機關作風建設的制度困境與制度化出路

李飛

我黨歷來都比較重視各級黨政機關的作風建設，并且為從長效上解決干部作風方面存在的問題，還特別重視作風方面的制度建設。筆者為深入了解這方面情況，曾先后到重慶市南岸區(qū)13個不同層級的機關進行調(diào)研，與70多名機關工作人員進行座談，查閱并比對120多個作風建設制度，掌握了大量的第一手資料。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近些年來，機關作風建設總體來說有了較大改觀，特別是在作風制度建設方面取得了比較明顯的成效。但深入分析，就會發(fā)現(xiàn)，年年講作風、整頓作風，一方面說明新形勢新變化對機關作風提出了新的更高要求，另一方面也說明機關作風建設確有亟待改善提高的地方。筆者在調(diào)研過程中就發(fā)現(xiàn)不少機關的作風制度有簡單重復的傾向，而且在制度認識、制度構建、制度運用方面存在著比較突出的問題。鄧小平同志曾講，“制度建設是帶根本性全局性的大事”[1]，機關的作風制度建設尤其如此。因此，筆者試從制度這個視角切入，剖析當前機關作風建設在制度建設方面面臨的問題，并且對作風的制度化出路方面提出自己的思考，以資借鑒。

一、當前機關作風建設的困境表現(xiàn)

（一）制度倫理安排與職業(yè)道德不匹配之間的偏差

機關作風建設上升到制度層面，就具有外在剛性，就不能以行政個體的主觀意志為轉(zhuǎn)移，而職業(yè)道德則屬于個人素質(zhì)、信念、良心的范疇，體現(xiàn)為“責任”、“自覺”等感性層面。一個好的制度，必須體現(xiàn)外在要求與內(nèi)生知行的有機統(tǒng)一。然而，我們太多的作風制度，更多考慮的是規(guī)則、應然、必然等生冷、剛硬這些倫理意義上的條款安排，而較少涉及責任、服務等道德內(nèi)容。筆者以兩個機關的請假制度為例，甲機關規(guī)定，工作人員凡因病、因事請假，不論何種原因，一律與扣發(fā)多少錢掛鉤，結(jié)果請假不輟、怨氣很大。而乙機關則規(guī)定，在某時間段內(nèi)確因病、因事請假在規(guī)定次數(shù)與時間限度內(nèi)的，不扣發(fā)績效獎勵，結(jié)果職工請假的反而較少。兩個制度的科學性、合法性姑且不評論，但從實施效果看，乙機關的制度，因為在制度倫理安排上考慮了道德含量，其凝聚人心、促進工作的作用是非常明顯的。

（二）制度邊界確立與約束對象不一致之間的偏移

制度作為一種集體理性，必須劃分明確的邊界，這一點毋庸置疑。在機關作風制度訂立后，其規(guī)則價值的體現(xiàn)必須是參與制度制訂的全體成員對共同約定的遵守與踐行。但我們經(jīng)常看到，很多機關制度的適用邊界是清晰而明確的，但在具體作用發(fā)揮時卻出現(xiàn)了問題。這里仍以某機關的請假制度為例，其制度邊界與約束對象理應包含全體工作人員，但在執(zhí)行時，卻對某主要領導例外，解釋說這是區(qū)管領導，應該執(zhí)行另外的制度。很明顯，再嚴密的制度，一旦產(chǎn)生了約束例外而未被彌補，其制度則爛如草芥。

（三）制度顯性要求與執(zhí)行力度不對稱之間的缺失

重制度訂立，輕實地落實，已經(jīng)是當前社會的一個通病。在筆者走訪調(diào)查的70余名機關工作人員中，認為本單位制度執(zhí)行得好的僅有21人，也就是說絕大多數(shù)被訪談同志對制度執(zhí)行效果是不認可的。機關作風制度針對的一般是職工精神狀態(tài)、形式主義、官僚主義等問題，即使制度在針對性方面可能還有待提高，但只要把現(xiàn)有的制度落到實處，這些問題在很大程度上都會得到遏制。事與愿違，不少機關沒有這樣做，或者是做得還不夠，于是制度變成文字被束之高閣，制度的顯性要求與實際的貫徹執(zhí)行成了兩張皮。

二、當前機關作風建設困境的原因分析

（一）制度內(nèi)容的道德因素極易被人忽視

因為制度的外在剛性作用，很多單位在制訂制度時，認為如果考慮了人性、人情的東西，就會使得制度“偏軟”，起不到應有的震懾、規(guī)范作用，所以極少會去考慮制度中的道德含量。正如前面困境所述，出勤問題是機關作風的一個重要方面，甲機關認為凡違必懲，乙機關納入了人性化的道德因素，執(zhí)行效果反而大相徑庭。英國哲學家約翰.密爾在《論自由》一書中說過，“如果一部法律條文、規(guī)例制度，沒有納入道德因素的考量，不僅不會讓人遵從，反而會激起人的惡念，起到更壞的示范作用。”[2]所以，好的作風制度應該有外在剛性，也應有內(nèi)在人性，這兩者之間的銜接，應該是制度倫理安排時的道德考量。

