朝鮮能否走上經(jīng)濟開放之路

鳴鶴

朝鮮近期在對外經(jīng)濟合作方面展現(xiàn)出了一系列積極姿態(tài)。一進入2015年，朝鮮最高領(lǐng)導(dǎo)人金正恩就在元旦講話中強調(diào)“要多元化發(fā)展對外經(jīng)濟關(guān)系，積極推進元山—金剛山國際旅游區(qū)等經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的開發(fā)”。隨后，朝中社報道朝鮮制定了13個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的總體開發(fā)計劃。5月底，朝鮮在金剛山舉行“2015年元山—金剛山國際旅游區(qū)投資說明會”，來自中國、日本、英國等六個國家的130多名企業(yè)家參加，朝方介紹了該旅游區(qū)的開發(fā)計劃和保障外商投資的法律規(guī)定，希望外商積極投資。8月初，朝鮮通過一家在新加坡注冊的窗口公司（Daegian）與中國中鐵多經(jīng)投資集團在香港合作成立韓旺投資集團有限公司，支持并開發(fā)朝鮮經(jīng)貿(mào)區(qū)、運輸、電信、金融、農(nóng)業(yè)等12個領(lǐng)域的眾多項目。

金正恩上臺以來頻繁推出對外經(jīng)濟合作方面的積極舉措，引發(fā)了外界對朝鮮能否走上對外開放之路的遐想和爭論。要想作出合理判斷，需要對朝鮮對外經(jīng)濟合作的過往和現(xiàn)狀、主要障礙及如何克服等問題進行考察與探討。

對外經(jīng)濟合作歷程

上世紀(jì)80年代，朝鮮在蘇聯(lián)、東歐地區(qū)和中國等社會主義國家的援助和貿(mào)易往來下，經(jīng)濟發(fā)展基本保持較高水平，電力、冶金、煤炭、水泥、糧食等主要產(chǎn)品的產(chǎn)量都達到了1948年建國后的最高值。金日成主席在1985年與葡萄牙共產(chǎn)黨代表團的談話中稱，只要朝鮮能實現(xiàn)1980年勞動黨六大上提出的目標(biāo)，就能與發(fā)達國家比肩。而在勞動黨六大上，金日成也強調(diào)要擴大對外貿(mào)易。1984年朝鮮第七屆最高人民會議第三次會議制定了擴大對外貿(mào)易的政策，同年9月公布《合營法》為對外經(jīng)濟合作和吸引外資提供法律保障。1987年，朝鮮又公布了六個涉外經(jīng)濟法規(guī)，積極推進對外貿(mào)易和招商引資，其后，相繼設(shè)立了合營工業(yè)部和朝鮮合營銀行。

1989年至1991年蘇東劇變之后，朝鮮的外部環(huán)境發(fā)生重大變化。蘇東作為朝鮮重要外援來源和經(jīng)貿(mào)伙伴的突然消失，導(dǎo)致朝鮮石油供應(yīng)出現(xiàn)短缺，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品出口停滯，國民經(jīng)濟發(fā)生嚴(yán)重衰退并陷入惡性循環(huán)。在此情況下，朝鮮不得不改變原有的對外經(jīng)貿(mào)合作方式，轉(zhuǎn)而嘗試學(xué)習(xí)中國建設(shè)特區(qū)、招商引資的經(jīng)驗，邁出了對外開放的第一步。1991年，朝鮮宣布在中朝俄邊境地區(qū)成立羅津-先鋒自由經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)，并頒布了《外國人投資法》、《外國人企業(yè)法》等一批指導(dǎo)性法律。然而，1994年金日成逝世后，政權(quán)交接和自然災(zāi)害等因素使朝鮮進入“苦難行軍”的艱難時期，對外經(jīng)濟合作中斷。

2000年，隨著金正日訪華、韓國時任總統(tǒng)金大中和俄羅斯總統(tǒng)普京相繼訪朝，以及年末時任美國國務(wù)卿奧爾布賴特與朝鮮國防委員會第一副委員長趙明錄次帥互訪，朝鮮的外部環(huán)境有所改善，對外經(jīng)濟合作重新啟動并一度步入快車道。不僅先后設(shè)立新義州、金剛山、開城等經(jīng)濟特區(qū)，將羅先升級為特別市，放寬外國企業(yè)入駐手續(xù)，還成立了朝鮮國家開發(fā)銀行和大豐國際投資集團，大力招商引資。朝鮮還與中國達成共同開發(fā)、共同管理羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)與黃金坪、威化島經(jīng)濟區(qū)的“兩個經(jīng)濟區(qū)”項目。與此同時，朝鮮加大對內(nèi)調(diào)整力度。2002年，朝鮮頒布“7·1經(jīng)濟管理改善措施”，包括下放計劃制定權(quán)，增加地方和企業(yè)自主權(quán)，實施工資、匯率和價格改革，部分允許自由市場存在，等等，從而為引入市場經(jīng)濟奠定了初步基礎(chǔ)。朝鮮這輪對外經(jīng)濟合作與國內(nèi)經(jīng)濟調(diào)整同步進行，雖歷經(jīng)波折起伏，但經(jīng)濟上加強對外開放、引資合作的方向未變，成果不容忽視，僅以韓國投資為主的開城工業(yè)園為例，每年就給朝帶來約一億美元的現(xiàn)金收入。

