我國網上信訪信息綜合平臺制度保障體系構建

王郅強 劉子煬

摘 要：我國網上信訪信息綜合平臺的建立是實現(xiàn)信訪業(yè)務辦理信息化和信訪治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，將對我國信訪制度改革與發(fā)展產生巨大的推動作用。該平臺效能的充分發(fā)揮不僅需要成熟信息技術的支持，更依賴于體系化制度的輔助與保障。目前，我國網上信訪的相關制度尚不健全，體系尚未形成，痼疾仍舊存在，這將嚴重降低平臺的執(zhí)行力。為此，政府相關部門可以聯(lián)合社會力量從非正式制度、正式制度和制度執(zhí)行保障機制三方面著手搭建制度體系，為平臺的良好運行提供保障。

關鍵詞：網上信訪;全國網上信訪信息綜合平臺;制度保障體系

中圖分類號：D632.8 ? ?文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1004-1494（2015）04-0077-05

近幾年，隨著信息化時代的推動和互聯(lián)網技術的發(fā)展，網上信訪以其成本低廉、高效便捷的優(yōu)勢得到各級信訪部門的日益重視并逐漸發(fā)展為新型信訪渠道。然而，總的來看，網上信訪工作還處于起步階段，突出表現(xiàn)為業(yè)務互聯(lián)度不夠、應用深度不足、信息共享實效差等問題，各地網上信訪工作的差別十分明顯。為解決這一系列突出問題，實現(xiàn)網上信訪的科學發(fā)展，信訪部門需要建立一個具有全局性、互通性和規(guī)范性的網絡信訪工作平臺。2014年4月，在國家信訪局的統(tǒng)籌規(guī)劃下，我國網上信訪信息綜合平臺（以下簡稱“平臺”）應運而生，并于2014年底建成并正式運行。正如再完美的機器也離不開工人的實時監(jiān)管和定期維護一樣，平臺在具備成熟信息技術支持的基礎上，也需要全面的、成體系的保障制度來實現(xiàn)其運行的穩(wěn)定性。然而，從現(xiàn)有資料來看，我國尚未形成網上信訪的制度保障體系。在此條件下投入運行的平臺，短期內可能會取得一定的成效，但從長遠來看卻存在重重隱患。為保證平臺能夠長期有效運行，實現(xiàn)保障上訪人合法權益、維護社會和諧穩(wěn)定的預期效果，首先，我們有必要從現(xiàn)實出發(fā)，對這一平臺設計進行全面了解，分析平臺運行可能會面臨的問題并以此作為構建制度保障體系的依據(jù)。然后，從應然層面明確構建制度保障體系的基本原則、總體目標和基本框架。最后，依據(jù)框架并針對現(xiàn)存問題提出相應的制度設計，并形成一個兼具公共價值和實效的制度保障體系。

一、我國網上信訪信息綜合平臺建設的基本情況

2014年4月11日，國務院副秘書長、國家信訪局局長舒曉琴在全國網上信訪工作現(xiàn)場推進會上提出：“現(xiàn)有的全國信訪信息系統(tǒng)由于存在難以實現(xiàn)網絡全覆蓋、系統(tǒng)功能拓展空間窄等缺陷，造成了系統(tǒng)建設的滯后，已嚴重制約了信訪工作制度改革和發(fā)展。所以有必要依托互聯(lián)網搭建一個全國網上信訪信息綜合平臺，目的是要方便群眾，為群眾提供簡便的網上信訪，便于群眾查詢辦理過程和結果，降低群眾信訪成本?！盵1]由此可見，平臺是中央和地方政府網上信訪工作多年實踐經驗的集大成者。“新的全國網上信訪信息系統(tǒng)由中央本級系統(tǒng)、省級系統(tǒng)和數(shù)據(jù)交換平臺組成。中央本級系統(tǒng)實現(xiàn)國家信訪局與中央各部委互聯(lián)互通，省級系統(tǒng)實現(xiàn)縱向聯(lián)通省、市、縣、鄉(xiāng)四級，橫向聯(lián)通省、市、縣有權處理信訪問題的責任部門。中央本級系統(tǒng)與省級系統(tǒng)通過數(shù)據(jù)交換平臺，實現(xiàn)網上信訪數(shù)據(jù)的有限交換。它將把來信、來訪、來電、網上投訴、視頻接訪等形式反映的信訪事項全部納入系統(tǒng)，統(tǒng)一進行流轉，實現(xiàn)對所有信訪形式的全覆蓋?！盵1]全國網上信訪信息綜合系統(tǒng)（平臺）已于2014年年底基本建成，滿足了運行的條件，實現(xiàn)了信訪業(yè)務全部網上流轉。