（二）制度體系的重要作用極少引起重視

馬克思認為，一切工作都會涉及全局與局部的關系。制度體系就是全局性的東西。鄧小平同志說，“有些事從局部看可行，從大局看不可行；有些事從局部看不可行，從大局看可行。歸根到底要顧全大局。[3]”如前所述，每一次黨的重大教育活動，黨政機關必然在作風制度建設方面有一系列的動作，于是作風制度比較健全、完善，而學習制度、監(jiān)督制度、績效獎懲等制度卻并未同步進行完善，這些制度看似與整個機關作風建設無必然聯(lián)系，但這些制度恰好是整個機關制度體系的關鍵和靈魂，在整體上影響和制約著機關的流暢、靈性運轉(zhuǎn)。

（三）制度規(guī)章的貫徹落實往往遭到輕視

在日常工作中，我們經(jīng)常面臨這樣的現(xiàn)象：制度訂立得不少，規(guī)定得也很詳細，但制度制訂后管用了一陣子，熱鬧了一陣子，最后往往不了了之，沒有真正落實，沒有達到制度的預期效果。習近平總書記說，“空談誤國，實干興邦?！笨梢姼墒?、抓落實的重要性，但在現(xiàn)實生活中，我們重視紙質(zhì)、文字上的東西，重開頭儀式、重結(jié)果，而制度落實的過程、干事情的過程往往被忽略、忽視。究其原因，有作風漂浮、不敢碰硬、能力不足、不思進取等多方面原因，但實質(zhì)還是落實不夠，所以，黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育活動，始終強調(diào)一個“實”，算是找到了機關作風建設中抓而不緊、抓而不實的病根子。

三、當前機關作風建設的制度困境與制度化出路

（一）引入必須的道德含量，解決“制度內(nèi)容”的問題

一是要引入責任理念。責任是一種精神，更是一種品格，在具體工作中則體現(xiàn)為一種強烈的道德義務感。它一方面表現(xiàn)為要做好份內(nèi)之事，另一方面也指沒有干好事應承擔相應后果。如果缺乏責任意識，就可能出現(xiàn)消極怠工，擅離職守，以權謀私，弄虛作假，欺上瞞下，因循守舊等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)不給好處不辦事，給了好處亂辦事的腐敗行為，最終會嚴重損壞機關形象。因此，機關作風制度里面必須要包含能促使機關工作人員責任理念養(yǎng)成的內(nèi)容，只有這樣，作風制度的約束對象才會有勤政為民的動力，才能持續(xù)產(chǎn)生內(nèi)在激勵力量。endprint

二是要植入服務理念。全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，各級黨政機關是黨和政府實施組織領導的樞紐，理應將服務理念融入機關建設的方方面面。從服務機制建設這個層面來講，機關作風制度建設理應要在“為誰服務”、“怎樣服務”、“長效服務”等方面著力，從而促使機關工作人員服務理念的牢固養(yǎng)成和樹立。

三是要體現(xiàn)廉潔內(nèi)容。廉潔是一種意識，更是一種作風。從個人層面講，機關工作人員，要在意識里劃出紀律“紅線”，在頭腦中筑牢思想“防線”，在行動上堅守從政“底線”。而從作風制度建設角度來講，一方面要堅持體現(xiàn)廉潔要求的各項內(nèi)容，比如降低行政成本方面，就應有嚴格執(zhí)行公務接待的各項規(guī)定，嚴格會議審批，加強用電用水的管理等等。同時，還要納入主動接受監(jiān)督的內(nèi)容，因為機關作風的好壞，人民群眾的評判最有說服力，加強政務公開、黨務公開，確保信息足夠透明，讓權力和機關人員作風置于陽光之下，腐敗就會失去滋生的土壤，對于弘揚機關正氣，凝聚人員合力，必然起到良好的促進作用。

（二）制定必備的配套制度，解決“制度體系”的問題

一是建立完善的學習制度。鄧小平同志說，“不注意學習，忙于事務，思想就容易庸俗化。如果說要變質(zhì)，那末思想的庸俗化就是一個危險的起點。我們還是要造成一種學習的空氣，學習理論的空氣，學習實際的空氣，這也是我們的一個黨風，我們黨的一個好的傳統(tǒng)作風[4]?！币虼?，要以制度來保障機關工作人員的提升學習，從而提高機關工作人員的整體素質(zhì)，促進機關工作作風的好轉(zhuǎn)。在制度落地上，要將機關工作人員的自學、領導干部的帶頭學習、機關的集體學習、學習的激勵內(nèi)容納入其中，從而以濃厚的學習作風帶動整體機關作風的好轉(zhuǎn)。