2013年初朝鮮進行第三次核試驗，招致國際社會更加嚴(yán)厲的制裁。逆境之中，剛上臺不久的金正恩更加重視發(fā)展經(jīng)濟，在國內(nèi)經(jīng)濟調(diào)整和對外經(jīng)濟合作方面采取了更有力的舉措，比如宣布把經(jīng)濟指揮權(quán)集中于內(nèi)閣，頒布了“朝鮮式經(jīng)濟管理方法”，在全國范圍內(nèi)推廣企業(yè)獨立經(jīng)營制和“圃田責(zé)任制”（責(zé)任田制）等改革措施，進一步下放了企業(yè)和農(nóng)民的自主權(quán)。國內(nèi)市場經(jīng)濟因素進一步擴展，這給對外經(jīng)濟合作提供了較好的國內(nèi)環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，朝鮮開始謀劃全方位的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)。金正恩在勞動黨中央全會上強調(diào)“經(jīng)濟多元化”和“建設(shè)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”。最高人民會議常任委員會也發(fā)布政令宣布通過《經(jīng)濟開發(fā)區(qū)法》，歡迎外國公司和個人投資朝鮮，隨即宣布將在全國建立13個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，2014年又決定增設(shè)六個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。此外，朝鮮還多次舉辦國際商品博覽會、招商引資說明會。朝鮮近幾年推行的一系列對外經(jīng)濟合作舉措無論在范圍還是力度上都超越以往，但受限于諸多因素，至今收效甚微。

障礙與啟示

冷戰(zhàn)終結(jié)后，朝鮮是在極其惡劣的外部環(huán)境下嘗試推動對外經(jīng)濟合作的，盡管堅持對外經(jīng)濟合作的方向沒有變，但受制于冷戰(zhàn)遺留下來的特殊外部環(huán)境和歷史政治傳統(tǒng)，經(jīng)濟發(fā)展一直未能成為國家整體工作的重心，在經(jīng)濟問題上的政策優(yōu)先度和方向性難以保持穩(wěn)定，這是阻礙朝鮮對外經(jīng)濟合作取得預(yù)期成效的重要原因。

眾所周知，朝鮮長期糾結(jié)于如何處理安全與發(fā)展兩大需求的關(guān)系，也始終不能放松對國防建設(shè)的重視。在資源配置方面，偏重國防建設(shè)必然會擠壓對經(jīng)濟民生的投入。政策協(xié)調(diào)方面，一旦國防戰(zhàn)略和對外經(jīng)濟合作兩者產(chǎn)生矛盾，后者往往會讓位于前者。這些都影響了對外經(jīng)濟合作政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也影響到國際社會和外國投資者對朝鮮國家意志和制度保障的信心，導(dǎo)致外商不敢對朝鮮進行長期和大規(guī)模的投資。

朝鮮的對外經(jīng)濟合作政策難以為市場化經(jīng)濟行為提供充分的政策支持和制度保障，是其對外經(jīng)濟合作效果不彰的另一重要原因。朝鮮奉行中央高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟，但對外經(jīng)濟合作需要遵循國際通用的市場經(jīng)濟規(guī)則，有效銜接配套運轉(zhuǎn)，還需要開辟特殊政策空間，以保證外方正常經(jīng)濟活動，減少體制差異帶來的不確定性。朝鮮已通過經(jīng)濟立法和開設(shè)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等形式，在制度建設(shè)方面進行了多方嘗試，但法律解釋、執(zhí)行細則等配套建設(shè)仍缺乏進展，經(jīng)濟活動中的很多具體問題仍面臨高度的政策模糊性和不確定性，缺乏統(tǒng)一、合理、高效的處理方式。盡管朝鮮國內(nèi)經(jīng)濟中的市場元素越來越多，朝鮮干部群眾在觀念上對市場元素也更加寬容，開始適應(yīng)并逐步享受市場化帶來的好處，但在制度層面仍以公有制和行政指導(dǎo)等為主要特征，這些政策風(fēng)險使跨國公司對入朝投資始終心存疑慮。