平臺是傳統(tǒng)信訪工作與現(xiàn)代互聯(lián)網技術的有機結合，它的建立為上訪群眾提供了一個更為規(guī)范、便利、高效的訴求途徑，提高了信訪工作的透明度，落實了信訪責任，推動了我國信訪工作的信息化建設。于此同時，平臺蘊含著維護社會穩(wěn)定和保障群眾利益的功能與價值，彰顯了黨和政府的根本宗旨，體現(xiàn)了信訪工作的本質，符合國家治理能力和政府治理能力現(xiàn)代化建設的要求。

平臺的建立基于對多年網上信訪工作成功實踐經驗的匯總，它彌補了部分地方網上信訪的短板。一是，作用于全國范圍的平臺極大程度地緩解了各地區(qū)網上信訪發(fā)展不均衡的問題。統(tǒng)一的工作平臺將各地信訪工作拉回同一起跑線上，有利于激發(fā)落后地區(qū)信訪部門的工作熱情。二是，平臺實現(xiàn)了信訪信息的全國共享。地方信訪部門在對信訪事項進行核查后會將處理意見置于系統(tǒng)內部，落實責任主體的同時也避免了來回跑腿，不僅有利于加強行政系統(tǒng)內部監(jiān)督，更能以較低的成本促成跨地區(qū)信訪事項的解決。若將當?shù)匦旁L工作的成功經驗成文于系統(tǒng)則有助于地區(qū)間信訪工作經驗的交流。三是，平臺統(tǒng)一了網上信訪程序，提高了網上信訪的規(guī)范化程度。陽光、高效的處理流程將有效避免因程序冗雜或程序過簡而引起的矛盾沖突。

平臺投入使用表明，單從技術層面上看，它已經基本滿足了網上信訪工作的需求。舞臺搭建好了，如何確保信訪工作人員和上訪群眾“唱好戲”，如何確保有足夠的觀眾來“看戲”是接下來需要重點關注并解決的問題。正如國家信訪局局長舒曉琴所說：“建設全國網上信訪信息系統(tǒng)，目的在運用，關鍵在運用，建而不用將毫無意義”。信訪問題錯綜復雜，信訪工作的開展往往是牽一發(fā)而動全身。一方面，完成例如跨部門、跨區(qū)域這樣的復雜工作必須依靠明確、系統(tǒng)性的制度和規(guī)則;另一方面，動員群眾積極利用平臺反映問題也需要以廣泛的認同為前提。因此，平臺的有效運用不僅需要成熟的技術支持，更需要系統(tǒng)、高效的配套制度乃至制度體系的支持與保障。

二、構建我國網上信訪信息綜合平臺制度保障體系亟待解決的問題

平臺集合了近些年網上信訪工作的創(chuàng)新點，將局部的經驗推廣到全國，這無疑是可圈可點的。然而，現(xiàn)今的平臺并不完美，尤其是在配套制度方面，短板的存在可能會令平臺作用的發(fā)揮大打折扣。由于應用時間較短，相關制度的缺失，以平臺為代表的網上信訪不可避免存在以下問題。

