比例范圍內(nèi)。

如政府公租房的建設(shè)資金籌措，一方面由政府劃撥土地和通過(guò)其他的土地出讓金中解決一部份資金需求，另一方面可通過(guò)政府的投融資平臺(tái)向國(guó)開(kāi)行或社?；稹⒐e金中心、商業(yè)銀行等渠道融資。資金平衡中，大體租金收入可以覆蓋融資利息，融資本金可通過(guò)未來(lái)出售部份公租房和公租房建設(shè)中配套商業(yè)用房的出售來(lái)償還。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中還必須解決農(nóng)村金融問(wèn)題。一種方案是改革農(nóng)村土地金融，允許農(nóng)民宅基地、承包地、林地確權(quán)后用于抵押融資；另一種方案是參照日本、韓國(guó)、臺(tái)灣等地做法，依靠政府性金融支持下的合作金融，比如成立村鎮(zhèn)銀行，打破沒(méi)有有效抵押物不能貸款的商業(yè)銀行規(guī)則。由政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

四、關(guān)于產(chǎn)城融合的問(wèn)題

產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合是城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)。為了避免過(guò)度城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的“鬼城”、“睡城”問(wèn)題，必須走產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合的道路。應(yīng)區(qū)分大中小城市區(qū)別對(duì)待，一是特大城市和大城市要堅(jiān)定不移走新型工業(yè)化道路，即產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改進(jìn)提升和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，走工業(yè)集群道路，核心是同類項(xiàng)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈集聚、總裝+配套企業(yè)集聚的模式，逐步建立研發(fā)高地形成產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，同步配套城市和產(chǎn)業(yè)所必須的服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合，以大大降低物流成本和生產(chǎn)成本、生活成本，同時(shí)也吸納城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。二是中小城市、小城鎮(zhèn)應(yīng)堅(jiān)定不移走特色產(chǎn)業(yè)的道路，與大城市的產(chǎn)業(yè)布局和優(yōu)勢(shì)錯(cuò)位發(fā)展，可以學(xué)習(xí)浙江義烏、江蘇吳江的做法，搞一鎮(zhèn)一品或一城一個(gè)或幾個(gè)特色產(chǎn)業(yè)的道路。參照國(guó)際慣例，重點(diǎn)發(fā)展中小企業(yè)和小微企業(yè)，以吸納城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力，解決大量的就業(yè)和失地農(nóng)民長(zhǎng)久的生計(jì)問(wèn)題。

五、關(guān)于文化問(wèn)題

城鎮(zhèn)化過(guò)程中，人口向城鎮(zhèn)的集聚構(gòu)成“城”，而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展構(gòu)成“市”，但城市的根與魂卻是文化、文明與精神的力量。因此，一個(gè)地區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中，務(wù)必從統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)管控中充分考慮城市的文化、文明和精神問(wèn)題，結(jié)合民族、地域特色，突出文化特點(diǎn)。越是民族的越是地域的文化文明就越具有價(jià)值，千萬(wàn)不能簡(jiǎn)單走復(fù)制道路，千篇一律，同質(zhì)化道路，或者壓根在城鎮(zhèn)化過(guò)程中沒(méi)有或少有去考慮文化文明的元素。核心是保護(hù)、挖掘具有濃郁區(qū)域特色的歷史文化資源，讓它在城鎮(zhèn)化過(guò)程中得到巧妙的結(jié)合和彰顯。充分體現(xiàn)一座城市或一個(gè)小城鎮(zhèn)的精神、文化的吸引力。唯有這樣的城市或城鎮(zhèn)才有魅力，才有生命力，才有活力，才會(huì)長(zhǎng)久。

新一輪的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是以人為本的城鎮(zhèn)化，而不是土地的城鎮(zhèn)化；是就業(yè)導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化，而不是GDP導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化；是循序漸進(jìn)的城鎮(zhèn)化，而不是大躍進(jìn)式的城鎮(zhèn)化；是自覺(jué)自愿的城鎮(zhèn)化，而不是被動(dòng)式的城鎮(zhèn)化；是城鄉(xiāng)逐步融合，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有效率有公平，有文化有精神，有特色有靈魂的城鎮(zhèn)化，以此促進(jìn)和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)的和諧進(jìn)步。

作者：重慶市農(nóng)交所董事長(zhǎng)

責(zé)任編輯：馬 健endprint