現(xiàn)有政策的執(zhí)行程度未能達到外國投資者的預(yù)期，也是朝鮮對外經(jīng)濟合作尚未取得顯著成果的重要原因。對外經(jīng)濟合作的重點在于吸引外資，遵守國際規(guī)則和互利互惠原則是不可少的。朝鮮方面對此已有所認識，也在現(xiàn)有的對外經(jīng)濟合作法律法規(guī)中設(shè)計了多種外商利益保護條款，但在實踐中，由于商業(yè)制度、慣例和理念的差異等原因，在外商入朝投資與當(dāng)?shù)睾献髡弋a(chǎn)生矛盾或利益沖突時，這些政策條款的執(zhí)行方式和結(jié)果未必符合外商的解讀和預(yù)期，在國際上造成了朝鮮企業(yè)與外資合作時不重視契約、急功近利的印象。2011年中國500強企業(yè)之一的西洋集團向甕津礦山投資2.4億元人民幣建設(shè)鐵精粉選礦廠，結(jié)果卻成“爛尾”項目。朝方如不能按照國際慣例執(zhí)行現(xiàn)有對外經(jīng)濟合作政策，從微觀實踐層面與外國投資者建立穩(wěn)定的互惠和互信關(guān)系，外資將難以大批涌入。

出路何在

朝鮮上世紀(jì)六七十年代的經(jīng)濟輝煌得益于積極融入社會主義經(jīng)濟圈，現(xiàn)在要提振經(jīng)濟、壯大國力，除了符合國情的發(fā)展大思路和合理可行、循序漸進的發(fā)展戰(zhàn)略外，根本出路仍在于積極改善外部環(huán)境，切實擴大對外經(jīng)濟合作尤其是周邊合作。改善外部環(huán)境的關(guān)鍵在于妥善解決朝核問題，六方會談不可輕易言棄。在全球化時代，各國無不注重經(jīng)濟和科技競爭，有序開放、在實踐中增強實力是長治久安的保障。

朝鮮全國已設(shè)立五個經(jīng)濟特區(qū)和19個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，形成了對外經(jīng)濟合作的基本發(fā)力點，顯示出加快發(fā)展經(jīng)濟的整體態(tài)勢，但是尚缺乏可以作為成功范例的“領(lǐng)頭羊”來牽引。有必要集中力量建設(shè)對外經(jīng)濟合作的“窗口”和“基地”，在取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上發(fā)揮示范帶動效應(yīng)。目前看來，羅先作為中朝第一個經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)，不僅擁有不凍港的航運優(yōu)勢，而且具備中朝共同開發(fā)、共同管理的良好框架，有助于朝方借鑒中方開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗和各種資源，躍升成為朝鮮的先進制造業(yè)基地、東北亞地區(qū)國際物流中心和區(qū)域旅游中心。以羅先為試點，積極推進對外經(jīng)濟合作，給予其更多的政策支持與資源配置，吸引更多的國際投資，待取得成效后，再逐步推向全國，不僅能夠使朝鮮集中精力、重點突破，還可以以點帶面，帶動全方位“開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略”的穩(wěn)步推進。

周邊國家積極構(gòu)筑的地區(qū)多邊合作機制，也是朝鮮目前推動對外經(jīng)濟合作、融入國際社會的難得機遇。美國朝鮮問題專家布拉德利·巴布森曾在美國朝鮮問題研究網(wǎng)站“北緯38度”（38 NORTH）發(fā)文表示，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行或可作為接觸朝鮮的一個有力工具。中國的“一帶一路”、韓國的“歐亞倡議”以及俄羅斯的“遠東開發(fā)”等多邊合作計劃為朝鮮融入世界和地區(qū)經(jīng)濟體系提供了難得的機遇。朝鮮在制定本國發(fā)展戰(zhàn)略時，完全可以結(jié)合周邊各國的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，借助現(xiàn)有平臺加快發(fā)展，如改善朝鮮國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和推動本國產(chǎn)業(yè)升級。今年7月初，朝鮮社科院經(jīng)濟研究所負責(zé)人表示，希望亞投行有助于促進朝鮮基建投資、解除美國主導(dǎo)的對朝金融制裁。如朝鮮真能如該負責(zé)人所言加入地區(qū)多邊合作機制，其對外經(jīng)濟合作事業(yè)有望結(jié)出碩果。