（一）網上信訪的社會認同度有待提高

雖然近幾年通過網絡上訪的群眾數(shù)量有所提升，但數(shù)量的增加并不能完全表明這一模式得到廣泛的認可。網絡上訪比例增長最為迅速的人群是知識分子，然而，他們在上訪者中占的比重并不大。在我國的信訪工作中，比重最大的主體是下崗職工和農民。這類人群的特點包括文化水平較低、情緒波動較大、對于網絡等新興途徑的接受能力較弱，難以主動形成對平臺的認同。此外，在廣大農村偏遠地區(qū)，網絡信訪硬件設施建設普遍落后，農民很難利用網絡途徑反映問題?？傊?，主觀抵制和客觀限制嚴重阻礙了上訪群眾對于網上信訪的認同。

（二）網絡信訪制度不規(guī)范，缺乏有效的內部考核和外部監(jiān)督機制

目前國家信訪機關尚未制定出全面的、具有約束力的網上信訪工作條例及相應的規(guī)范。信訪工作人員在處理網上信訪問題時，找不到相應的文件作為指導，這將可能導致其對問題處理的不當，致使信訪部門權威降低。平臺實現(xiàn)了信訪事項的網上流轉，加強了政府系統(tǒng)內部的監(jiān)督。然而，由于沒有形成完整公開的外部監(jiān)督機制，社會監(jiān)督力量很難對信訪事件的處理發(fā)揮監(jiān)督作用。與此同時，當前也沒有形成針對網絡信訪工作者的考核標準，缺乏約束和激勵機制，這將容易導致工作人員消極怠工。

（三）信訪部門網站信息內容不全，時效性差，群眾獲取信息不便

平臺是工具，網站是門戶，然而，當前部分地方政府信訪部門的網站建設存在不足，有的甚至成為“面子工程”。網站上有關信訪工作進展的內容不多，即使有也是幾年前的文章。信訪部門網站的“任性”不僅阻礙了群眾獲取信息的途徑，浪費了社會公共資源，更會降低群眾網上信訪的積極性，失去對信訪部門的信任和認可。

（四）網絡信訪協(xié)同不充分，與民間網絡尚未實現(xiàn)銜接

互聯(lián)網時代，除官方信息平臺之外，還有諸如論壇、微博和網絡社區(qū)等信息傳遞平臺，且后者日益體現(xiàn)出獨特的作用。截至目前，許多貪污腐敗問題均是通過民間平臺予以揭露的，平臺上也有許多有利于城市建設的討論和建議。然而，當前政府網絡信訪平臺與民間網絡信訪平臺缺乏聯(lián)系更沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通。“多個平臺、多種機制分別運行的模式存在很多不足，平臺功能定位各不相同、平臺信訪信息分割、平臺信訪資源難以共享?！盵2]多平臺共存且獨立的運行模式降低了信訪部門對網上信訪信息的整合能力，使網絡信訪資源難以得到有效的利用。

（五）準入門檻低，網絡信訪風險防范機制薄弱。

“在網絡時代，網絡謠言的泛濫使得原本紛繁復雜的信息更加真假難辨，影響著人們做出理性和正確的行為選擇?！盵3]在網絡信訪工作中也會時常遇到網民出于不同目的而發(fā)布的過激上訪信息和虛假上訪信息，而且，這些信息的散布渠道不局限于這一個平臺?！叭绻W絡謠言無法得到及時和有效控制，這一規(guī)模龐大的網民群體將既是網絡謠言影響的對象，也是網絡謠言廣泛傳播的潛在主體。”[3]過激、虛假上訪信息的泛濫，主觀上看，是由于當事人意圖謀求個人利益，客觀上看，也源于當前網絡信訪風險防范機制的不成熟。

由此可見，現(xiàn)今無論是出于更好發(fā)揮平臺優(yōu)勢的考慮還是從彌補模式缺陷、解決現(xiàn)實問題著想，都需要政府主導并攜手社會力量建立起一個架構合理、內容全面的制度保障體系。