二是建立完善監(jiān)督制度。沒有監(jiān)督的權力必然導致權力的濫用，權力濫用的危害是可以想見的。因此，在機關的運行中，必須建立和完善監(jiān)督檢查制度。這種監(jiān)督檢查應在強化內(nèi)部監(jiān)督的同時，更需強化和完善外部監(jiān)督，只有更多地將“手電筒”拿給人民群眾，讓群眾參與評判機關的作風水平、工作水平，那么機關中那些想敷衍塞責的就交不了差，光說不改的就過不了關，讓機關干部有一種壓力感、責任感，就有利于保持機關干部的先進性、純潔性，存在于機關作風中的頑癥痼疾也就會迎刃而解。

三是建立完善績效制度?？冃Э荚u是現(xiàn)代行政的重要組成部分，是調(diào)動機關及其工作人員積極性的有效措施，將好的績效制度與作風制度建設結(jié)合運用，能起到“舉一隅而三隅反”的效果。績效制度也就是考核獎懲制度，建立類似制度的原則應該是“陟罰臧否、不宜異同”，也就是要賞罰分明，從而讓受獎者得之無愧，能真正起到示范帶動作用；讓被罰者心服口服，從而起到警示告誡作用。好的績效制度，還應該堅持以實績論英雄，讓想干事的有動力，會干事的有舞臺，干成事的有位置，形成能上能下、能進能出、充滿生機活力的用人機制，好的作風、正氣得以張揚，壞的作風、邪氣自然在機關中也就沒有了市場。

（三）考慮必要的執(zhí)行要素，解決“制度執(zhí)行”的問題

一是增強執(zhí)行制度的自覺性。完整意義上的貫徹落實制度，既包括強制手段的使用，也包括機關工作人員對制度的自覺遵守和對制度執(zhí)行的自覺配合。從某個方面講，這種自覺性的遵守與配合比前者更能發(fā)揮制度的效用。因此，在制度以合法的方式通過后，就要以各種教育宣傳方式，組織機關干部職工特別是領導干部認真學習各項規(guī)章制度。對涉及機關全體人員的制度，要確保人人了解；對分科室、分部門的制度，要確保人人熟知；對個人崗位制度，要確保本人精通。通過教育學習，使機關的每一個工作人員都清楚制度的要求，并自覺按照這些要求規(guī)范言行，從而以更多的自覺遵從，代替和減少制度的強制。

二是增強制度執(zhí)行的連續(xù)性。既然是制度，針對的往往是某個領域較長時期、反復出現(xiàn)的集中性問題，所以應該保持制度執(zhí)行的連續(xù)性。然而，在實際執(zhí)行過程中，由于存在著以單位主導的短期功利主義傾向，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，只要暫時平息了思想風波或情緒，制度執(zhí)行就會出現(xiàn)變通或是停頓。比如制度剛剛頒布后、領導剛剛上任時、上級要來檢查前，制度就堅持得好、執(zhí)行得好，反之，制度就很難得到堅持，長此以往，制度就不容易受到約束對象的尊重，其嚴肅性、外在的剛性就會受到很大的削弱，所起的作用當然就會大打折扣，所以，在較長時間內(nèi)，保持制度執(zhí)行的連續(xù)性，是制度制訂與執(zhí)行的應有之義。

三是增強制度執(zhí)行的公正性。制度作為一種集體理性，它不應有所偏袒、有所偏私，只要是制度的約束對象，就理應受到它的限制、禁止或鼓勵、彰揚的范圍。然而，事實是制度在執(zhí)行的過程中，其公正性方面出現(xiàn)了嚴重的問題，由于官本位思想的影響，對于機關主要領導而言，其主觀意志可以隨意打破這種事先的公共約定，可以超越制度的約束。這些超越制度的做法，在機關內(nèi)部，誰來監(jiān)督、誰又敢來監(jiān)督呢？制度最怕的是因人、因時而異，即對領導是一套，對一般干部職工是另外一套；此時是一套，彼時是一套。一位著名學者曾說過這樣一句話，“制度的公正性一旦撕開了口子，花數(shù)倍的時間與精力也難以彌補?！币虼吮仨殘猿种贫让媲叭巳似降鹊脑瓌t，不管是誰，在執(zhí)行制度時，都應“撕下溫情脈脈的面紗”，做到一視同仁。

抓好機關作風建設，轉(zhuǎn)變機關人員工作作風，提高機關行政效能，對于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，維護黨和政府的良好形象，具有十分重要的意義。正如習近平總書記所講，“貫徹群眾路線沒有休止符，作風建設永遠在路上”[5]。因此，加強機關作風建設決非一日之功、一蹴而就，而是一項長期性任務，必須建立一整套相對穩(wěn)定的規(guī)范性、科學化制度，從而促使機關作風問題不斷得到解決，使人民群眾對機關作風的的滿意率不斷得到提升。

參考文獻：

[1] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2] 英，約翰·密爾.論自由[M].上海：譯林出版社，2009.

[3] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[4] 鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1993.

[5] 習近平關于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編[M].北京：黨建讀物出版社，2014.

作者單位：中共重慶市南岸區(qū)委黨校

責任編輯：張 波endprint