三、我國網上信訪信息綜合平臺制度保障體系的原則、目標及框架

提出平臺制度保障體系的基本原則與總體目標、搭建體系的基本框架旨在明確工作方向，抓住工作重點。

（一）基本原則與總體目標

建構平臺制度保障體系要遵循以下幾項原則。一是民主參與原則，信訪工作人員和上訪群眾是直接參與平臺運行的兩大主體。作為平臺的使用者，群眾應當享有平臺建設的話語權。信訪部門要提供相應的渠道保證群眾的有效、有序參與。二是系統(tǒng)性與循序漸進相結合原則。平臺制度保障體系的構建是一個系統(tǒng)的工程，要從系統(tǒng)整體出發(fā)，在把握好系統(tǒng)各部分聯(lián)系的基礎上逐步進行完善。三是公開性原則。政府面向社會的行為更應公開透明，要將方案制定、選擇、實施、監(jiān)督和反饋整個過程公開，方便群眾了解與跟進。四是穩(wěn)定性與實效性相結合原則。信訪是一項旨在維護社會穩(wěn)定的制度設計。網絡信訪平臺制度體系的建設也要以穩(wěn)定為前提，確保在此過程中不會對平臺的運行產生重大負面影響。與此同時，要切實提高辦事效率和群眾的滿意度，產生實效。

構建平臺制度保障體系的總體目標是：以建立健全平臺制度保障體系的各項制度為重點，以提高平臺執(zhí)行力為核心，加強整體規(guī)劃，逐步建成內容科學、程序合理、配套完善、高效便捷的平臺制度保障體系，規(guī)范網上信訪，切實提高平臺公信力，最終實現(xiàn)信訪制度的改革與完善。

（二）基本框架

制度體系相對于制度個體而言具有系統(tǒng)性和互補性，是各項規(guī)章制度的有機結合體。全國網上信訪信息綜合平臺制度保障體系的基本框架由非正式制度、正式制度和制度執(zhí)行機制三個部分組成（見圖1）。

圖1 全國網上信訪信息綜合平臺制度保障體系的基本框架

非正式制度是指人們在長期社會交往中逐步產生，并得到社會認可的約定俗成、共同遵守的行為準則，包括價值觀念、風俗習慣、倫理道德、意識形態(tài)等，具有自發(fā)性、廣泛性和持續(xù)性?！白鳛檎街贫刃纬傻幕A和前提，非正式制度通過對正式制度的補充、拓展、修正、說明和支持，成為得到社會認可的行為規(guī)范和內心行為標準?！盵4]透過非正式制度的定義以及它與正式制度的關系可以看出，非正式制度對于體系的構建具有價值導向作用，是體系的靈魂。具體來說，全國網上信訪信息綜合平臺的運行需要工作人員高尚的職業(yè)道德，同時，也需要社會的廣泛認同。

正式制度是指一些成文的規(guī)定，包括國家和地方的法律、法規(guī)等。正式制度是我們在日常生活中最為常見的制度形式，且具有直接約束力和強制力，是體系的骨骼。全國網上信訪信息平臺的運行離不開全面具體的信訪法規(guī)的約束，同時也需要平臺自身的規(guī)程以及政府部門間、政府與社會之間互動協(xié)調的公約。

要保證非正式制度和正式制度的順利實施，還必須健全制度的執(zhí)行機制。這些機制主要包括監(jiān)督監(jiān)察機制、責任追究機制和人事激勵機制等。制度執(zhí)行機制是體系的肌肉，具有一定的張力，通過與非正式制度與正式制度的配合保證體系的靈活性和有效性。

四、構建全國網上信訪信息平臺制度保障體系的具體措施

具體措施應符合上文所述全國網上信訪信息平臺制度保障體系構建的四項基本原則，同時，要根據(jù)制度保障體系框架并充分剖析現(xiàn)存問題為基礎進行制定。

（一）培養(yǎng)三方主體觀念，促進平臺和諧運行

從非正式制度的角度來看，構建制度保障體系要從培養(yǎng)觀念意識入手。目前，直接或間接參與平臺運行的主體主要有三方，即政府工作人員、上訪群眾和社會公眾。

首先，要培養(yǎng)政府工作人員的權責意識、服務意識和效率意識。政府工作人員是平臺的設計者和操作者，同時也是信訪事項的處理者。有權必有責，政府部門的工作人員要強化責任意識，將運行平臺的主觀責任和客觀責任牢記于心，并付諸于工作實踐中。責任的履行也需要服務意識的樹立。老百姓的事就是自己的事，老百姓的喜怒哀樂都要放在心里。在工作過程中要主動與上訪群眾進行線上的雙向交流與溝通，將事件處理的意見、進展和難易程度及時通知當事人，確保當事人能夠獲取到實時信息，這有助于安撫其情緒。對于政府工作人員，強化效率意識也尤為重要。光做心理輔導，不給解決問題也是不行的。工作人員應端正工作態(tài)度，樹立正確的職業(yè)觀，將提高事件處理的效益歸為自我實現(xiàn)需要之一。

其次，要提高上訪群眾對平臺的信任感和認同感。當前平臺運行的一大障礙就是群眾的認同度仍然不夠。政府要想培養(yǎng)群眾對平臺的信任和認同，一靠實干，二靠宣傳。實干是信任的基礎，信訪部門要以積極的姿態(tài)去受理信訪事項，并提高事項辦理的效益。宣傳是催化劑，陣地要以農村和偏遠地區(qū)為主。“干的好要讓大伙知道”，信訪部門要利用線上線下兩個渠道向百姓推廣網上信訪途徑，讓百姓能夠切身感受到網絡的方便和快捷。如此，可以有效激發(fā)群眾對于平臺的興趣和認同感，全面提高民眾對于平臺的使用率。

最后，應調動并發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督意識和協(xié)作意識?，F(xiàn)如今，社會力量日益崛起，成為社會治理主體中極為重要的一部分。在網絡信訪領域，社會力量可有所作為。政府應該制定相應方案，鼓勵引導社會公眾以監(jiān)督者和協(xié)作者的身份參與到平臺運作流程中，發(fā)揮制度外力量的作用，保障平臺的程序公正，促成結果公正。

（二）完善法規(guī)章程，夯實平臺運行基礎

就正式制度而言，構建平臺制度保障體系要從相關法律、法規(guī)及公約條例的制定與補充著眼。

目前，我國信訪工作所依據(jù)的最高層級的法律是國務院在2005年重新修訂并頒發(fā)的《信訪條例》?！稐l例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當充分利用現(xiàn)有政務信息網絡資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上級人民政府、政府有關部門、下級人民政府的信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。”[5]在這里，我們可以看到平臺的理念雛形。從一定意義上來講，《信訪條例》是網絡信訪的發(fā)端。然而，時至今日，政府還并未建成系統(tǒng)的網上信訪法律、法規(guī)體系。法規(guī)的缺失一方面會造成不同地區(qū)信訪工作“各自為政”的混亂局面，另一方面也很難形成信訪部門與政府其他部門間合作的強制力。平臺運行伊始，國家信訪部門應該聯(lián)合政府其他相關部門制定出如《網上信訪平臺管理條例》這樣一部具有系統(tǒng)性和針對性的網上信訪法律、法規(guī)來進一步規(guī)范平臺的運行。《條例》應包含網上信訪平臺運行的指導思想、基本原則、總體目標等宏觀內容。同時，也要明確平臺的領導方式、協(xié)調機制和監(jiān)督機制等具體內容，更具體來說，應涉及農村地區(qū)網絡信訪服務站建設、網絡信訪工作人才培養(yǎng)機制和網絡信訪責任追究機制等，從而保證平臺體制、機制建設有章可循、有法可依。

在國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化研究與實踐如火如荼的今天，我們經常會提到“公約”一詞。在當前的背景下，它更多地被賦予了政府與社會協(xié)同依據(jù)的含義。上文提及，社會力量在信訪改革中的作用不容忽視，那么，為什么在當前的網絡信訪工作中很難見到社會力量的影子？最主要的原因是網絡環(huán)境比較復雜，在缺少法律保障的前提下，政府不敢貿然發(fā)動民間網絡平臺來協(xié)助處理信訪問題。信息化時代風險與機遇并存，網絡力量雖然難以掌控，但是在完善公約的前提下，政府還是可以成功駕馭這種力量的。為此，信訪部門可以聯(lián)合政府互聯(lián)網信息管理部門，通過對將民間網絡平臺進行篩選，選出其中運行成熟、信息真實度較高的若干平臺進行重點培養(yǎng)。然后，建立具有輔助作用的民間網絡信訪綜合平臺對影響小、易解決的信訪事項進行在線調節(jié)。官方的網絡信訪部門在整個過程中要起到引導、監(jiān)督和示范作用。民間網絡信訪平臺的建立也需要依托各社區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信訪接待站，實現(xiàn)網上信訪與傳統(tǒng)信訪的有機結合和良性互動。

（三）健全配套機制，增強平臺運行活力

從制度執(zhí)行機制的角度上來看，構建平臺制度保障體系要從建立健全信息公開機制、風險防范機制、責任追究機制、監(jiān)督監(jiān)管機制和人事激勵機制著手。

健全信息公開機制應保證網站、系統(tǒng)信息的易獲取性和強時效性?！案鶕?jù)網上信訪實施的不同階段，可將網上信訪信息公開大致分為事前信息公開、事中信息公開和事后信息公開?！盵6]無論在哪個階段，信訪部門都需將完整準確的信息公開，方便外界監(jiān)督，同時，也給責任主體施加更大的壓力。另外，信息全方位公開也可以對非法上訪的行為主體施加威懾力，有利于減少非法上訪的數(shù)量，維護網絡信訪的秩序。

完善風險防范機制要求信訪部門提高對信息的收集和判斷能力。如果虛假上訪信息橫行，那么，無疑會給平臺增添極大的負擔。信訪部門要聯(lián)合公安部門對虛假信息及其發(fā)布者進行責任追究，情結嚴重的要依法給予處置;另一方面，信訪部門也要借助網絡加強與社會公眾的溝通，引導信訪群眾理性表達訴求，以關口前移的方式減少虛假信息的產生，防范于未然。

健全責任追究機制應更加明確責任追究內容、標準和形式。網絡信訪不同于傳統(tǒng)信訪的一個突出特點在于信息傳遞速度快，責任主體一目了然。在此基礎上，就要更加明確地落實責任主體應該受到什么樣、什么程度的懲罰。雷厲風行的責任追究機制將有效地起到警示他人，推動工作的作用。

完善監(jiān)督監(jiān)管機制要注重引入體制外的監(jiān)督力量。政府內部監(jiān)督的優(yōu)點是程序完善。但是政府內部監(jiān)督也有一些弊端，首先是監(jiān)督主體缺乏獨立性;其次是監(jiān)督機構分工不明確;再次是監(jiān)督法制化程度低。受我國政治生態(tài)環(huán)境的影響，政府內部監(jiān)督的強化需要一個長期的博弈過程。那么，在此過程中，政府可以引入社會力量來彌補網絡信訪內部監(jiān)督力不足的情況。通過公眾的批評建議、社會團體的溝通協(xié)調、輿論的引導等來增強監(jiān)督力量是可行之舉。

健全網上信訪的人事激勵機制強調給予信訪工作者更多的關懷。信訪是一項內容繁瑣，壓力較大，同時，也是非常考驗公職人員綜合素質的工作。為激勵信訪工作者，相關管理部門應在關注工作成果的同時，給予他們更多的政治關懷、心理關懷、物質獎勵和學習機會，為信訪工作者營造出一個溫馨、穩(wěn)定的工作氛圍。

參考文獻：

[1]信訪局：今年底建成新的全國網上信訪信息系統(tǒng)[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/12/content_2657980.htm.

[2]熊翔宇.改革完善我國網絡信訪工作的思考[J].四川行政學院學報，2014（6）：9-11.

[3]黃文義，王郅強.轉型期網絡謠言傳播過程及政府治理機制探析[J].國家行政學院學報，2014（3）：107-111.

[4]王廷惠.非正式制度、社會資本與經濟發(fā)展[J].開放時代，2002（3）：82-94.

[5]中華人民共和國國務院.信訪條例[EB/OL].http：//www.gjxfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm.

[6]石佑啟，黃 喆.論網上信訪及其制度保障[J].中南民族大學學報：人文社會科學版，2014（5）：96-100.

責任編輯 莫仲寧